全球多层治理中地方政府与国际组织的相互关系研究，本文主要内容关键词为：国际组织论文,地方政府论文,多层论文,相互关系论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）06-0006-15
一、从“新中世纪主义”到全球多层治理
在本文中，我们使用了广义上的地方政府概念：地方政府是指那些只在一国局部领土上行使管辖权的政府，即所有在中央政府以下的各级政府。它包括了单一制国家中的各级地方政府、联邦制国家中的联邦成员单位（如美国的州、加拿大的省、德国的州等）以及州省以下的各级地方政府。① 使用广义地方政府概念只是出于在中国语境下更为便利的考虑，其含义在本文中与国际语境下的“次国家政府”概念相同。
地方政府承担本地的日常公共服务和促进地方社会经济发展的功能。在20世纪70年代以来世界各国普遍走向分权化的背景下，无论是在联邦制还是在单一制国家中，地方政府都获得了更多的地方事务管理权力和责任。地方政府必须从地方、国家和国际上寻找帮助本地发展的资源，营造对本地发展有利的法律、政策环境和相应的制度架构，培育有国际竞争力的产业，追求可持续发展。
另一方面，全球化所带来的国际关系组织化正在改变地方发展的国际环境。政府间国际组织和国际规制的影响也日益深入到地方的层面。王铁崖主编的《国际法》将政府间国际组织定义为“由两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体，是由其成员国政府通过符合国际法的协议而创立的，并且具有常设体系或机构，其宗旨是依靠成员国间的合作来谋求符合共同利益的目标。”② 在实践中，国际组织的国际法定义只是关于国际组织的一种定义。它基本上对应于国际协会联盟（UIA）所界定的协会性政府间国际组织。不同的是，国际协会联盟认为国际组织必须有三个或以上的成员组成。按UIA的归类标准，协会性政府间国际组织，如国际组织联盟、普遍性国际组织、洲际性国际组织、地区性国际组织，在2005年共有246个，它们是所有国际组织中最为重要的组成部分。协定性国际组织中的大多数成立于二次世界大战后，具有地区性、成员较少、功能单一等特点。欧洲是协定性国际组织最密集的地区。
除了这些严格意义上的国际组织外，UIA也将一部分不具备独立法人地位的组织划入政府间组织的范畴，如表现为国家间定期会议的论坛性组织（如77国集团）、协定性国际组织的辅助机构和内部机构（如联合国开发计划署）、国际多边条约的执行机构（如从属于海洋法公约的国际海洋法法庭、从属于公民政治权利国际公约的人权事务委员会）。
在国际关系理论中，新中世纪主义是较早意识到地方政府和国际组织可能展开互动的理论。在中世纪的西方基督教世界体系中，君主或国家都不是主权者，它们必须同低于自己的诸侯、城市和高于自己的教皇以及神圣罗马皇帝共同分享权力。在赫德利·布尔看来，新中世纪主义，即“一个现代和世俗的、类似于中世纪西方基督教世界那样的世界政治组织形式”，或者“一个权力重叠和效忠对象多样化的体系”，是当今世界取代主权国家体系的一种可能的世界政治组织形式。他提出：“假如现代国家要同地区性和世界性的权威以及次国家或次民族的权威一起分享对本国民众的管辖权，以至于使得主权概念失去意义，那么一种新中世纪形式的世界政治秩序就可能产生了”。③
虽然布尔不认为国家体系将被取代，但布尔提出，我们可以把世界政治体系理解为一个世界性的互动网络，它不仅包括国家，也包括在国家“之上”或在国家“之下”的政治行为体。国际组织不仅仅是国家政策的体现，而且，一国内部的政治集团也不仅仅是通过影响本国的对外政策来影响世界政治的。它们可能同其他国家的政治集团发生关系，同外国政府发生关系，或可能直接同国际组织发生关系。这种世界政治的分析视角有自己的优点，因为它超越了国际关系研究和国内政治研究之间的界限，把注意力放在全球体系上，而国际体系和国内政治体系都是全球政治体系的组成部分。④
布尔关于新中世纪主义的讨论有其一定的启发意义。马克斯和胡格在关于欧盟多层治理的讨论中也曾谈到，欧洲一体化的发展使欧洲具有某些中世纪秩序的特征。他们认为，“多重合法权威领域和由此产生的个人多重政治认同，而不是排他性的政治认同，是封建政治秩序和（当前的）欧洲政治秩序的共同特征。”⑤ 在欧洲之外更为广阔的世界范围内，如同俞正樑等人指出的，考虑到过去二三十年国际体系的明显削弱，边界模糊了，权威来源不清晰了，国家被迫和其他行为体分享权力，它们排他性地享有民众的政治忠诚的地位也被削弱了，新中世纪范式一词，可以给我们思考国际关系发展提供很多启示。⑥
