试论民族区域自治地区生态环境问题之救济体系的构建，本文主要内容关键词为：试论论文,环境问题论文,生态论文,体系论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.2 F323.22文献标识码：A文章编号：1009—4458（2007）03—0139—03
人类生态环境是人类影响（历史的、现实的、正面的、负面的）的产物，人既是生态环境的建设者，也是生态环境的破坏者。随着经济的发展、社会的进步和人类自身问题的层出不穷，生态环境问题成了具有生存意义和战略价值的根本问题，对于民族区域自治地区来说，更是如此。民族区域自治地区的生态环境问题更显得带有敏感性和根本性的社会问题。
一、生态环境与生态环境价值释义
生态环境是包括人在内的生命有机体的环境，是生命有机体赖以生存、发展、繁衍、进化的各种生态因子和生态关系的总和。[1] 生态环境不同于单一的物理因子，它是主体与客体间的相互作用，是生命在有限的时空范围内所依存的各种生态关系的功能性整合，迄今只在地球表层有限的薄壳中存在。如果把自然环境和生物都当作一维单元的话，生态环境则是两者间的二维互动关系。生态环境有生物网络（个体、种群、群落）、有生命活力、有互动关系、有空间格局、有生态过程（代谢、繁衍、进化）、有人类影响、有组织能力的环境，是人类乃至一切生物得以生存、发展、繁衍、进化的必要条件。生态环境是与特定主体相联系的具有相互作用关系的空间概念，不同于自然环境。一种自然环境如果和特定的人群或生物没有直接或间接的作用关系，就不是这类人群或生物的生态环境。另外，生态环境也不同于生态系统，它不包括作为主体的生物或人本身，在空间上不一定都是连续的，在形态上不一定都是物质的。生态环境的主要功能就是为主体提供生态服务，涉及生态系统和人类福祉的关系，其中不光有自然因子，也包括了部分社会因素，特别是政策、体制、技术和行为因素以及社会关系，是自然环境、经济环境和社会环境的综合体。
生态环境具有自身的独特价值，在人类生存和发展进程当中扮演越来越重要的角色：其一，生存型价值，即生态环境与人个体、人类共同体以及人的生存空间有着终局性的联系，生态环境问题也就变成了人类自我生存、自我发展的重大战略问题；其二，平衡型价值，即生态环境并非内涵单一的学术概念，而是集自然环境、经济环境和社会环境为一体的复合概念。生态环境的内在价值与核心理念在于兼顾人的物质利益与自然生存空间的相互依存和相互作用，在追求经济利益的同时注重人的物质利益、生存环境及其生存秩序得到协调、全面而理性发展；其三，公益型价值，即生态环境具有深刻的非个体性烙印。生态环境问题并非是简单的个人性质的社会事务，生态环境遭破坏后，其毁灭性后果的承受者也并非是某个自然个体，而是全体种群、成员甚至是全人类。生态环境其实质是：它是一种非常宝贵的生存性资源，其重要的程度并不亚于人类最宝贵的东西——人的生命。生态环境问题也早已超越国界，成了全球共同面临的共同课题。
二、民族区域自治地区生态环境问题考察
所谓生态环境问题，即生态系统退化，是指人类为其自身生存和发展，在利用和改造自然资源与环境的过程中，对自然和环境造成的污染和破坏，包括危害人类生存的各种负反馈效应。[2] 导致生态环境问题的原因可分为两大类：一是生态破坏，如滥伐森林、陡坡开荒、超载放牧等引起的土地退化、水土流失、物种消失等；二是环境污染，如工农业废弃物对大气、水源、土壤的污染。长期以来的单一利用模式及无节制、无控制的经济发展理念给民族区域自治地区的生态环境带来了严重的安全隐患和生存危机，也使得经济发展得到有限的物质利益的同时，也不得不为此付出了巨大的代价和无可挽回的损失。民族区域自治地区生态环境问题主要表现在以下几个方面：
