论强化市场型政府及其制度安排，本文主要内容关键词为：制度论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场化程度的提高与政府的关系是什么？我国市场化过程中，由于对政府的定位并没有达成共识，政府的目标不是向强化市场型政府迈进，而是有强化行政型政府的现象。政府活动的错位严重地制约了我国市场化改革的深入。
一、强化市场型政府的内涵及建立强化市场型政府的意义
奥尔森创造了一个可以高度浓缩其长期增长理论的重要概念：强化市场型政府（market- augmenting government）。[1] 一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，那么这个政府便是一个“强化市场型政府”。这里包括四项内容，创造个人财产权，保护个人财产权，执行各种契约，政府的权力受到制约。既要创造和保护私人财产权又要使私人权利不受到侵犯是强化市场型政府的基本内涵。
与强化市场型政府相对应的是自然政府。诺思等人把暴力专营者创设的政府称为自然政府。在自然政府中，政治和经济紧密地结合在一起。政府通过限制经济上的进入而获得租金，用以在精英阶层中订立可信承诺，从而支持现有政权并提供社会秩序。[2](23) 自然政府面临一个两难境地：建立多大规模的统治联盟才是适宜的。扩大联盟会有更多力量，但使联盟绑在一起的租金被摊薄了。自然政府之手必然是“掠夺之手”。自然政府的特点表现为，政府控制的资源多，管制太多，设租和寻租现象较严重，腐败较普遍，社会分配不公等。
自然政府是建立在有限准入秩序基础之上的。道格拉斯·诺思等人在《诠释人类历史的一个概念性框架》[2] 中提出人类社会经过三种不同的社会秩序，第一种是原始社会秩序，即狩猎采集社会的秩序。第二种是有限准入秩序。这种有限准入秩序通过对经济体系实行政治控制来解决如何约束暴力的问题，也就是通过限制进入来产生租金，以此来维护社会稳定和社会秩序。第三种是开放准入秩序，即通过政治和经济上的相互竞争而非创设租金来维持社会秩序。有限准入秩序的特征有：（1）通过精英阶层的特权来控制暴力。（2）限制贸易准入。（3）对精英阶层的产权提供相对有力的保护，对非精英阶层的产权保护相对较弱。（4）对经济、政治、宗教、教育和军事等组织的进入和退出加以限制。有限准入秩序的实质是对有价值的权利和活动设立进入特权。自然政府一般产生于有限准入秩序的社会中，而强化市场型政府则产生于开放准入秩序的社会中。
强化市场型政府的内涵也是奥尔森反复且多角度论证的经济成功的两个必要条件：
第一，存在可靠且明确界定的财产权利和公正的契约执行权利。个人权利是人们在经济活动中，特别是在复杂的交易中获得收益的必不可少的条件。尤其是，只有所有的经济当事人，无论是个人还是公司，国内的还是国外的，都有权公正有效地履行他们所选择的契约时，市场经济才能充分地发挥它所具有的全部潜能。而契约能够公正有效的履行又必须以个人权利得到有效保护和清楚界定为基础。而且，这种个人权利并非是自然赋予的，而是社会的。或政府设计的结果。如果没有政府的保护，个人所拥有的就仅仅是资财而不可能有真正意义上的个人财产。一个社会只有能够保护和清楚界定个人权利时，人们才有动机去进行生产、投资和从事各种互利交易，社会经济才得以繁荣。
世界各地的单位资本家收益有很大差异，正如奥尔森所说，标准的增长发展的主流模型中的有关变量不能解释这种差异，相反，这些差异应该由制度环境差异来解释。“尽管低收入社会得到自强化贸易中所能得到的大部分收入，”奥尔森说，“但他们并没实现专业化和贸易中所能得到的最大收入。他们没有公正执行合同的制度，所以，他们失去了从那些要求公正的第三方强制的交易（就像在资本市场的那些交易）中所能得到的收益的大部分，他们没有保护产权在长时期安全的制度，因此，他们失去了从资本密集产品中所能得到的收益的大部分。这些社会中的产品和贸易进一步被错误的经济政策以及个人的、公共的掠夺行为所阻碍。当存在复杂系列的市场时，就会出现错综复杂的社会合作，这就要求比其他大部分国家好得多的制度和经济政策”。[3](195—196)
第二，不存在任何形式的掠夺。在霍布斯的“原始丛林”中，在某种极权统治下，在传统的计划经济里，以及在市场经济不发达的地方，这种掠夺到处可见。但是，在个人权利得到较好保护、经济发达的社会中，这样的条件在尊重个人权利的民主社会中是能够达到的。但对个人权利掠夺的情况也时有发生。这种掠夺往往是通过制定某种有利于特殊利益集团的法律、对某些经济事务的管制，以及通过卡特尔来固定价格或工资的方式来进行的。如果一个社会的财富被少数人攫取，如果一个社会的创新被窒息，如果市场价格机制的运作被扭曲，那么这个社会的经济一定会没有活力而僵滞。一个社会掠夺有利的话，那么人们就会在再分配领域投资和积累知识，从而导致社会的非生产性活动增加，净财富的增加下降。