从1950年提出的欧洲煤钢联营倡议开始，经过半个多世纪的发展，欧洲已经出现了一个具有超国家特性的区域集团。对于如何理解正在形成中的欧盟政治形态，政府间主义认为一体化是国家领导人对相互依存等因素所带来的机会和挑战的理性适应，是民族国家拯救自己的途径；新功能主义或超国家主义则认为，欧洲层面超国家特性的出现和加强，如欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院权力的不断扩大，将使一体化最终超越民族国家。进入20世纪90年代后，马克斯、胡格等学者认为，不能仅仅从国家和欧盟两个层面的互动来思考欧盟的政治形态。和新中世纪主义一样，他们主张应关注在国家之下的行为者在其中的作用。通过对欧盟地区政策的研究，他们发现，要充分理解欧盟政治的新形态，必须考虑与一体化相伴相随的地方化现象，认识到国家权力在向上移交的同时也存在着向下下放的趋势。不过，对于这种具有一定新中世纪主义特征的欧盟新政治形态，他们认为应该给予一个更加直截了当的名称，这就是“多层治理”。
多层治理理论强调在欧盟已出现了一套重叠和多层的政策网络，其中，国家政府、超国家机构和次国家政府都是这一多层治理中的行为者：“没有一个核心的权威中心。相反，在权威的多个层面上的政府——欧盟的、国家政府和次国家政府——组成政策的协作网络。此一关系的特征是相互依赖对方的资源，而不是对稀缺资源的竞争。”⑦ 在他们的多层治理模式中，随着欧盟超国家机构的发展，以及它们的权限日益扩展到次国家或地方政府的权职领域，在越来越多的政策领域，如在欧盟的地区政策中，政治行为者当中的任何一个都不掌握排他性的管辖权。在一个相互联结的政治舞台中，对结果施加影响的能力日益分散在次国家、国家和超国家行为者之间，由它们所分享，而不被各成员国的政府所垄断。更进一步，马克斯等人还将欧盟的决策过程分成几个阶段：政策提出阶段、决策阶段、实施阶段和裁决阶段，以便更加细致地揭示各层行为者在欧盟治理过程中的作用。马克斯等人认为，在事关次国家政府职权的政策领域中，虽然国家和超国家行为者在政策决策和裁决阶段仍然占据主导，但在政策提出阶段，次国家行为者和国家、超国家行为者一样具有影响，作为次国家政府代言人的欧盟地区委员会和单个次国家政府都通过制度化的或非制度化的渠道试图对欧盟议程的确定、政策的提出施加影响。在政策贯彻落实阶段，次国家政府的作用则更为显著。⑧
多层治理理论虽然基于欧洲的经验，但也在一定程度上反映了全球层面的一般趋势，可以和全球治理的理论相结合，从而形成一个全球多层治理的分析框架，来观照全球范围内各国地方政府与国际组织的关系。关于全球治理，俞可平认为，“全球治理反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力。政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。各国政府不再有垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会团体，它们结合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会的调节形式。”⑨ 詹姆斯·罗西瑙的“全球治理”视角则明确指出了亚国家或次国家层次的重要性：“应当彻底改变事事与领土相关的看法，对治理时间向度的重视程度要不亚于空间向度，要把权威向亚国家、跨国、非政府的层次转移看作正常变化，而且要在治理的所有层次上突出边界的渗透性”⑩。也就是说，在当今世界，而不仅仅在具有超国家特性的欧盟，权威的分散化已经成为一个普遍现象。权威的分散发生在三个向度，向上转移至各种政府间国际组织，向下下放给次国家或地方政府，向外放权给社会性行为者，如国内或跨国的企业和社会团体。因此，从全球治理的角度而言，活跃在各个层次的行为者必须共同合作，来实现各自的治理目标。
