论服务行政中行政人员的义务观念，本文主要内容关键词为：行政论文,义务论文,观念论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然人类社会的发展史是一个总体的历史演进过程，但是，在分门别类的考察中，人类社会的每一个领域又都有着自己的历史。政府也有着自己的历史，是一个从统治型政府向管理型政府再向服务型政府演进的过程，它的行政模式则是经历了从统治行政到管理行政再到服务行政的发展过程。张康之指出：“在人类历史上一个相当长的历史阶段中，产生于政府之中的行政行为都是服务于统治的目的，政府中的行政体制结构也是从属于统治的需要，这种服务于统治和主要执行着统治职能的行政是一切传统社会中的行政模式。在近代社会，随着市场经济的发展和公共领域与私人领域的分离，政府的统治职能和管理职能进入了一个此消彼长的过程，经过二百多年的发展，终于形成了一个服务于管理的目的和主要担负着管理职能的政府行政模式。我们把前者称为统治行政，把后者称为管理行政。”[1]“20世纪80年代以来，走向服务行政的历史潮流扑面而来，它意味着行政管理的历史进入一个新的阶段，即一种新型的服务行政模式正在取代管理行政而成为社会治理的一个基本途径。”[2]尽管行政过程和一切行政行为都是由一定的规则体系来加以规范的，但是，行政人员是行政的主体，行政人员的思想意识和行政理念，对其行政行为有着重要影响，甚至在一定的场合还发挥着决定性的影响。可以相信，不同的行政模式会要求不同的行政理念与之相伴，统治行政显然所突出的是行政人员的权力观念，管理行政在强化行政人员的法律观念的同时，又在具体的行政过程中突出了行政人员的权力观念。与它们不同，服务行政则突出行政人员的义务观念和意识。
一、权力反映了行政人员与行政相对人的关系
谈到行政，就不可以离开权力，一切行政过程都是权力的运行过程，是行政人员行使权力的过程。统治行政是权力驱动的行政，管理行政也需要借助于权力来实现对整个行政体系和过程的控制。服务行政也不例外，也会包含着权力，行政人员的例行活动也是对权力的行使。所以，所谓行政人员无非是行政权力的行使者，任何对行政人员的研究最终都要落脚到行政人员如何行使权力的问题上。实际上，对行政人员的研究与对行政权力的研究是一致的，研究行政人员，必须看他们如何行使权力，拥有什么样的权力观念；研究行政权力，也无法离开行政人员行使权力的过程和方式去发表意见。
不过，需要注意的是，权力是发生在行政人员以及行政人员与行政相对人之间的一种力量，所反映出来的是一种关系，用摩根索的话说：“权力是指支配他人的意志和行为的力量……权力是一种关系，它包含了权力行使者和权力承受者的意志和行为，是两个行为主体之间的互动，而不是单方面的一个行为体的活动。”[3]可见，权力无非是行政人员与行政相对人的关系。因为行政人员之间的关系恰是服务于行政过程的，是最终服务于处理与行政相对人之间的关系需要的。所以，权力以及权力的行使之中包含行政人员对自己的定位、对行政相对人的态度，由此进一步引发出行政人员处理问题的方式和方法等。
对于统治行政而言，行政相对人就是臣民，行政过程或行政行为是出于统治的要求，是协助国王或皇上治理臣民的行动。由于统治者与被统治者身份的差异和利益上的根本性对立，统治行政中的权力所反映的就是一种对立的关系，是作为一种压迫力量而存在的。所以，统治行政中的行政人员所拥有的是一种较为纯粹的权力观念，在这里，权力就是一种统治和压迫力量，并不包含其他内容。
管理行政与统治行政有着根本性的差别，它的行政相对人是公民。就公民不同于臣民而言，行政需要以维护公民的权利为宗旨。因而，在这里权力包含了对公民权利的尊重。管理行政与统治行政的这一差别是由启蒙运动造成的。我们知道，在从农业社会向工业社会转型的过程中，在生产力的意义上出现了工业革命，在上层建筑的意义上则出现了资产阶级革命，而启蒙运动则为工业革命和资产阶级革命确立了基本方向。其中，天赋人权的思想是它的最重要贡献。
根据天赋人权的思想，特别是根据卢梭的人民主权原则，国家及其政府所拥有的公权力是公民让渡出自己的一部分权利后以契约的形式集合起来形成的，所以，应当被用于维护公民的权利。在这个契约论的设定中可以看到，权力本来就是权利的集合，是包含着和服务于权利的，因而不同于统治行政中的那种基于等级差别而产生的权力。如果说基于等级差别而产生的权力是“天然的”，那么，由权利让渡而生成的权力则是建立在契约的基础上的，是社会性的权力。
