京津冀一体化困境及路径探讨
□文/王光宇
（首都师范大学 北京）
［提要］ 京津冀一体化的概念自20世纪提出至今，已将近30年，反观京津冀一体化过程缓慢且困难重重，所取得的成效有限。京津冀在一体化过程中，治理机制、治理能力、治理理念、治理结构等方面存在诸多缺陷，这严重阻碍一体化进程，并为当今的区域经济转型和环境保护带来诸多不便。而我国其他一些地区，例如长三角和长株潭城市群在区域一体化方面则有相关经验值得京津冀区域借鉴，有利于探析京津冀一体化发展新途径。
关键词： 区域治理；京津冀一体化；网络治理
引言
近年来，随着科学技术的进步和交通的快速发展，不同地区之间的联系更为密切和复杂。传统的治理模式是在行政区内，政府以行政权力主导一切事物。而现在跨区域的社会问题日益增多，个别的政府已经无力应对纷繁变化的公共问题，从而不得不寻求上级政府或者邻近行政区域政府的帮助。此外，随着经济的发展和社会文化程度的普遍提高，人们对于公共服务数量和质量的需求也大幅度增加，但是公共服务具有溢出效应，如果各个利益群体之间处理不好多样化的利益诉求关系，将会大大降低公共服务的利用率，最终损害政府形象和牺牲人民群众的利益。
京津冀一体化自20世纪80年代提上议程以来，备受世人关注，这项政策如果成功落实，将会使得三地区的人民极大地享受到改革开放带来的红利，但是结果却令人不尽满意。京津冀三地无论在城市功能定位、资源分配、发展战略上都有所不同，如何协调三个地区政府间的利益关系、发挥社会力量成为了紧要问题。多次的会议，高级别的对话，众多的文件始终未推动京津冀实质性的发展。笔者在本文中将分析这一现象的原因，并力求在借鉴其他取得良好成效区域经验的基础上，提出推动京津冀发展的建议。
一、京津冀一体化历史过程
京津冀作为我国第三大城市群，对带动我国的可持续发展上具有重要的地位，中央政府和三个地方政府长期以来对京津冀地区的发展模式进行了摸索实验。
自1982年，“首都经济圈”被首次提出，由此拉开了京津冀区域一体化的序幕；之后北京又和环京的河北六市达成了建设环京经济协作区的协议、首都经济圈的建设、编制京津冀都市圈规划等等。2017年4月1日，中共中央决定设立河北雄安新区，承接北京非首都功能，是京津冀一体化的又一实质性进展。
二、京津冀一体化过程中存在的问题
在过去将近四十年的时间里，京津冀地区非但没有实现高水平的一体化，三个地方之间的差距反而日益拉大。北京市是全国的政治、经济、文化、交通中心，城市GDP达到全国第二位，仅次于上海，更是远远高于河北的城市，同时北京汇聚着全国最优质的资源，拥有强有力的发展动力；天津凭借良好的临海位置和雄厚的工业基础，可以依靠海运促进城市发展，近年来我国实行的“一带一路”政策，对港口城市天津来说是一个巨大的契机；河北地形复杂多样，支柱产业是第二产业，随之也会产生严重的污染问题，在生态治理的大环境下，缺乏产业转型和升级的时间、资金与技术，经济下行压力很大。三者虽然空间分布紧密，但是缺乏合作，相互之间的竞争激烈，形成了零和博弈的局面。京津冀区域在一体化的过程中仍旧存在许多问题。
2.2.4 其它约束以上各参数变量均为非负。同时也要考虑到当地山塘安全现在、投资整修、农业政策、以及当地的种植习惯等。
跨区域协调发展对各地方政府的治理能力也是一个严重的考验，其与传统的政府管理有根本性的差异，政府不再是一个绝对权威的治理主体，而是要与其他的主体共同合作，目的在于实现一个对于多元化的网络治理模式，因而政府相关方面能力的提高也就被提上了日常议程。
1、治理理念的转变。京津冀多年来的一体化发展始终处于不温不火的状态，一个重要原因就是错误的发展理念误导，发达地区出于自身利益考虑，不愿主动参与到一体化进程中。北京在这方面表现得尤为突出，不愿放弃经济中心的地位，更不愿意“放下首都的身段”与落后地区合作与交流。但如今京津冀的环境污染、地区综合竞争力等问题都不是单个地方政府能独自解决的，三地必须有机联合起来共同应对经济全球化带来的挑战。京津冀地区在历史上长期是战略伙伴，相信在面对京津冀一体化的背景下也能够形成新的合作思想。