当然，在讨论全球多层治理时，我们既要考虑全球和欧盟多层治理的共通性，也要关注其差异。首先，在全球多层治理中，存在着一些与欧盟类似的、为各国及其地方政府创立规制的国际组织，但这些组织绝大多数不具备欧盟那样的超国家特性。这意味着，一些国际组织，如世界贸易组织（WTO）和国际劳工组织，已经形成了规范各国及其地方政府行为的国际规制，从而催生出地方政府与这类国际组织的关系。但由于超国家特性的缺失，在大多数情况下，国际规制的制定需要各国的合意，而在各国及其地方的贯彻更多依赖各国及其地方政府的自愿配合，而缺少各种外部强制的手段。由于拥有具备一定超国家特性的争端解决机制，WTO是这类规制型国际组织的少数例外之一。
其次，国内事务与国际事务界限的模糊是全球和欧盟多层治理的共通现象，但在欧盟内部表现更为明显。内外事务界限的模糊促使国家政府放松对地方政府与国际组织交往的限制，便利了地方国际连接的发展。但是，只有在欧盟内部才形成了独特的“欧盟内部政策”观念，以区别于一般的外交政策和国内政策。(11) 欧盟内部事务和政策的出现，使希望垄断本国对外事务的中央政府可以把欧盟事务当作一种特殊的国际事务来看待，从而对本国次国家政府参与欧盟事务表现出较为宽松的态度。而在其他地区，各国政府为了保障国家政府对本国对外事务的主导权，对地方政府和国际组织的交往仍有较多的控制。地方政府和国际组织的交往要么需要通过国家政府来进行，要么需要得到国家政府的明示或默示的认可。
第三，大量的国际组织仍然以推广某一使命为宗旨，而不是像欧盟那样主要以创立欧盟规制为主要任务。奥兰·杨在讨论国际制度的任务时曾提出，一个国际体制可以执行管制的、程序的、项目的和开发的任务，或者这些任务的不同组合。管制体制主要是建立和颁布规则和行为规范。程序体制的目标是为体制成员提供一种机制，使它们得以对在体制规定范围内发生的问题采取集体或共同的行动。项目体制至少部分地是为了把资源集中起来，实施由于这样或那样的原因因而无法由各个成员单独执行的项目。开发体制主要是开发出未曾有过的独特的社会实践，多数成功的体制都以一个观念为中心，它们的运行就是为了传播这种观念。(12) 杨的任务分类是从体制或组织成员的角度来进行的。由于地方政府通常不直接参与国际组织的内部活动，而主要在外部和国际组织发生关系，本文将把国际组织依据其任务仅分为规制型国际组织和推广型国际组织两大类，来思考地方政府与国际组织的关系。其中，规制型国际组织对应于具有组织形式的管制体制，而推广型国际组织则涵盖了具有组织形式的程序体制、项目体制和开发体制。
二、地方政府与规制型国际组织
国际规制在过去调整的通常是国家之间的政治、经济、文化交往等各方面的关系，而不是各国内部事务。1919年成立的国际劳工组织是早期国际组织的一个异数。从成立伊始，国际劳工组织就发起制定了一系列国际公约和建议书，逐步确立了一个相对完整的国际劳工标准体系，覆盖了劳工领域内的所有实际问题。这些国际劳工标准带有明显的“国内性”，都是以调整成员国国内劳动关系为目标的，如限制工作时间、改善劳动条件、确定最低工资、调整劳动关系、保障工会权利等。可以说，“国际劳工标准的使用范围基本上限于各成员国内部，对成员国的劳动立法起规范、指导和参考作用。”(13)
如果说国际劳工组织在制定涉及国内事务的国际规制方面起步较早，那么，在第二次世界大战后，国际劳工组织的上述实践正在扩展到其他国际组织。一些国际组织或国际组织发起的政府间会议制定各种各样的国际规则，来规范各国的内部事务。比如，关税与贸易总协定在1973年发起“东京回合”谈判将降低各国中央和地方政府设置的各种非关税壁垒纳入国际谈判的议程。世界贸易组织的出现更加强化了国际贸易规则，大大压缩了地方政府在本地制定地方法规和政策的空间。另外，一些实行较高程度一体化的区域性国际组织也可归入规制型国际组织的范畴。这些国际组织在一些涉及地方政府权限范围的政策领域实现共同政策，颁布共同法律法规，如当今的欧洲联盟。
关于规制型国际组织与地方政府之间的关系，我们可以从国际规制的创立、监督、裁决以及国际规制对非成员方地方政府的影响等几个方面来思考。