1.生态环境主要组成要素问题突出，表现在植被衰退、土地退化现象没有得到根本性控制
调查表明：首先，林地植被质量下降。一方面，天然林面积、森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量下降；另一方面，林地面积人均占有量低，林龄单一、林种单一、林相单一、林分结构简单，森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存的局面，森林质量低，病虫害严重，森林生态功能衰减的实质没有改变。其次，草地退化严重，质量持续下降，导致草地生态承载力下降，草地超裁现象越来越严重，草地生态功能锐减，草地已成为重要的沙尘源区。再次，耕地面积增加，但代价巨大。一方面，民族区域自治地区耕地面积的扩大在很大程度上是来自对林地和草地的破坏，据调查，因草地开垦而增加的耕地面积69.4％，因开垦林地或果园而增加的耕地占22.4％[3]；另一方面，在开垦草地与林地的同时，每年又有大量耕地被弃耕，弃耕后的土地不仅水蚀、风蚀严重，而且已成为每年春季沙尘暴发生的重要起尘地。另外，土地退化和水环境问题也比较严重。
2.生态系统的生产功能、调节功能和生物多样性维持功能等服务功能下降
随着民族区域自治地区生态环境的退化，其生产功能随之下降。以草地生态系统为典型，随着草地质量的不断下降，该地区的草地承载力大多持续下降，由此导致生态系统生产功能的衰弱。而民族区域自治地区总体上以资源开发为主的区域，因此生态系统生产功能的下降对该区域的经济和社会的持续、健康、有力发展带来了不容忽视的负面效果。
生态系统具有调节气候变化、控制病虫害、调节水循环和缓解旱涝灾害等多种功能。由于长期以来对生态环境的破坏，目前民族区域自治地区生态调节功能明显下降，从而导致沙尘暴、洪涝灾害、旱灾频繁发生，地质灾害不断加重，森林、草地的病虫害现象持续加重。
由于生态环境状况的持续恶化，民族区域自治地区的生物多样性维持功能明显下降，生物物种，尤其是濒危野生动植物的数目不断减少，这反而加剧了该区域生态系统整体功能的步步衰减，使得人类生存环境和生存条件进一步恶化。除上述功能降低外，民族区域自治地区的其他生态功能，如水土保持功能、环境净化功能、水源涵养功能、营养物质存储与循环功能均有不同程度的下降或减退。
3.生命支持系统受到威胁，生态破坏造成巨大的经济损失，区域社会可持续发展支撑能力受到削弱
生态环境不仅为人类提供了必要的生活生产资料，更重要的是，它维持了人类赖以生存的生命支持系统。人类社会的发展主要体现在两个方面：即经济的发展和社会的发展，而由于生态环境的持续恶化和生存条件的不断下降，这两方面均受到了严峻挑战和巨大损失，生命支持系统也不可避免地受到了现实的威胁。据估算，西部地区九省（区、市）由于生态破坏而造成的经济损失合计1494亿元，相当于同期GDP的13％，而实际上间接和潜在的经济损失，远远大于生态破坏造成的直接损失，因此生态破坏对民族地区的经济发展产生了巨大的影响。生态环境的持续恶化，使西部地区的社会可持续发展受到阻碍。表现在脱贫难度加大、部分地区生活质量降低、社会不安定因素增加、景观资源的破坏使旅游业的发展受到一定影响。[4]
总之，民族区域自治地区的生态环境恶化现象非常严重，该地区的生态环境质量下降趋势仍未得到有效抑制，反而，在人口压力、经济利益驱动及错误的生存发展的理念下，出现了许多不合理、非理性的带有不安全因素的生态环境问题。如上所述，生态环境之构成要素、生态环境之服务功能、生态环境之生命支持系统等一系列问题绝非仅仅是理论范畴问题，而它们是带有深刻战略意义的关系到民族地区生存安全和社会和谐发展的重大战略课题，对其应及时、认真地加以解决。
三、对策建议——民族区域自治地区生态环境救济体系的构建