从逻辑上看，权利是“天赋的”，而权力则是社会性的，因此，需要通过一系列的制度设置和体制安排来加以规范。正是根据这一逻辑，工业社会的法律制度以及管理行政中的规则体系都是从属于限制公权力的需要，从“有限政府”、“法治政府”等这些概念中，我们也可以体味到限制公权力的要求。鉴于统治权力的历史表现，权力作为一种社会力量，显然是有可能侵害公民利益的，所以，为了保证它只被用做维护公民权利而不侵害公民利益，就必须对它加以限制。这种受到限制的权力所反映的是一种行政人员与行政相对人之间既平等又
处于管理关系之中的复杂状态。一方面，行政人员代表政府实施着对行政相对人及其相关事务的管理；另一方面，行政相对人对权力的行使又可以加以监督和提出批评，以求权力被应用于维护公民权利的正确方向。
从对管理行政中的权力以及权力行使这一分析来看，所需要的是行政人员对公民权利的尊重。但是，对于行政人员而言，管理行政是一种职业化的行政，行政人员作为行政主体所开展的是一种职业活动，其目的并不是出于维护公民权利的需要，而是为了自己个人目标的实现，是挣工资、获取待遇、得到提升，或者在理想的意义上是为了自我实现。因而，行政人员并没有尊重公民权利的愿望和要求，即使他们以公民身份出现时会对行政人员提出这种要求，而他们自己作为行政人员却不可能提出让自己尊重公民权利的要求。由此可见，管理行政是通过规则体系而把对公民权利的尊重加给行政人员的，而不是出于行政人员的自觉自愿。当行政人员行使权力的时候，权力功能的灵活性就会与僵化的规则体系发生冲突，或者僵化的规则体系总也无法保证行政人员能够正确地行使权力。结果，权力及其权力行使的过程并不能真实地反映行政人员与行政相对人的平等关系，反而成了支配和控制行政相对人的力量和过程。
在工业社会的治理结构相对平衡的条件下，行政人员对行政相对人的支配和控制在制度的框架下还不至于引发公共行政的危机，但是，到了20世纪80年代，由于社会发展速度的迅速加快，由于人类社会进入一个具有高度复杂性和高度不确定性的时期，危机事件频发，社会治理结构出现了失衡状态。在这种情况下，权力以及权力行使过程的支配和控制性质决定了行政人员与行政相对人的关系处于一种持续的紧张状态，引发了公共行政的危机。在很大程度上，20世纪80年代以来的这场全球性持续的行政改革已经证明了公共行政试图摆脱危机的追求。但是，如果权力的性质和内容得不到改变，如果行使权力的方式得不到改变，试图通过行政改革使公共行政走出危机的努力终将失败。可是，权力性质和内容的改变，权力行使方式的改变，又意味着行政模式的根本变革，即需要从管理行政转变为服务行政。正是由于这个原因，中国提出了服务型政府及其服务行政建设的目标追求。
二、服务行政中义务观念主导下的权力及其行使
就中国社会而言，没有经历过西方那种成功的资产阶级革命，直到改革开放，我们才在社会主义制度的基本框架下真正进入工业化的进程。但是，经过30年的改革开放，我们已经基本建立起了现代法治国家。中国政府在充分学习和借鉴西方国家经验的基础上，也逐步建立了理性官僚制，尽管它与西方国家的官僚制有着很大的不同。所以，从技术的层面上看，中国政府及其公共行政与西方国家有着很大的共通性，在某种意义上，也可以看做是一种管理行政模式。从价值的层面上看，可以说中国改革开放以来所建立起来的这一管理型政府及其管理行政也包含着公权力与公民权利的分化，事实上我们已经通过法律的和政治的途径确立起一整套规范公权力和保障公民权利的规则体系。党的十七大提出建立社会主义服务型政府，所反映的其实就是在改革的理念引导下去继续探索告别管理型政府及其管理行政的追求。