（一）规制型国际组织是国际规制的创立者，地方政府总体上是规制接受者。规制型国际组织通过全体一致、协商一致或多数决定的决策程序来创立国际规制。国际规制一旦创立，就对各国有约束力。在采取国际条约并入式适用的国家，国际规制可以被自动地纳入国内法，在国内适用。在采用转化式适用的国家，如英国，国际规则必须由一国的立法机关通过立法行为将国际条约的内容制定为国内法，才能在国内适用。无论如何，只要一国中央政府代表本国加入了一项国际规制，该国地方政府就必须接受该规制在本地的适用，并废除与该规制相冲突的各种地方性法规。在中国加入世界贸易组织后，中国各级地方政府就对原有的地方性法规进行了全面的清理工作。比如，2002年，上海成立了市清理地方性法规、市政府规章和其他政策措施工作领导小组，各部门、各区县共审核了自行制定的规范性文件约13000份。经过清理和审核，共废止处理的规范性文件4000件左右，对部分内容修改的规范性文件600多件。2003年，共修正地方性法规24件。2004年，对总计1242项行政许可事项进行了清理，其中国家创设的1039项；上海创设的203项，取消102项，占比50.2％。(14)
与此同时，一些地方政府也会试图影响国际规则的形成过程，以保障自身认为关键的地方权限。比如，在“东京回合”谈判期间，加拿大各省担心新的非关税壁垒国际规则将剥夺各省的许多权力，推动建立了由联邦和各省负责对外贸易的副部长级官员组成的委员会，以保证联邦政府的贸易谈判代表能够考虑各省在谈判议题上的利益和立场。一些大省还在日内瓦派驻了官员，以掌握“东京回合”的谈判进程。(15)
一旦国际规制已经确立，积极进取的地方政府会在国际规则的新环境下，努力转变政府职能，提升地方治理的质量。罗德刚就指出，加入WTO后，地方政府的理念、体制、职能、行政方式均受到全面挑战，要求地方政府对旧的行政模式进行改革，推进“服务型、治理型、责任型和效能型政府行政模式”的建设。(16)
（二）规制型国际组织是国际规制的监督者和裁决者，地方政府是国际规制的贯彻者。规制型国际组织不仅创制国际规制，也发展相关的机制来对各国的履约情况进行监督。当出现履约争议时，一些规制型国际组织还有争端解决机制来对争端进行裁决。
国际组织的信息收集许多是为了给各国提供信息服务。但另一部分信息收集活动则是为了监督各国履行国际条约义务的情形。博纳尔德·米歇尔将这类衡量各国履约情况的信息称为履约导向的信息。(17) 在WTO中，各国政府必须通过经常性的“通知”，向WTO及其成员通知其新的或修改的贸易措施，如新的反倾销或反补贴立法的详细情况、影响贸易的新技术标准、影响服务贸易规则的变化等。此外，WT0对各国的贸易政策进行经常性审议，有两年一审和六年一审两种。每次审议要准备两份文件：一份是受审议国家政府的政策说明，另一份是WTO秘书处独立完成的详细报告。这类审议具有两个效果，一是使外界能够了解一国的政策和情况，一是为受审议的国家提供了关于其在贸易体制中表现的反馈。(18) 另外，国际原子能机构也定期公布核不扩散领域各有关条约在各国的执行情况。
国际组织对成员国的监督也部分依赖成员国之间的相互监督。这应该是规制型国际组织的一般情况。在WTO中，缔约方时时对贸易伙伴的贸易政策进行着监控，一旦违反WTO规则的情形出现，就可以启动WTO的争端解决机制，以寻求贸易争端的解决。这类监控，不仅针对一国中央政府的贸易政策，也包括地方政府层面违背WTO规则的政策法规。
WTO《政府采购协定》规定，各国各级政府进行政府采购时，凡商品采购合同金额超过50万美元或建筑合同金额超过500万美元，这些采购需通过公开招标的形式，并需对所有本国和外国公司一视同仁，不得歧视。1996年6月25日，美国马萨诸塞州认为联邦政府对缅甸军政府基于人权问题的制裁措施不够有力，有必要在州政府层面对缅甸进行制裁，通过了一项《马州缅甸法》。根据该法律，马州政府将346家与缅甸有商业往来的美国和外国公司列入“受限采购名单”。(19) 由于不能进入马州每年近20亿美元的政府采购市场，一些受影响的欧洲公司促请欧盟委员会依据WTO的《政府采购协定》对马州法律提出挑战。在要求与美国磋商的请求书中，欧盟认为，马州的这一法律“违背了美国在WTO《政府采购协定》下所承担的义务”；它“剥夺或损害了欧洲联盟依据该协定而能享受的利益，特别是它限制了欧共体供应商进入受《政府采购协定》管辖的次联邦政府的采购市场”。(20) 由于WTO的介入，在美国联邦政府和最高法院的干预下，马萨诸塞州最后对其法律进行了修改。
（三）有限成员的规制型国际组织对非成员方的地方政府也可能是间接的规制型国际组织，地方政府是这类国际规制的适应者。如前所述，区域性国际组织构成了国际组织的绝大部分。规制型区域性组织，如欧洲联盟，对成员国的地方政府是当然的规制创立、监督和裁决者，对非成员国的地方政府也可能产生影响。苏长和曾认为，“作为国际规范结构的国际制度，会对任何国家（无论是制度外国家还是制度内国家）的行动构成不同程度的限制与约束”。(21) 这一基本立论也适用于规制型国际组织与非成员国地方政府之间的关系。