生态环境是民族区域自治地区的重要的战略资源，更重要的是，它也是该地区的经济可持续发展的根源，是整个区域保持良性和谐格局的重要保障。民族区域自治地区生态环境问题如此严重和颇具深刻意义，对其建立健全相关救济体系就显得格外重要和最具战略价值。
1.发展循环经济是民族区域自治地区生态环境问题之根本救济模式
循环经济是一种运用生态学规律指导人类社会经济活动可持续发展的经济模式，以资源的再生和循环利用为核心，以“减量化、再利用、再循环”即3R为原则，以低消耗、低排放、高效率为特征的物质循环流动性经济。循环经济倡导的是经济发展与环境相协调，要求把经济活动组织成“资源→产品→再生资源”物质反复循环流动的过程，真正做到物尽其用。发展循环经济的理论是建立在发展性、生态性、协调性和经济性基础上的多种理论的有机整合。[5] 发展循环经济的理念表达了保护环境、优化生态与提高效益的统一性，表达了越是生态环保越有效益的经济趋势。
对于民族区域自治地区来说，发展循环经济是摆脱目前生态环境危机，确保人与生态环境和谐共存的最有效的经济发展模式。具体说，应采取以下做法：首先，经济结构的战略性调整是根本。应坚决淘汰和关闭浪费资源污染环境的落后工艺、设备和企业，用清洁生产技术改造能耗高、污染重的传统产业，对节能、降耗、减污的生态环保性产业给予制度性支持。对于农业来说，应优先扶持发展生态农业和有机农业，建立有机食品和绿色食品基地，大幅降低农药、化肥的使用量，确保生态安全。其次，全社会积极倡导绿色消费模式是内在动力。政府应通过外在的宣传、引导和规范动作将公众的消费活动逐步引向节能、环保、减污的正确轨道上来。另外，应从规范市场行为入手，鼓励与取缔结合，对企业、产品、市场进行生态环保性的宏观控制。最终在政府、民众、企业和市场等各个环节上共同形成绿色环抱消费理念。再次，建立循环经济的绿色技术支持系统是关键。在民族地区应以发展资源再生利用的高新技术为突破口，以开发经济体系生态连接技术为基础，建立包括生态环境工程技术、废物资源化技术、清洁生产技术等在内的“绿色技术”体系，促进该地区生态环境与经济的协调发展。
2.完善的生态环境补偿机制是民族区域自治地区生态环境问题之现实化救济路径
完善的生态环境补偿机制是包括在发展区域经济利益与保护整体生态利益之间实现最佳平衡状态的必然选择，也是在社会经济的发展过程中协调不同价值趋向的各利益主体之间发展关系的有效机制。生态环境补偿机制有两层含义：其一，它包含了污染环境的补偿与生态功能的补偿，即通常所说的污染者付费。其二，它专指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能、导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。
生态环境补偿机制的理论基础在于环境资源价值理论与经济外部性理论。[6] 根据环境经济学的理论，生态环境资源是有价值的资源，有价值的资源应当有偿使用。因此，开发、利用生态环境资源应当支付相应的补偿费用。根据经济外部性理论，经济外部性应该内部化，即由行为人承担经济外部性的后果。具体说，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。相应的，生态环境补偿机制也有自身的运行轨迹和基本原则，即包括污染者负担、受益者补偿、开发者保护、破坏者恢复以及公平性原则等。
