我国城市公共产品及公共服务地区性差异实证研究，本文主要内容关键词为：地区性论文,公共服务论文,差异论文,实证研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2013)57-0046-09
公共服务，是指政府作为社会公共利益的管理者，利用公共权力或公共资源，为居民提供公共产品与社会服务而进行的一系列公共协调分配行为。目前，世界许多发达国家都已建立完善的公共服务体系以供给医疗、养老、就业等一系列社会保障。改革开放30年，尤其在“十二五”规划之后，我国经济活力得到最大程度释放，三次产业蓬勃发展，人民生活水平显著改善，落后的经济状态和贫穷的社会面貌得以全面改观，但经济社会发展也开始面临不平衡的局面，社会两极分化趋势严重，城乡、区域、不同群体间的差别在市场化改革进程中不仅没有被消除，反而日渐扩大。劳动就业、义务教育、社会保障、基础设施、收入分配、医疗卫生、社会公共安全等关系群众切身利益的民生问题急需解决与完善。不仅如此，在市场化、城市化、工业化和国际化的提速进程中，经济发展水平的分化也直接影响社会公共服务与公共产品的供给水平，进而制约了居民基本公共权利的实现。因此，正视地区间、城市间、城乡间的差异存在性，并以此为基础进行深入研究如何合理改善地区间公共服务水平差异，是财政体制改革由建设型财政向民生型财政转轨的重要议题，也是新时期我国公共财政体制建设细化与深化的实质内容。
城市作为现代知识产业发展的核心力量，其综合实力一定程度上反映了所在地区的发展水平，而衡量一个城市当前及日后竞争力的重要量化指标即城市的公共产品与公共服务水平。随着我国城市化进程的提速，住宅昂贵、交通拥堵、空气污染等一系列城市弊病日益凸显。这些问题不仅严重制约了城市的发展，更为政府公共服务建设带来巨大挑战。因此，我国各地方政府在致力于推进本地区经济发展的同时，对于提升公共服务能力也日益重视。
综上所述，城市公共产品与公共服务问题始终是学术界与政府部门研究的重要议题。能否优质高效的提供公共产品与服务不仅是一国实现长期经济繁荣、社会稳定的前提和基础，也是政府有效发挥社会管理职能的必要手段。提升城市公共服务质量不仅是新的历史时期下我国加快城市化进程、缓解城市矛盾的必然举措，也是我国长期坚持以人为本的可持续发展道路的必然选择。本文拟从实证角度对城市公共产品及公共服务地区性差异现状进行分析，提出完善我国城市公共产品与公共服务的政策建议，以期推动我国城市经济更好更快发展。
二、实证分析
(一)方法介绍与模型设定
SPSS主成分分析方法，即将多个线性相关变量通过降维，由少数几个变量来表示原有向量组的信息。在经济问题中，某个因变量的变化经常存在诸多影响因素，并且各因素间具有较强的相关关系，导致研究结果出现偏差，准确性降低且背离事实。主成分分析法提供了解决这个问题的方法，通过构造新的向量组以反映原有变量信息，简化研究过程的同时，剔除相关关系对于研究结果的干扰。
SPSS主成分分析原理如下：
在一个n×p阶矩阵中，其形式为：
(二)数据来源与变量选取
基于省会城市及计划单列市能够相对准确地反映一个地区的发展状况，进而反映出各地区城市公共产品及服务水平，本文选取《中国城市年鉴2011》中省会及计划单列市共计35个城市(不含拉萨)的各18项指标，①对城市公共服务水平进行系统性评价。
(三)模型设定
首先，观察无量纲处理后的各因素间的相关系数矩阵。
由调整后变量的相关系数矩阵可知，各变量之间存在相关关系，因此可以采用主成分分析法来提取主成分。
其次，按照特征值大于1，选取主成分，因为当特征值小于1，代表提取的主成分所包含的信息将少于这些变量均值。
提取共计五个主成分，分别命名为F1、F2、F3、F4、F5。五个变量累计解释总方差的78.89%，接近80%。基本可以用这五个主因子解释所选取的18个变量。
再次，根据成分矩阵来判断各个主成分所包含的信息。其中F1在ZA1～ZA13(除了ZA10)中的参数都偏大，可见F1主要反映公共产品的供给水平，F2、F3则都是偏重于解释公共服务的信息。而F4、F5的参数并没有特别侧重于反映某类信息，即作为对整体信息的反映。