欧盟作为区域规制型国际组织，其大量的内部立法对其他国家及其地方政府产生明显的外溢影响。2001年秋，欧盟启动制定限制中国打火机出口的CR法规程序，规定出口价在2欧元以下的打火机必须安装防止儿童开启的“安全锁”，否则不准进入欧盟。浙江省温州地区是中国打火机企业的主要集中地，其出口的打火机占据了七成的国际市场份额。CR法规如果一旦生效，对温州经济的负面影响显而易见。此外，欧盟2004年8月相继颁布指令，规定了十类产品的电压新标准，并禁止销售含铅、汞等六种有害物质的电器电子产品，同时还要求生产者必须承担报废产品的回收处理费用。这些指令估计每年影响浙江省出口近10亿美元。(22) 这些事例表明，非成员国及其地方政府虽无法律义务来执行这类国际组织的规制，但如果这些规制能影响非成员国地方政府的实际利益，如上述情况下地方政府的出口经济利益，地方政府就必须对这些规制作出有效应对。
这些应对措施包括多个方面。首先，地方政府需要建立国际规制发展的预警与快速反应系统。政府要建立相应机制，加强地方政府各部门之间、地方政府和中央部门之间以及地方政府和企业之间的沟通渠道；通过加大资金投入和人才培养力度，加强信息收集与分析，建立国外技术壁垒信息数据库，及时发布预警信息。其次，要积极参与影响国际组织规制的决策过程。在欧盟打火机CR法规的制定过程中，温州市政府支持本地打火机行业协会在当时的国家外经贸部的领导下与欧盟委员会进行交涉，促使该法规最终没有生效。再次，在相关国际组织的规制已经出台后，需要根据其对本地利益的影响大小，结合本国和本地的具体情况，决定是否在地方层面引入这些国际规制。许多和国际贸易相关的卫生、安全、技术、劳工和环保标准，虽然有严重的非关税壁垒的嫌疑，但在本地实行较高的国际标准，一方面是提升本地产品国际竞争力的需要，也可能成为本地改革和促进社会发展的契机。
三、地方政府与推广型国际组织
在规制型国际组织日渐发展的同时，现有的大多数国际组织尚属于推广型国际组织。这类国际组织数量繁多，活跃于各个功能领域。推广型国际组织的任务是为了促进某项事业的发展，如环境保护、人权保障、可持续发展、消除贫困、教育和文化发展等等。这类国际组织建立在各国共享的理念之上，并试图通过智力、技术、资金和人力的分享来推动该特定理念在全球的推广和实现。比如，总部设在巴黎的联合国教科文组织承担的五大职能包括：就明天的世界需要什么样的教育、科学、文化和传播进行前瞻性研究；依靠研究、培训和教学促进知识的发展、传播与交流；起草和通过相关领域的国际文件和法律建议；以技术合作的形式提供给会员国制订发展政策和发展计划；专门化信息的交流。国际展览局的宗旨是要通过举办高质量的世界博览会，来“增进国际友谊，探索人类经验和知识的极限”。(23)
（一）推广型国际组织是一项国际事业的倡导者，需要地方政府在地方实现。世界卫生组织要促进全世界人民获得尽可能高水平的健康，世界银行要通过长期资金的提供来支持发展中国家的发展；联合国粮食及农业组织旨在提高全世界人民的营养和生活水平，增进一切粮食和农业产品的有效生产和分配，改善农村居民状况等。这些组织使命的实现依赖各成员国的合作。而在成员国中，许多与国际组织使命相关的工作需要地方政府在第一线付诸实施，也涉及地方政府本身的职责范围。因此，地方政府的合作与否，合作的成效如何，直接关系到国际组织使命的实现。
1992年，联合国主持下召开的里约热内卢环境与发展大会通过了《21世纪议程》这一重要文件，呼吁各国共同合作，以实现可持续发展，即“既满足当代人的需求又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”。考虑到地方政府在实现全球可持续发展过程中不可或缺的作用，《21世纪议程》专列第28章阐明地方政府的作用。该章强调：因为《21世纪议程》探讨的问题和解决办法之中有许多都起源于地方活动，因此地方当局的参加和合作将是实现其目标的决定因素。地方当局建造、操作和维修经济、社会及环境基本设施，监督规划进程，制定当地环境政策和规章，并协助执行国家和次国家环境政策。由于它是最接近人民的政府一级，因此它们在教育、调动和响应群众推动可持续发展方面起着重要的作用。(24)
