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2005年5月，中国人民银行决定在民间融资比较活跃的山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五省区进行民间小额融资试点。此后，各地小额贷款公司(以下简称“小贷公司”)开始陆续涌现。2008年5月中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，更是掀起了各地设立小贷公司的高潮。2010年西藏、海南相继开始小贷公司试点，至此，全国各省区都已展开小贷公司试点。根据中国人民银行的数据，截至2011年6月末，中国已有小贷公司3366家，贷款余额2875亿元，2011年上半年累计新增贷款894亿元。
不可否认，小贷公司在合理配置资源、促进“三农”经济发展、解决中小企业融资难等方面起到了重要作用。但自试点以来，小贷公司的发展并非一帆风顺，法律属性不明确、监管主体混乱、营运资金短缺、游离于正规金融监管体系之外等问题日益彰显。如此种种问题，在小贷公司的经营发展中催生着越来越大的风险，2011年温州等地集中爆发的借款人“跑路”事件更是暴露了以小贷公司为主体的民间借贷体系内存在的巨大风险。风险的控制和防范取决于监管，而建立一个有效、完善的监管体系所要解决的首要问题是监管主体的确立。
一、现行监管主体及其问题
《指导意见》第五部分规定：“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省(区、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”。各省区正是以此为依据，陆续展开了各自辖区内的小贷公司试点工作。从各省区的运作实践来看，现在各省区主要采取的是二级监管模式，即省政府金融工作办公室(以下简称金融办)负责市场准入监管，而区县一级政府负责运营监管。①
概括而言，现行的“二级监管模式”存在以下问题：
第一，监管权限过于分散，容易导致责任不明、效率低下。从《指导意见》和各地的管理办法的规定②中可以看出，人民银行、工商行政管理局、财政局、银监会派出机构、金融办等部门都为小贷公司的监管主体，这样既可能使得被监管的小贷公司面对多个监管主体而无所适从，也会容易造成监管的重复或真空。正如某学者所指出的：“若各部门一起严格监管，会把小额贷款公司‘管死’；多头监管往往是‘每人一把号，各吹各的调’，其结果是‘没人管’，从而造成监管主体虚化，给小额贷款公司健康发展埋下隐患”。[1]“因为各自职责的片面性无法对小额贷款公司进行全方位的监督和管理，使风险的发生失去最好的预防和采取措施的机会”。[2]此外，有学者指出，多部门监管无法取得监管实效。“每一行政级别的监管工作由不同主体完成，责任模糊，并不利于监管工作发展，也不符合小额贷款公司对效益的追求和政府行政过程节约成本的需要”。[3]
第二，审批权限设置混乱。根据《指导意见》，各地小贷公司的审批权应该属于省级政府，但从各地展开的试点实践看，审批权规定不一。绝大多数省份小贷公司审批权都属于省级政府金融办或者其与人民银行分行、银监会分局等机构组成的联席会议(也有称之为“联合审批小组”)，但也有个别省份将审批权交给设区的市政府，如《河北省人民政府关于小额贷款公司试点工作的实施意见》中规定：“各设区市政府负责本行政区域内小额贷款公司试点的审批、监管工作”。最近，四川省也有出台将天府新区内小额贷款公司等金融机构的省政府审批权限授权于成都、资阳、眉山三市人民政府的政策。[4]有些省级政府或其主管部门制定的文件，一方面将审批权明文规定交给设区的市政府，另一方面又规定省级政府主管部门要出具“无异议函”工商部门才能据以登记，或规定对市级政府批准并上报备案的试点公司设立具有否决权，③“这实质上是一种不愿意承担审批责任，又实际上抓着审批权力的文字游戏，与原来证监会对境外上市出具‘无异议函’的套路无异，并且还导致概念混乱和相互矛盾”[5]。
第三，具体监管规定内容空泛。从各省出台的相关管理办法来看，大都着重于对小贷公司市场准入监管的规定，而对小贷公司运营监管方面的规定内容空泛，缺乏可操作性。而对于各省着重于市场准入监管，有学者认为“为了化解自己的监管责任，地方政府往往在准入上提高门槛、在营运上严格管制。其结果必然会将大批民间资金拒之于小额贷款公司门外，同时也使小额贷款公司失去应有的活力”[6]。
第四，两级监管主体均不具备必要的专业监管能力。小贷公司的主营业务是经营小额贷款业务，对这一业务的监管需要一批具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才，而省、市、县级政府的金融办特别是其中的区县一级政府金融办显然不具备这样的专门人才，则其承担监管的能力及其监管效果都值得怀疑。[2]