当然，这两个条件并不能完全保证出现完善的市场、社会创新的充分利用、资源的有效配置及社会财富的公正分配。但离开了这两个条件，社会经济繁荣绝不可能。只有在这两个条件充分满足的情况下，一个社会才能存在市场，才能让市场拓展到经济活动的各个方面。[4] 经济成功的两个必要条件与强化市场型政府的内涵具有一致性。我们具备了这两个条件，既具备了发展经济的必要条件，也具备了建立强化市场型政府的条件。
强化市场型政府是社会经济发展中关于政府的一种理想模式。好的市场经济体制需要一个什么样的政府？其实在亚当·斯密关于政府是守夜人的观点就奠定了奥尔森强化市场型政府的基础。在斯密看来，市场这只看不见的手能够使资源得到有效配置。政府只是起守夜人的作用，对外防止侵略，对内保护公民的财产和人身安全，再就是政府还要提供必要的公共产品。强化市场型政府就是能较好解决国家悖论的政府。关于国家作用的“本质两难”（fundamental dilemma），最先是由政治学家巴里·温加斯特这样表述的：国家需要足够强大，才能具有足够的强制力，去做它该做的事，即执行合同；但国家又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。诺思的国家悖论是：没有国家不行，有国家又会有许多麻烦。因此，强化市场型政府是社会经济发展中关于政府的一种理想模式。什么样的政府成为强化市场型政府？其前提就是民主制度和法治化社会。
建立强化市场型政府是完善我国社会主义市场经济体制的需要。我国要素市场这些年严重地滞后于产品市场的发展。其根本的原因在于要素市场对产权的创立和保护以及对契约的实施有较高的要求。这种制度环境的形成与强化市场型政府的建立是一个互动的过程。强化市场型政府设立的目标，在于获得所有潜在的得自贸易的收益。为此就必须建立一套法律体系和政治秩序来强制执行合同或抵押协议，提供负有限责任的公司制度安排，并且保障资本市场的长期稳定及有效运转。在这里，财产权利、契约权利以及由此催生的资本市场，便成为区分市场强化程度之“色谱”的重要尺度。该“色谱”的两端分别为产权高度密集型和产权高度粗放型，各国的经济也就可以据此被划分成不同的类型。显而易见，为创新提供必要资本支持的金融市场属于高度契约密集型产业，因而对强化市场型政府的依赖性就特别高。当把贸易领域和生产领域联系起来考察时，我们还会发现一个有趣的现象：产权密集型经济通常对应的是资本密集型经济。其背后的逻辑十分简单，如果机器或工厂总是面临着被没收或充公的高风险，那么人们就不愿意从事资本密集型生产。这也可以解释在“产权—资本粗放型”经济中，往往是那些具有自我保护性质的产业比较发达，比如人力资本密集的手工艺和种植业。[5] 有人测算了49个国家保护外部股东和债权人免受侵占的法律，发现对投资者的保护越好，资本市场就越充分越有价值。资本化、工业化、城市化及市场化是我国近些年经济社会持续发展的动力。而这个过程是需要强化市场型政府支撑的。
因此，我们的经济转型，也必然要伴随着政府的转型。保护财产权和契约的实施看似是一个简单的事情，但实际上这是一国制度体系建立在最难的部分。它涉及到政治、经济、法律及文化等领域的相关转变。在建立强化市场型政府的过程中，最难的是政府自己约束自己。从当今各国情况来看，越是发达的市场经济国家，其政府就越接近强化市场型政府。
二、民主制度与法治化社会是建立强化市场型政府的基本前提条件
我们先看强化市场型政府与民主制度的关系。强化市场型政府的产生条件，也就等价于如何使政府或执政者具有共容利益的条件。换言之，就是执政者的利益与大多数人的利益是否一致的问题。对此，奥尔森的回答是：民主政体，或至少是代议制政体。奥尔森谈论的民主，其核心或本质不在于它是否赋予普遍公民选举权，而在于它是否保证了政府产生于自由的政治竞争过程，从而确保拥有共容利益的精英掌握政治领导权。与独裁制度相比，民主制度中的多数派与社会的共容利益更大，我们假设他们都是自私的，民主制度的当权者更倾向于限制自己在再分配中的所得。只有在个人和企业拥有安全的财产和契约权利，一个社会才可能获得最大限度的产出。[6](72)
从理论上讲，与独裁制度不同，民主政治中没有任何人有权废除产权、取缔契约和攫取资产。正是基于这种性质，民主政体中的政治领袖无权镇压反对者，也无权废除财产和契约权利。其结果是，财产和契约权利很可能依赖于民主政体本身是否能够得到延续，而与特定领袖的任期无关。[6](144)