这一观点得到了中国学者的认同。在王伟中等人看来，中国幅员辽阔，各个地方在自然条件、经济基础、和社会发展等方面存在着较大差距，发展中所面临的情况和主要问题各不相同。因此，结合各地的情况和条件，制定相应的可持续发展的行动计划，推进地方21世纪议程的实施，是中国实施可持续发展的基础。同时，实施可持续发展战略也必须落实到地方，只有地方行动起来，才能真正推动中国走上可持续发展的道路。对地方而言，走可持续发展之路是自身的需求，同时又有很多管理上的优势，可以在政策、规划、法规、财政、税收等方面统筹安排，因地制宜，积极探索地方实施可持续发展的新途径。也就是说，“地方是实施21世纪议程的主体”。(25)
（二）推广型国际组织通常是专业权威的拥有者，是地方政府行为的外部约束者。
2002年11月在中国广东发现首例SARS患者，并迅速在中国多个省市和国外蔓延开来。作为国际卫生领域的专业权威机构，世界卫生组织（WHO）早在2000年4月建立了“重大疫情全球警报系统”，包括各国疫情信息通报制度和旅游警告制度。2003年3月16日，WHO将中国广东省列为SARS传播区。4月2日，WHO发布旅游警告建议，告诫大家不要前往香港或中国南部的广东省。同时，根据成员国的通报以及来自其他信息渠道（媒体、非政府组织）协助调查，WHO每天都将“非典”病例根据疑似病例、可能病例、死亡病例以及治愈病例等公布在网站上，并有显示病例分布地图标识。(26)
WHO的旅游警告建议对各国不具有强制约束力，但是它具有专业性权威，能够影响各国政府和民众的出游决定。由于广东等省市被列入“SARS传播区”和WHO旅游警告目的地，进出广东等省的国内外游客和商务客人巨幅下降，对地方经济带来严重的负面影响。而各国疫情信息通报制度也考验各个地方政府和中央政府的执政理念。一些地方政府对疫情信息的瞒报和不透明处理，不仅对政府的信用带来负面影响，加剧了社会公众的恐慌和对政府的抱怨，而且严重损害相关地方政府和国家的国际形象。
根据WHO的规定，解除对一个地区的旅行警告的标准包括：目前医院SARS病人少于60个，连续五天每天新增病例保持5个以下，没有本地区的疫情传播及疫情向外传播情况；将一个受感染地区从疫区名单上除名的条件是：连续20天无新发病例；无输出性病例；无本地感染病例。为了争取早日从WHO的疫区和旅游警告名单上除名，中国各级政府与WHO展开了全面合作，不仅每日向WHO提供疫情信息，也允许WHO官员和专家对疫情发生地区进行无限制视察。在5月23日WHO取消对广东的旅行警告后，6月11日和12日，来自中国9个疫区省份的卫生官员向WHO官员汇报各自的SARS防治工作。广东省疾病预防中心的负责人用英语直接进行了汇报，并就相关问题做出了精确细致的回答。13日，WHO决定将广东先于香港从疫区名单上除名。这一决定超出了广东官员的原先预期。(27)
（三）推广型国际组织是资源的聚集者和提供者，可为地方发展提供支援。对于地方政府而言，国际组织的价值在于其所拥有的可以为地方发展所借助的各种资源。在一个全球化的时代，地方的发展需要借助各种可能的国内和国际资源，政府和民间资源。推广型国际组织为了实现其组织使命，一般都拥有一些可为地方政府利用的资源，如信息和智力资源、财政资源以及国际舞台资源等。
首先，地方政府可以从国际组织那里获得信息和智力资源支持。国际组织的一项主要职能就是收集统计数据。联合国成立之初首先关注的事务之一，是向欠发达国家提供技术帮助，帮助它们汇集出版国家收入统计数据。在斯特兰奇看来，对数据的关注理由很简单：“没有信息政府就无法运作”。(28) 可以说，当今各种国际组织每年出版不计其数的统计和分析报告，内容涵盖地方政府的各个管辖领域，可为地方政府的决策提供不少科学依据。
给地方政府可能带来更为直接效益的是来自国际组织的智力支持。国际组织作为信息的汇总地、专业知识和人员的中枢，本身具有这样的专业资源，或者可以调用各国的专业资源为其所用，因而能提供可靠的智力支持。芬尼莫尔就曾指出，联合国教科文组织成立以来，成功地说服了许多新独立国家进行组织变革，建立了科学政策官僚机构，接受了国家必须对科学进行协调与指导的这一理念。(29) 在地方层面，国际组织可以对地方科学决策、地方立法、地方制度建设以及地方实际问题的解决提供智力支持。在2003年全球SARS爆发之后，在WHO的协调下，9个国家的17个实验室通力合作，来自各国的流行病家仅用了7周时间就破解了病毒基因组图。(30) WHO多次派出卫生专家对疫情国家和地区防治SARS进行现场指导与监督。比如，WHO的专家组分别在2003年4月和5月两次对广东省的防治SARS工作进行了考察和指导。