二、法律属性：金融机构还是一般工商企业
如上所述，现行地方政府二级监管模式存在诸多问题，亟待改善。最能实现专业化、集中监管的监管主体莫过于银监会及其派出机构。但学界以《指导意见》相关规定为由，认为我国小贷公司是工商企业，而非金融机构，虽对此也多主张不妥，但仍视之为将小贷公司纳入银监会监管体系的阻碍。可见，要论证银监会应为小贷公司的监管主体，首先要解决小贷公司的法律属性是不是金融机构的问题。
(一)《指导意见》第一点的解读
《指导意见》第一点规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。对此规定，实务界和学界有不同的解读。
1.“普通工商企业”论
针对《指导意见》第一点，有学者认为：“这意味着小额贷款公司不是金融机构，而是普通工商企业……《指导意见》没有确定小额贷款公司为金融机构表明银行业监督管理机构并不承担小额贷款公司的监管职责”[7]。另有学者认为：“按其规定，小额贷款公司本质上是公司，领取的是企业法人执照，只是经营的业务具有特殊性，即贷款业务”。随后该学者指出，这样的规定“本身就存在矛盾”，《贷款通则》第21条规定：“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记”。即贷款人是依法经营贷款业务的金融机构，而小贷公司未持有金融机构许可证，并非金融机构，也不得从事贷款业务。[8][9]
2.“准金融机构”论
“小额贷款公司没有取得金融许可证，不能吸收存款，却经营贷款业务；对外经营依靠的是工商行政管理部门颁发的营业执照，在法律上其称不上金融机构。尽管如此，我们无法否定的事实是这个非金融机构的公司经营着部分金融业务，其运营对整个金融市场会带来一定影响。那么，把它作为以公司为主兼具金融机构特性的营利性组织看待无疑是客观的。”[10]中国社会科学院金融研究所研究院彭兴均认为，小贷公司属于“非正规金融组织，因为它的互助性使之区别于一般的金融组织，而它又经营贷款业务，使之又区别于一般的企业”[11]。还有的将之定位为“准金融组织”。尽管仅仅可以提供贷款业务，但其本质上仍旧是一种金融行为。[3]
3.“定位模糊”论
有学者指出，小额贷款公司的行业属性是否属于金融机构，《指导意见》尚未明确。“银监会在《指导意见》中将小额贷款公司认定为企业法人，但没有指出是属于金融性企业还是非金融性企业”。另有学者指出，《指导意见》的这一规定，忽视了小贷公司的金融机构属性，使之无须申请金融许可证就可经营部分金融业务，导致地方政府为了稀缺金融资源而大办小贷公司，违背了引进小贷公司的初衷。[12]
(二)小贷公司的金融机构特质
笔者认为，小贷公司具有金融机构特征，应将其定性为金融机构或准金融机构。
首先，《指导意见》第一点将小贷公司定位落脚于“有限责任公司或股份有限公司”并不意味着否定了小贷公司的金融机构性质。《指导意见》的定位表明小贷公司具有法人资格的公司制商业主体，有关法律法规对其他金融机构的定位也多如此。如根据我国《商业银行法》第2条的规定，商业银行是指依照《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。显然我们不能据此就简单认为商业银行不是金融机构，同理我们也不能根据《指导意见》第一点就简单认为小贷公司不是金融机构。
其次，判断一个主体是否为金融机构，应以其业务性质为标准。金融是各种社会经济成分(企业、政府、家庭、个人等)为了相互融通资金，以货币为对象进行的信用交易活动。[13]通说认为，金融机构是专门从事各种金融活动的组织。可见，判断一个主体是否为金融机构，取决于其所从事的经营活动是否为金融活动。而小贷公司所从事的贷款业务是银行业金融机构的传统业务，无论其资金来源于普通股东投资，还是向金融机构进行拆借，其业务都具有融资的性质，当属金融机构无疑。
再次，没有金融许可证，并非意味着其经营贷款业务即欠缺法律依据。第一，《指导意见》以部委规章形式指导小贷公司的试点虽然不能等同其具体的行政审批行为，不能视同银行业监督管理机构对小贷公司的批准，但在试点过程中，小贷公司经所在省主管部门批准并到当地工商行政管理部门办理注册登记后，经营贷款业务是得到中国人民银行和银监会的允许的，《指导意见》的规定可以视为是两个机构对省级政府主管部门的“授权”。第二，未颁发金融许可证只说明尚未纳入银监会监管，而非否定小贷公司的金融机构特质。《金融许可证管理办法》第3条规定，金融许可证适用于银监会监管的、经批准经营金融业务的金融机构。当然，从这个角度而言，将小贷公司界定为“准金融机构”也未为不可。
值得一提的是，已有地方政府法律文件将小贷公司明确定性为金融机构或金融组织。如浙江省政府办公厅2009年6月10日出台的《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》即明确，小额贷款公司是以服务“三农”和小企业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织。