在管理行政模式下，公权力的行使是在理性官僚制的框架内进行的，而官僚制的建立是在坚持政治—行政二分原则的前提下进行的。为了实现行政的高效率，理性官僚制要求行政人员价值中立，不能将自己的政治偏好和价值追求带入公共行政的实践之中。因此，在韦伯设计的官僚制中，行政人员被当做是官僚制这个大机器中的齿轮和零件，每个行为都要保持高度的理性，严格遵循规章制度的要求[4]。这样的设计是可以实现行政的效率要求的，但是这种违背了人性发展要求和规律的制度设计会导致行政人员人格的扭曲，进而产生腐败等一系列问题。韦伯当然意识到了这些问题，对此，他开出的药方就是法制，通过严格的法律规范和防止公务人员的出轨行为。因此，在行政人员与公民之间、权力—权利关系的外部是一个法制的环境。虽然在我国社会主义条件下一直坚持党对政府的领导，但是政府除了担任领导职务者的人事工作由党直接管辖之外，基本上是具有相对独立的开展行政活动的自主权的。这在一定程度上也可以看做是政治—行政二分原则在中国社会主义条件下的一种表现。所以，近年来官僚制中的诸多问题在我国政府中也有不同程度的表现。
可见，管理行政从一开始就是建立在一种强制、克制、对人性进行约束的基础上的，与此相配套的法制也并非是人类终极的追求，而仅仅是一种被迫的无奈之举。管理行政的这些因素注定了它会被另外一种优于它的行政模式所取代，这种模式就是服务行政。为了逆转管理行政中行政人员的冷漠和人格扭曲，在服务行政模式中必须对行政人员提出与管理行政时期不同的要求。由于行政人员的问题源于对他们不人道的机械效率要求，而对他们提出这样的要求是因为他们手中掌握着公共权力，他们的一切行为都是因为享有权力而做出的，由此他们的思维模式也是“作为政府，我有权力做什么”，这就是问题的根源。在这种思维模式的主导之下，行政人员的行为是以自我、以政府为中心的，而公民的需求则是第二位的，再加上对他们的效率要求，就会使其行为偏离公民的要求，导致“目标置换”。因此，改变行政人员的思维模式是问题的突破口。转变后的思维模式应当是，“作为政府，我有义务做什么”，这就对行政人员的义务观念提出了更高的要求。
在近代资产阶级意识形态中，“义务”一词无论是作为法律的、政治的还是伦理的范畴，都是与权利相对应的，权利和义务被看做是相互联系在一起的两个方面。一个人享有一定的权利，相应的也就有同等的义务。根据这样的看法，对于职业活动是无法提出义务要求和规定的，因而，行政人员作为公共行政活动的从业者，也就无法对他们提出义务方面的要求和规定。也就是说，行政人员作为公民，他们是权利和义务相统一的行为主体，但是，作为行政人员，拥有权力而不以职业行为的方式行使权力，不承担义务。这看来是悖理的，然而却是现实的。在我国改革开放的过程中，在行政现代化的过程中，这一点并没有从理论上加以廓清，因此，行政人员面对手中的权力却缺乏义务观念的调整，加上制约机制和规范体系不健全，就出现了以权谋私和腐败的问题。以此为鉴，在服务型政府及其服务行政的建设中，需要首先考虑政府有义务去做什么，这就要求行政人员确立义务观念。唯有如此，政府以及它的行政人员才能拥有正确的行政价值，才能以饱满的热情投入到公共服务的事业中去。这实际上既超越了管理行政时期的机械效率导致的人格扭曲，也能保障行政效率的提升。所以，服务行政突出强调的是行政人员的义务观念，让行政人员的义务观念去主导他们行使权力的一切行政活动。
三、以行政人员义务观念为核心的服务行政
在反思20世纪的公共行政时，弗雷德里克森指出：“把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要……如果不考虑政策实施的分配效果，不遵循社会公平的理念，公共行政可能忽视全体公民的合法利益。”[5]如何保证公共行政不忽视全体公民的合法利益？如何使公共行政能够回应公民的需要？除了需要一整套创新的制度设计和安排之外，还需要行政人员主观自觉的支持，而行政人员的主观自觉就是来源于他们的义务观念。当然，行政人员是法律的执行者，而法律往往是模糊的，因而，行政人员拥有很大的自由裁量权，在行使自由裁量权的过程中，必然涉及行政人员的价值取向问题，可以说，行政人员的价值取向关系到法律和政策的最终执行结果。正是考虑到这一点，弗雷德里克森呼吁行政人员要有“爱国主义基础上的乐善好施”的品德。不过，由于弗雷德里克森没有将其上升到服务型政府建设的高度，没有意识到“乐善好施”的品德需要在行政人员拥有相应观念的前提下才能具备，所以，他的这些设想都只能算做是在对传统公共行政的批判中所产生的灵感，是无法落实到现实行动方案的设计中去的。