其次，地方政府可以从国际组织那里得到财政支持。从1981年到2007年6月30日，世界银行对中国的贷款总承诺额累计近422亿美元，共支持了284个发展项目。世界银行在2006至2010财政年度对中国的贷款计划为每年15亿美元。在目前70个尚在执行的项目中，大多数项目与地方发展紧密相关，为地方发展提供了额外的资金和技术。这些项目包括：西安城市空气污染综合监控与防治移民安置计划、石家庄—郑州铁路项目、福州城市交通项目、山东烟气脱硫项目、安徽公路恢复和改建项目、甘肃文化自然遗产保护与开发项目、蚌埠综合环境改善项目等。(31)
最后，地方政府可以从国际组织那里获得宝贵的国际舞台资源。国际组织掌握着多种形式的国际舞台资源，如国际组织的总部平台、国际组织的会议举办地平台以及国际组织的活动举办平台。地方政府一旦获得这些平台资源，它们就可以吸引大量国际组织和外国官员常驻本地或临时来访，也会带来大批媒体人士以及外国民众访问或常驻本地，带动本地的旅游业和其他服务业，提升本地的国际化水平，提高本地的国际知名度。因此，各国地方政府都尽力争取从国际组织那里获得这些国际平台资源。
国际展览局掌握了各国城市举办世界博览会的决定权力。由于5年一次的世博会持续时间超过6个月，国内外参观者数以千万计，需要建设大量的基础设施、展览设施和软件设施。世博会举办城市的城市面貌和国际知名度因而将得到大幅度提升。从法理上说，举办世博会是国家行为，必须由一国政府提出申请，而由该国城市具体举办。在实践中，申办城市不仅在筹备和举办过程中扮演了主导作用，事实上在申办过程中的作用也不可小视。比如，中国申办世博会的主张由上海市政府在1999年5月31日率先提出。当年11月，上海的申办请示得到国务院的同意。(32) 此后，上海市相关领导在上海和巴黎多次会晤国际展览局的负责人，传达上海申办的决定和申办设想。相关领导也通过各国驻上海领事馆、上海的友好城市渠道和在上海外国公司，做掌握投票权的国展局成员国的工作，争取支持。2002年初，时任上海市申博办副主任的周汉民受命担任中国政府驻国展局代表，直接参加国展局各种类型的日常工作、会议，保持与国展局各成员国之间的密切关系，游说国展局各成员国的代表。
总之，在一个全球地方化时代，地方不再是被动的角色和被消解的对象。相反，地方的主体性被不断激发，使之不只成为国内事务中的活跃角色，也登上了国际舞台。鉴于地方政府管辖事务的不断国际化，地方政府也不得不采取国际化的政策和行动以实现其施政目标。随着各种功能型国际组织的不断出现，以及国际组织使命的地方化，地方政府和国际组织之间出现全新的互动在所难免。如果我们过去只需要关注国家之间的关系，或者加上国家与国际组织之间的关系，那么，今天我们也需要去关注在地方政府和国际组织之间正在出现的新关系。
这种新关系尚不是革命性的，不会对国家在国际关系中的核心地位构成严峻的挑战。鉴于这种关系的新生性，即使在可见的将来也不会带来这样的后果。然而，这种关系正在出现，对地方发展和国际组织使命的完成不乏意义，也需要各国中央政府形成正确的应对之策。因此，开展这一课题的研究，不仅是学术界理解新全球多层治理体系的需要，也是各个层次上治理行为体发展良性伙伴关系的基础。
收稿日期：2008年9月
注释：
① 如杨逢春将广义上的地方政府定义为“中央政府以外的所有各级政府”。参见杨逢春主编：《中外政治制度大辞典》，北京：人民日报出版社，1994年版，第48页。当然，在狭义上，《国际社会科学百科全书》将地方政府定义为：“一个在相对较小的国土上被授权决定和执行有限范围公共政策的公共组织，它是区域政府或全国政府的一个分支机构。地方政府居于政府机构金字塔的底层，金字塔的最上方是全国政府，中间是中间政府（intermediate governments）。”参见David L.Sills ed.,International Encyclopedia of the Social Sciences,Volume 9,The MacMillan Company & the Free Press,1968,p.451.