最后，根据成分矩阵分别计算35个城市的各个主成分得分以及相对应的F值。
三、结论分析
1.东部地区整体水平先进，一线城市均位居前列。首先，作为我国首屈一指的四个一线城市，北京、上海、广州、深圳均分布于我国东部沿海地区。在全国公共产品供给(以F1得分为代表)中四大城市全部排名前列，分居第三名、第六名、第二名和第一名。在F终值排列中，四个城市分列第二名、第五名、第三名、第一名。四个一线城市公共服务的优先水平对东部地区各城市提升公共服务能力具有重要带头作用。其次，除四个一线城市外，位于东部地区的天津、石家庄、沈阳、大连、南京、杭州、宁波、福州、厦门、济南、青岛、海口等市，其公共产品供给基本位于全国上游水平，仅杭州、宁波、福州排名靠后，分列第31、第30、第29名。总体而言，东部地区各城市的公共服务与公共产品供给在全国处于绝对领先地位，与其经济发展状况相一致。
2.中部地区整体水平低下，地区内部无明显差异。中部地区的主要城市有郑州、太原、武汉、合肥、长沙、南昌、长春等。其中，仅太原市在公共产品因子F1得分与F总值评分中均位居全国前十，中部第一，武汉、合肥、长春的各项指标位居全国中下游水平，郑州、长沙、南昌在最终评分中排名也十分靠后，列居第34、第26、第33名。不难看出，中部地区公共服务的总体水平较低，各主要城市F值的评分排名靠后，公共产品及公共服务的供给存在明显的缺位现象，公共服务质量水平严重滞后于中部地区经济发展水平。
3.西部地区水平居中，西北地区明显优于西南地区。属于西部地区的主要城市包括成都、重庆、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、南宁、呼和浩特等市。地属西南的成都、重庆、贵阳、昆明、南宁F值排名依次为第15、第35、第27、第25、第28名，除成都位列全国中等水平外，其余四个城市均处下游，说明西南地区的城市公共产品及公共服务的水平还有待进一步提高。西北地区的西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、呼和浩特各市F值排名为第32、第20、第23、第8、第7、第19名，除西安市排名较后外，其余五市都处于中上游水平。综观整体，西部地区各城市的公共服务水平就全国而言水平居中，其中地区内部的公共服务水平存在明显的南北差异，西北地区各城市的整体水平明显优于西南地区。另外，西部地区作为经济发展贫瘠地区，其公共服务水平明显优于地区经济发展水平，居民生活质量相对较高。
四、原因分析
通过以上分析可知，我国目前公共服务水平存在明显的地区差异，这种差异如果不加改善将会进一步扩大，严重情况下将影响我国经济平稳健康发展，制约我国社会主义和谐社会建设。具体而言，造成地区间公共服务差异的原因主要在于以下几点：
首先，非均衡经济发展战略是导致地区间公共服务差异的根本原因。改革开放以来，国家提出“让一部分人先富起来”的经济发展指导思想，秉承非均衡经济发展战略，优先支持和鼓励东部地区发展，资源投入和支持政策自东向西呈阶梯状过度。虽然1999年我国提出西部大开发战略，但是长期以来已经形成的经济发展格局难以改变，在“马太效应”的作用下，东部地区积累的经济发展优势较中西部地区不断增强，地区间经济发展差距逐渐扩大，用于公共服务供给的资金投入量也呈现出逐渐扩大的趋势，最终导致地区间公共服务差异。
其次，不完善的转移支付制度是导致公共服务差异扩大的体制原因。分税制改革使中央财政占全国财政收入比例大幅上升，地方政府对中央财政转移支付的依赖程度不断增强，在我国公共服务支出责任主要归地方的公共财政体制下，地区公共服务投入能力主要依赖中央对于地方的转移支付。目前，中央转移支付中一般性转移支付占比过小，专项转移占比过大，而专项转移一般都需要地方配套资金跟进，且资金用途限制严格，这对于财政资金本来就紧张的中西部省份来说无疑是雪上加霜。长期以来，这种不完善的转移支付制度严重影响贫穷地区的公共服务资金投入力度。而东部发达地区由于有税收返还政策的支持，公共服务投入力度较中西部地区明显更强，从而使地区间公共服务差异趋于恶化。