三、应将银监会及分支机构确立为小贷公司的监管主体
由上可见，小贷公司的法律属性并不能成为银监会作为其监管主体的障碍。事实上，银监会成为小贷公司的监管主体既有其可能性，也有其必要性。
(一)银监会作为监管主体的可能性
如前所述，小贷公司的法律性质不能界定为一般工商企业，而应是金融机构或“准金融机构”，这是由其所经营业务的“资金融通”性质决定的。《银行业监督管理法》第2条第3款规定：“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定”。可见，银监会监管各类非银行金融机构于法有据。虽然《指导意见》表明主要由地方政府负责对小贷公司的监管，但在小贷公司运营实践中，一则银监会地方派出机构已实实在在参与了对小贷公司的监管；二则既然是试点，试点完成后，银监会完全有理由将监管权限部分收回或介入监管。
值得一提的是，正如有的学者指出：“由于小额贷款公司没有取得金融许可证，在法律上其称不上金融机构，所以不受银监会的监管”[11]。所以，如果银监会决定收回或介入监管，则首先要做的就是根据现存小贷公司的经营状况，对符合准入条件的小贷公司颁发金融许可证。
(二)银监会作为监管主体的必要性
银监会作为小贷公司的监管主体不仅具有可能性，而且也是小贷公司持续发展所必要的。
1.小贷公司与银行业金融机构的业务范围存在交叉
一方面，各地小贷公司试点最早的目的是服务于“三农”，但发展至今，其客户业已扩展至中小企业和高新技术企业④。而这些中小企业和高新技术企业同时可能成为商业银行的客户，如果银监会不能监控小贷公司的经营情况，则可能给商业银行带来更大的不良贷款风险。
另一方面，从各地试点实践来看，小贷公司与商业银行等金融机构展开了几乎全方位的合作。如江苏省金融办已与多家商业银行江苏省分行等金融机构展开合作，探索了利用小贷公司平台进行统贷、直贷、资产打包转让、信托发债、租赁代理、保险代理等多种业务模式，还开发了依托商业银行现金池业务开发小贷公司资金头寸调剂管理系统。可以说，各地小贷公司的业务与当地的商业银行等金融机构的业务已经紧密结合在了一起，若任由小贷公司游离于银监会监管体系之外，必然产生巨大隐患。
2.小贷公司有改制为村镇银行的可能
银监会2009年出台了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，允许符合条件的小贷公司改制设立为村镇银行。虽然学界有观点认为《暂行规定》所规定的改制条件较为苛刻，[14]但毕竟为小贷公司的发展开辟了一条新的道路。村镇银行作为银行类金融机构，其监管主体当然为银监会。从监管的连贯性考虑，将小贷公司纳入银监会监管体系下实有必要。
综上所述，考虑到小贷公司在服务“三农”、促进中小企业发展等方面的作用，小贷公司不应是一个昙花一现的产物，而应该具有可持续发展力。为了实现这一目标，控制风险、加强监管至关重要，而监管的第一步，即确立一个专业、有效的监管主体。作为我国金融市场的监管机构，银监会介入并主导小贷公司的监管成为必然。
①如《江苏省农村小额贷款公司监督管理办法》第十二条规定：“省金融办牵头组织市、县(市、区)金融办对全省农村小额贷款公司进行日常监管，具体负责各地农村小额贷款公司法人机构的发展规划、筹建、开业和业务创新的审批工作，建立现场与非现场检查制度、举报制度，实施业务系统联网管理和组织开展业务培训等工作，统一编制全省农村小额贷款公司的业务统计和监管报表”。第十三条规定：“各市、县(市、区)金融办具体负责当地农村小额贷款公司的日常监管工作……其中，发展规划、筹建、开业及业务创新初审后报省金融办审批，其他审批事项报省金融办备案”。
②如《江苏省农村小额贷款公司监督管理办法》第十条规定：“各级金融办应协助和配合工商、财政、税务、人民银行、银监局等部门在各自的职权范围内依法履行对农村小额贷款公司的业务指导和监督管理职责”。《浙江省小额贷款公司日常监管暂行办法》第三条规定：“县(市、区)工商部门是小额贷款公司日常监管部门，在县(市、区)政府的组织领导下，督促小额贷款公司合法合规经营。金融办、人行分支机构、银监、财政、公安等部门根据自身职能做好对小额贷款公司的相关监管工作”。
③如《河北省人民政府关于小额贷款公司试点工作的实施意见》中规定：“县(市)政府对小额贷款公司筹建申报材料进行初审，符合基本条件的，由当地工商行政管理部门依法核准企业名称。初审通过后，报设区市小额贷款公司试点工作领导小组办公室进行审核，由设区市政府进行审批，并报省金融办备案。省金融办对设立小额贷款公司具有否决权”。
④如在江苏省，不仅有农村小额贷款公司试点，2010年8月江苏省人民政府还下发了《关于开展科技小额贷款公司试点意见》，在全省省级以上高新技术开发园区开展科技小贷公司试点，以可贷可投模式扶持科技企业发展。