从实证分析来看，从产权保护的角度对体制进行排序，持续的民主是最好的。最差的是持续期很短的民主体制，在这种情况下，独裁比民主的表现要好。长期持续的独裁处于中间位置，其表现好于持续较短的体制，但比持续的民主要差。[6](125—126) 理论分析和历史证据都证明了一个假设，即永续的民主有利于提高产权。民主制度的形成不仅可以有利于私人财产的保护，它也有利于限制政府的权力。
强化市场型政府与法治化社会的关系十分密切。所谓法治国家实质是国家权力受到有效制约的国家。强化市场型政府是建立在法治化社会基础之上的。强化市场型政府的建立与法治化社会的建立可以说是一个问题的两个方面。为什么强化市场型政府建立需要法治化社会来支撑？法治可衡量私有财产保护的程度。也只有在法治化社会里才能限制国家的权力。维护法律和秩序是经济增长的一个首要条件，而且，许多社会之所以衰落，正是因为国家不愿意或无力保护财产的所有者不受盗贼或土匪的侵犯。[7](71) 所有权指的是排除其他人使用某种资源的法律权力。一个社会，如果不能保护一种资源及其成果不大规模地受公众的侵害，那么这种资源肯定会被滥用，而且很少有人会发现为改善这种资源而投资是值得的。产业革命只产生在那些法治化社会或国家，同样的，强化市场型政府的构建也是建立在法治化社会基础之上的。
强化市场型政府是建立在可信承诺基础上的。契约及信用构成了市场有效运行的基础。而信用社会的有效运行必须以法治社会为基础。按照诺思的分析，国家作为第三种当事人，能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。既然法律的发展是一种公共产品，它就能随之带来具有重要意义的规模经济。既然交换的基本规则已经确立，那么，只要存在法律机构，谈判和行使的费用会不断减少。[8](39) 在一国制度体系中，法律制度（或法治国家）起着重要的作用。国家作为第三方实施机制有效性和权威性主要源于其法律制度及其法律的威慑作用。如果法律没有权威或在一个非法治的环境里，那么各种机会主义行为和违约行为会大大地增加，从而增加经济活动的交易费用。在人类的经济活动中，尽管大量的交易及其纠纷是通过“私了”（交易双方甚至非国家的第三方仲裁者）解决的，但是如果没有法律作为后盾，一些“私了”就不会进行。因为在法律没有权威或执法成本很高的情况下，在交易中处于“不利”的一方就会选择违约。法治既可以有效地保护产权，同时又可以大大地降低契约的实施成本。制度的效率不在于其设计的制度效率，而在于实施的效率。法治国家的交易费用要低于非法治国家的交易费用。
法治的实质就是对国家权力的约束。法治在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。诚如洛克所论证的：法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。缺乏对国家的制约是发展中国家落后的重要根源。同时，也是发展中国家难以建立强化市场型政府的根源所在。从制度经济学的角度来看，法治化社会的建立是一国正式制度完善的重要表现。科斯在《生产的制度结构》中指出，如果我们从零交易费用的世界中走向正交易费用的世界，在这个新世界中的法律体系的至关重要的性质立刻清晰可见。
在现代欧洲和现在世界上越来越多的国家里，使统治者、当选政治家和官员受制于一般性约束规则的宪法设计变得十分常见。一项重要的宪法设计是在立法（规则的制定）、行政（受制于规则的执行）和司法（裁决冲突）之间分解政府的权力，并在控制集体行动的这三类权威的执掌者之间设置监察和平衡系统。[9](399) 抑制政治性机会主义须依赖多重设计，如对领导人的道德教育、权利分解和公民创议的全民公决一类宪法性约束、保证自由的信息流动、稽查官方领导人的惯例、对高标准公共生活的普遍承诺，以及各政区向其他政区的竞争开放等。[9](404)
三、从制度安排入手建立我国强化市场型政府
我国离强化市场型政府还有相当大的一段距离。在我国经济转型过程中，政府承担的任务太多，政治与经济的关系还没有理顺。我国政府在转型时期还带有自然政府的一些特点，如地方政府的公司化、对GDP的追求、公共品供给的不足、行政权力在资源配置的作用远远大于市场或产权、管制引起的腐败形象比较严重等。
亚当·斯密说：“把一个国家从最低级的未开化状态带到最高级的富裕状态，并不需要其他，而只要和平、宽松税收和一个还算好的司法行政部门；其余都通过事物的自然过程而产生”。① 我国市场化改革的深入对于我国政府提出了越来越高的要求，建立强化市场型政府是一种必然趋势，为此，我国政府体制改革主要要实现三大转变。