弗雷德里克森的可取之处是他对“公共行政的精神”的强调，即行政人员在投身于公共事业之中时，应当拥有一种“公共行政的精神”，尽管这个“公共行政的精神”是比较含混的，却指示出一个正确的伦理方向，再前行一步，就可以触摸到行政人员的义务观念。因而，关于服务行政的理论思考，关于服务行政中的行政人员的价值定位，是可以对弗里德里克森的意见持肯定的态度的。也就是说，是可以把他所指示的方向作为一个参照点的。如果说管理行政包含着法律的、政治的和管理的途径的话，那么，服务行政与它的重要区别就在于增加了一个伦理途径。正是由于伦理途径的介入，使行政的性质发生了根本性的改变，即从管理行政转化为服务行政。对于服务行政而言，是用伦理的途径去整合法律的、政治的和管理的途径，使它们从属于伦理的考量和服务于伦理目标。这样一来，行政人员的义务观念就被推上了服务行政的制高点了，整个服务行政的过程都需要在行政人员的义务观念中去展开和获得实现的动力。
如上所述，管理行政时期严格的法律规范和规章制度造就了行政人员对公民以及公共事业的冷漠，并且导致了行政活动的病态。为了改变这样的局面，服务行政必须对行政人员提出伦理要求，要求行政人员的行为不能仅仅围绕着效率这样一个维度展开，更重要的是要了解并且满足公民提出的要求，及时地提供优质的公共服务。可以说，“义务”这个词本身就包含了一种道德上的价值自觉，对行政人员义务本位的要求就是要让他们走出对公民的冷漠态度，转而积极地提供公共服务，这种价值自觉中蕴含着对行政工作的尊重，对公共利益的维护，对公民的关怀和关爱。伦理道德是整个社会得以正常运行的基础和保障，它之所以在社会中有这样的地位，是因为伦理道德受到每一个社会成员的心理认同，任何一个违背道德机制约束的人都会受到其他社会成员的谴责，若触犯法律，还会受到法律的惩罚。而对道德的这种认同源自于道德对每个社会成员自身利益的维护，也就是说，道德机制所限定和保护的是关乎每一个社会成员的公共秩序，每个社会成员对这种公共秩序有着普遍的需求，因而道德能够得到社会成员在心理上的普遍认同，正是这种普遍性使得道德拥有了公共性。当然，由于道德在不同的历史时期以及不同的社会生活领域有着不同的内容和表现形式，人们可能会追问行政人员的道德应当是什么样的状况。在回答这个问题的时候，一个最有力的答案就是行政人员的义务观念。行政人员有了相对于公民、公共服务事业的义务观念，他们就实现了道德自觉，就是有道德的，就能够正确地行使公权力，就能够为人民服务。
在现实中，我们经常看到贪污腐败、走后门拉关系的现象。实际上，这些行政人员非法行为背后的共同点都是运用手中的权力去谋求自身的不正当利益。当前我国行政体制改革中遇到的巨大阻碍很大一部分是来自于这些手中掌握权力的行政人员，原因就在于他们为了维护自身在旧体制下形成的利益，运用公共权力去抵制改革的推行，我国行政机构精简改革中出现的问题就是证明。可见，形成权力本位的根本原因就是行政人员手中的权力是维护他们利益的“护身符”，不论这种利益是法律所承认的，还是法律所不承认的，都是权力的异化，所反映的是一种扭曲了的权力观念。出于解决这些现实问题的要求，也需要行政人员去确立义务观念，即把权力的行使放在行政人员义务观念的调控下，让权力成为实现行政人员义务观念的手段。
其实，近代早期的启蒙思想家们也是很重视道德因素在国家治理过程中的作用的。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中就明确指出：“在政治宽和的国家里，爱国心、廉耻心、畏惧责难的心理，都是某种约束力，它们能有效地阻止某种犯罪，并不需要施以强力。在这些国家里，一个有良知的立法者热衷于预防犯罪应甚于惩罚犯罪，注重激励良好的社会风范应多于施用刑罚。”[6]只是在近现代的法治建设中过于注重法律条文的技术性建构而忽视了对法的精神的追求，同时也忽视了社会治理过程中伦理道德的功能，从而使得现代的法制与孟德斯鸠的设想相去甚远。道德是内在的“自律”，法律是“他律”[7]。服务型政府及其服务行政恰恰要重新提出道德在社会治理过程中的功能问题，特别是要从行政人员的义务观念入手去建立健全行政道德机制，确保行政过程中的公权力服务于公共服务的事业，服务于公民平等和自由的追求。
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