② 王铁崖主编：《国际法》，北京：法律出版社，1995年版，第521页。
③ ［英］赫德利·布尔著，张小明译：《无政府社会：世界政治秩序研究》，北京：世界知识出版社，2003年版，第204页。
④ 同上，第223-224页。
⑤ L.Hooghe & G.Marks,Multilevel Governance and European Integration,Lanham:Rowman & Littlefield,2001,p.45.
⑥ 俞正樑、陈玉刚、苏长和：《21世纪全球政治范式》，上海：复旦大学出版社，2005年版，第152页。
⑦ Liesbet Hooghe,“Introduction:reconciling EU-wide policy and national diversity”,in Liesbet Hooghe ed.,Cohesion Policy and European Integration:Building Multi-level Governance,Oxford:Oxford University press,1996,p.18.
⑧ 参见Gary Marks,Liesbet Hooghe & Kermit Blank,“European Integration from the 1980s:State-Centric v.Multi-level Governance”,in Journal of Common Market Studies,September,1996,pp.356-371.
⑨ 俞可平：《治理与治善》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第241页。
⑩ ［美］詹姆斯·罗西瑙：“面向本体论的全球治理”，载俞可平主编：《全球化：全球治理》，北京：社会科学文献出版社，2003年版，第56页。
(11) Charlie Jeffery,“Farewell the Third Level? The German Lander and the European Policy Process”,in Regional & Federal Studies,summer,1996,p56.
(12) ［美］奥兰·杨著，陈玉刚、薄燕译：《世界事务中的治理》，上海世纪出版集团，2007年版，第26-30页。
(13) 刘铁民、朱常有、杨乃莲：《国际劳工组织与职业安全卫生》，北京：中国劳动社会保障出版社，2003年版，第14-15页。
(14) 上海WTO事务咨询中心编：《中国“入世”与上海社会经济发展报告：2004年度》，上海人民出版社，2005年版，第8-9页。
(15) 陈志敏：《次国家政府与对外事务》，北京：长征出版社，2001年版，第221页-223页。
(16) 罗德刚：“地方政府行政模式：服务型、治理型、责任型与效能型”，载罗德刚、赖邦凡主编：《加入WTO与地方政府行政模式转变》，重庆出版社，2003年版，第2页。
(17) Ronald Mitchell,“Sources of Transparancy:Information System in International Regimes”,in International Studies Quarterly,Vol.42,1998,p.109.
(18) 世界贸易组织秘书处编：《贸易走向未来：世界贸易组织概要》，北京：法律出版社，1999年版，第66页。
(19) 《马州缅甸法》的全文参见Http://www.state.ma.us/legis/laws/mgl/7-22(g-m).htm
(20) 参见http://www.wto.org/ddf/ep/B2/B2641e.wpf
(21) 苏长和：“中国与国际制度——一项研究议程”，载《世界经济与政治》2002年第10期。
(22) 裘海花：“地方政府如何应对国外技术壁垒”，载《中国外资》2006年第7期。
(23) 国际展览局网站，http://www.bie-paris.org/main/index.php?p=214&m2=227
(24) 联合国网站，http://www.un.org/chinese/events/wssd/chap28.htm
(25) 王伟中主编：《地方可持续发展导论》，北京：商务印书馆，1999年版，第110页。
(26) 黄淼：“全球治理中的国际组织——以世界卫生组织对抗SARS为案例”，载《教学与研究》2003年第9期。
(27) “广东告别SARS传播区，激动之余多点冷静”，《新快报》，2003年6月15日。
(28) ［英］苏姗·斯特兰奇著，肖宏宇、耿协峰译：《权力流散：世界经济申的国家与非国家权威》，北京大学出版社，2005年版，第145页。
(29) ［美］马莎·芬尼莫尔：“国际组织是国际准则的指导者：联合国教育、科学和文化组织与科学政策”，载［美］莉萨·马丁、［美］贝思·西蒙斯主编：《国际制度》，上海世纪出版集团，2006年版。
(30) 黄淼：“全球治理中的国际组织——以世界卫生组织对抗SARS为案例”。
(31) 世界银行中国网站，http://www.worldbank.org.cn/Chinese/Projects/projects.htm
(32) “1999年中国申博大事记”，上海世博网，http://www.expo2010china.com/a/20080529/017498.htm