（一）从自然政府到强化市场型政府的转变
从自然政府到强化市场型政府转变的关键是政治与经济的分离，政治市场与经济市场的界限要清楚。诺思认为，有效的市场经济模型是不仅可以在短期内提高经济运行的效率，而且从长期来看，可以随着市场经济模式的演化，不断促进技术的创新和新的生产方式的应用，从而提高社会生产力的动态模型。这个模型的建立，首先需要一个交易成本较低的有效的经济市场；其次需要一个有效的政治市场来界定和执行市场经济的产权安排；第三需要经济市场与政治市场之间的协调。当前我国经济市场与政治市场之间由于政治体制改革的相对滞后，我国政治市场与经济市场之间还缺乏一种有效的互动关系。
同时，从有限准入秩序向开放准入秩序的转变。开放准入秩序需要政治和经济上的竞争和开放准入。在这个转变过程中，组织的开放也是极其重要的。因为组织的开放准入造就了政治竞争和经济竞争。同时，拥有大量契约型组织的开放准入社会更有条件实施宪政政治。开放与竞争是从有限准入秩序到开放准入秩序的转变的两个基本点。也只有在开放准入秩序的条件下，我们才能建立强化市场型政府。
（二）从保护精英阶层的产权到保护全社会产权的转变
巴泽尔论述了从专制到法治过程中产权的变化以及作用。统治者和臣民都被假定是利益最大化的，统治者面临着一个两难选择：自身安全和财富追求。控制臣民可以提高统治者的内部安定，代价是产出的降低和专制者财富的减少，而增加财富是抵御外部威胁的保障。
在有限准入秩序下，产权和法律体系源于对精英权利的界定。非精英阶层在物质资本和人力资本方面的投资要比其权利能得到可靠保障时愿意做出的投资小得多。客观地讲，这些年来我国产权保护的范围和水平在不断地提高。但是，传统的观念不利于我国有效产权制度的建立和完善。同时，有限准入秩序还不利于我国创立私人财产权，私人投资的领域还有许多限制。这些都不利于我国强化市场型政府的建立。
产权的明确界定是市场交易的前提。这里的有效产权制度包括两个方面的含义，一是从短期来看，有效率的产权能最大限度地调动人们的积极性，并能使外部性内在化。二是从长期来看，有效率的产权是具有延续性和稳定性的产权，它能保持社会经济的可持续发展。如奥尔森所说，“市场中所有参与者都拥有牢靠的定义的准确的私有财产权。为了得到复杂交易和那些持续时间很长的交易的好处，社会中的个人不仅需要得有从事贸易的自由，而且还需要拥有权利，对财产和抵押财产确立牢靠的所有权”。②
有效的产权制度是强化市场型政府存在和发展的基本条件之一。产权经济学强调财产权的买卖和分配应该是经济学研究的主要对象，而不是商品买卖。财产权的买卖与商品买卖相比，更有利于揭示经济运行的规律与资源配置。产权制度决定商品市场的结构和效率。商品买卖与市场形成的低级组织形态有关，而复杂的财产权的买卖（版权、商标、专利、大公司的买卖、连锁店分店与总店之间的权利买卖等）决定高级组织的形态。强化市场型政府的运行是建立在权力系统有效运行基础之上的。
（三）从人治社会向法治社会的转变
如何建立法治化社会，这是发展中国家和转型国家在建立有效制度体系和有效国家体制的关键。已经有一些国家成功地建立了限制国家权力的政治制度。他们成功的关键就在于认识到“权力只有通过权力才能加以控制”这个结论，这一命题直接导致了以最广为人知的“制衡”（checks and balances）原则为基础的宪法设计理论。[10](16) 在当今相当数量的国家中，存在着公民对公共政策形成的广泛参与，而国家权力的行使也受到一种已经确立的宪政秩序的控制。[10](3) 以法治化为主线来建立正式制度体系既是新制度经济学要探讨的理论问题，也是发展中国家和转型国家发展战略的重要组成部分。通过制度的方式来约束政府，是现代社会的创新。这世界没有完美的制度，但目前人类发明的最好的制度叫做法治。从历史上看，这是英国的制度创新，对全世界做的贡献。从1215年的自由大宪章起，到1688年的光荣革命，在英国经过四百多年，中间有很多反复，最终法治的框架基本形成。所谓法治，就是经济人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法律通过政府保护产权，实施合同，维护市场秩序，但同时法律也约束政府。[11]
注释：
① 斯蒂文·G·米德玛：《科斯经济学—法与经济学和新制度经济学》，上海三联书店2007年，第195页。
② 曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，上海世纪出版集团2005年，第144页。
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