民族区域自治地区生态环境补偿机制的构建，其内容应包括以下几点：首先，完善污染补偿制度。一方面，完善排污收费制度。应统一收费标准、健全收费项目、完善排污费足额征收的监督、保障机制。同时，应逐步强化排污收费的救济途径，对于无正当理由不足额、及时的缴费行为加强行政和司法的强制手段，保证污染环境的有效补偿。另一方面，建立区域间污染补偿机制。同时，应尽快制定城市对农村的污染补偿机制。其次，建立生态补偿机制。这包括两方面的内容：一是生态环境资源的开发、利用者支付的必须代价。二是生态环境建设者应该获得的必要补偿。这样才能有利于明确各参与者彼此的权利、责任和义务，充分发挥污染者负担、开发者保护、破坏者恢复为核心的生态补偿机制的功能和作用。再次，建立受益者补偿制度。应根据民族地区生态环境的实际情况和受益者本人的获益程度以及生态环境问题的未来走势，建立具有综合功能性质的受益者补偿制度。其中，受益者除包括直接获益人——公民、经济组织外，还应包括间接获益人——地方政府以及相关部门、团体。
3.完备的环境公益诉讼制度是民族区域自治地区生态环境问题之应然化司法救济手段
环境公益诉讼是和环境私益诉讼相比较的概念。所谓环境公益诉讼制度，是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时，允许公众、社会团体作为公共利益的代表人，对行为人提起民事、行政或刑事诉讼的制度。在这种诉讼中被侵害的是某一群体的集体环境权益，而不是直接损害某个个人的私人利益。[7] 现代环境公益诉讼是在着眼于环境公共利益维护和保全的基础上发展起来的，其主要着眼点在于损害环境公益行为的抑制和预防以及增进环境公益行为的生成和鼓励，而非环境损害的事后赔偿性补救。
民族区域自治地区环境公益诉讼制度有着自身的基础性支持因素：首先，环境侵权的特殊性要求在民族区域自治地区建立环境公益诉讼制度。环境侵权的特殊性主要表现在[8]：加害方与受害方的不平等性、不对等性，使受害方处于弱势地位；环境侵权的对象、范围和程度很复杂、很广泛；环境侵权的损害具有及时性和反复性；环境侵权由于是作用于自然环境，其损害的发生具有潜在性、滞后性和延时性以及受害主体的广泛性、条件性和差异性。上述问题的出现和日益严重，对于在民族区域自治地区建立环境公益诉讼制度提出了现实化的要求。其次，环境权是包括民族区域自治地区在内的环境公益诉讼制度的理论基础。环境权是一项具有公共利益属性、带有集体性的“社会性权利”，并且，国际社会已逐步认可了环境权作为人类生存之基本人权的地位，“环境权作为一种道德权利，是人‘应有权利’、‘与生俱来权利’”[9]。民族区域自治地区的环境问题不断加重和无秩序、无控制状态局面的出现，这本身是对人类基本生存权——环境权的任意侵害和非法剥夺，应该坚决给予取缔和规范。完善的环境公益诉讼制度，能为民族区域自治地区的环境保护提供最有力的司法保护手段，能为宏观上控制环境侵权行为提供最有效的法律武器，这对于环境权作为一种公共利益避免各种私人主体的非法侵害无疑具有终局性的意义。
民族区域自治地区环境公益诉讼制度的构建应包括：其一，原告起诉资格应有所放宽，可培育成熟的环保组织并可赋予环境公益诉讼之原告资格。其二，应拓宽环境公益诉讼之提起方式，赋予公众选择权，实行起诉方式之双轨制，既可以选择检察机关作为代表提起诉讼，也可以以自己的名义直接起诉。其三，举证责任之合理承担。应明确规定原被告举证责任负担的范围，让被告对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间有因果关系、能否依法免责提供证据，而让原告对损害事实及损失大小负举证责任。民族区域自治地区环境公益诉讼制度的实质和现实意义在于，将环境权作为一项基本的人权对待，明确环境侵权行为的可诉性，将环境资源保护和环境污染抑制纳入到诉讼轨道，最终使得生态环境能够在法治、理性和受重视的大环境下继续发挥其应有的作用和价值，这也是民族区域自治地区生态环境救济体系之灵魂所在。
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