最后，不全面的官员政绩考核机制是导致地区公共服务差距扩大的助推因素。长期以来对地方政府官员的政绩考核主要关注地区经济的发展速度，重总量而轻质量，导致各地方在投资时主要关注短期内显著提升GDP的大项目、大工程，公共服务投资由于其投入周期长、回报性差等特点，在地方经济发展的初期往往不受青睐。目前，中西部地区由于经济发展仍旧落后，地方政府对于公共服务的投入动力不足，而东部地区特别是北京、上海等地区由于经济发展已基本摆脱贫困局面，对于地区公共服务的投入逐渐加大，从而在客观上拉大了地区间公共服务差距。
五、政策建议
1.实行财政收入与公共服务水平挂钩机制，兼顾财政能力与公共服务质量。由上述分析可知，各地区财政能力的差异是导致地区公共服务均等化难以实现的最重要原因。若要实现经济发展与公共服务建设的同比例增长，就必须实现财政收入与公共服务建设的挂钩机制，既要考虑地方财力的可承受能力，又要确保各项基本公共服务制度的建立，财政资金投入多少直接反映政府对履行社会公共服务职能的重视程度，然而资金投入后则需要严格、公开、规范的资金使用规划与制度，这就需要政府在资金投入的同时跟进各项配套制度建设。另外，以剔除人口因素后的人均财力水平衡量地区公共服务水平，从而形成地区内部各市纵向比较与地区间横向比较的良性竞争局面。
2.完善中央转移支付制度，促进全国公共服务均等化。转移支付制度作为调节收入再分配和实现政府目标的重要手段，对平衡全国各地区公共服务差异具有重要作用。为了调节和保障东、中、西部之间公共服务的均衡发展，必须强化政府财政转移支付对全国公共服务均等化的影响力度，加大中央对公共服务贫瘠地区的财政扶持力度。另外，中央财政与地方财政可以分担地区城市公共产品及公共服务的供给责任，实行地区间区别化责任分配。对于公共服务水平较高的东部地区，可以由地方政府承担全部或大部分公共责任，而对于公共服务水平较低的中、西部地区，中央政府在加大转移支付扶持力度的同时，实施补贴或政策优惠，激励地方政府对城市公共产品及公共服务的投入。
3.将公共服务水平纳入政绩考核体系，加强公共建设行政监督。将公共产品与服务的供给效率纳入地方政府的政绩考核体系，把居民收入增长率、社保医疗覆盖率、初高中升学率、就业普及率、人均绿化面积、公共文化设施数量等体现基本公共服务质量的具体因素纳入政府绩效考核指标体系内，从而使地方政府真正重视并加强对公共产品和公共服务的供给质量。在明晰中央与地方对于社会保障、医疗卫生、劳动就业等方面权责分配的基础上，更加具体地明确地方政府的公共服务职能和财政支出责任，建立健全财权事权明晰的财政体制。同时，建立日常化服务信息公开系统，增进政府间以及政府与社会公众的沟通，将公众满意度纳入政府绩效考核体系，树立以公共服务质量为导向的行政监督机制。
4.通过立法巩固城市公共建设，针对具体工程明确保底标准。城市公共产品及公共服务既涉及当前城市居民的切身利益，同时也关系到一个城市的长远发展。例如，我国教育法规定全国教育支出占GDP比重超过4%，以法律手段保障社会基本教育需求。城市公共产品及公共服务的许多领域对于社会进步与经济发展都起着基础性作用，因此，通过法制建设对城市公共产品与服务供给实行硬约束不仅是高效公共建设的基础，更是约束政府财政资金走向、明晰公共建设过程的必然选择。另外，针对不同的公共建设项目，据具体情况确立保底标准。例如，针对义务教育建设，可以就人均教育投入经费、地区升学率、教育普及率等作为衡量指标设立基本目标线。针对医疗卫生方面，则可以根据城乡医疗保障覆盖率和人均保障标准进行设限作为公共服务建设的基本保障。
总之，缩小城市公共产品及公共服务地区性差异作为我国市场经济条件下公共财政制度改革的一项基本原则与基本内容，既不是一个短期项目，更不是一个临时口号。划地区、分步骤、有侧重的逐步缩小甚至消除地区间公共服务差距对完善我国社会主义市场经济体制、建立健全公共财政体制、保障社会稳定、健康、均衡发展都将具有重要意义。
①其中缺失数据采用均值代替。