从地理因素上看，京津冀三者紧密的联系在一起，但是三者在行政区划上是三个不同的行政区域，而三个行政区域之间缺乏必要的行政协同机制，使得三者在政策制定和执行上不能统一步调。京津冀区域与长三角地区不同，长三角区域城市之间的联系更多的是以经济作为纽带，实现了从“行政模块”到“经济模块”的转化，因而长三角地区总是能够打破行政因素的束缚而进行资源配置京津冀区域在处理跨行政区的问题时是以行政因素为导向的，及时三方多次举行会议，各方都表现出了积极的合作态度，但实际上这些合作方式大都流于形式，仍旧表现为各自为政，只注重自身区域的发展，没有合理配置周边的资源，加之三地之间的发展程度差异大，使得区域内始终没有形成功能互补的格局，这些因素都影响了一体化进程。再者，每个城市对日常事务的处理具有决定权，但是受传统行政管理观念的影响，下级政府紧密依赖上级政府的现象是普遍的，同级政府不同部门之间也存在着条块分割，彼此之间协调需要经过繁杂的程序与审批，更使得一体化进程负担加重。
首先，自由贸易试验区进行试点。我国目前建设自贸区是深化经济体制改革的重要措施，试验区在国家政策方面有着极大的自由度，上海、广东、天津和福建自贸区为我国政府职能转变和经济发展模式的创新提供了全新的平台。选择自贸区进行竞争中立制度试点符合我国国情和政府决策步骤。例如，我国上海自由贸易试验区的《条例》已明确规定了各类市场主体在税收、监管、政府采购等领域应享受的平等待遇。“区内各类市场主体在监管、税收和政府采购等方面享有公平待遇”的规定。㉚
区域性发展的联合机构在京津冀一体化过程中必不可少。2017年成立了雄安新区发展委员会，其主要成员是由北京、天津、河北的相关领导构成。目前，雄安新区正处于规划建设的初期，该委员会的作用还没有明显表现出来，但是就我国其他城市群在区域协调治理中显现出来的经验来看，其仍旧有需要改进之处。例如长株潭城市群的建设过程中也建立了相应的区域管理的地方性机构，虽然名义上由该机构统一管理城市群的发展，但是实际由各个地市各自管理内部的事务，区域管理机构功能流于形式。该区域虽成立了区域管理机构，但是由于地市掌握着管理权，示范区的管理职能无从行使。京津冀地区的区域管理机构不仅仅是跨域地市，而是跨越省级行政区，因此区域管理机构的职责划定难度更大。
（一）传统行政治理观念的羁绊。我国过去长期的发展过程中，每个省市都是根据自己的实际情况摸索出了一条固有的发展方式，比如北京依靠科技和教育大力发展第三产业，天津则发展对外贸易产业，河北在开发本地的矿产资源的基础上发展第二产业。京津冀一体化政策的出台无疑是对各地方传统的发展方式思维的一个挑战，如何引导三地突破行政界线，追求长期利益，实现合作共赢则成了一个迫切的问题。
京津冀三个省市由于严格的行政区域划分，GDP作为政绩考核的主要指标使得三地方政府独立地经营着自己的“一亩三分地”，而在招商引资方面，北京和天津凭借着政策优势则获得了绝对优势的地位。北京的城市战略目标是建立世界级别的大都市，天津大力发展滨海新区，打造北方经济中心，河北则面临窘境，不但资源转向京津，与此同时还没有获得京津方面的产业支持，这是造成京津周边贫困的重要原因。此外，北京作为全国的政治中心，其发展的稳定性至关重要，周边地区的经济发展都要为政治让步进一步压缩了河北的发展空间。
我爱骨骼，眷恋她支撑着躯干和肢体的硬朗倔强，痴迷于她连接着韧带和肌腱的委屈妥协，骨骼拥抱体内的重要脏器，免受外界损伤，像不永不休止运转的冶炼厂储备矿物质和铁元素。
（三）地区总体的经济实力和地区间的发展水平差距大。与珠三角和长三角地区相比，珠三角地区南临港澳，周边的深圳、广州、东莞、中山、佛山等城市发展与开放程度很高，彼此间的合作密切；长三角地区以上海为中心，依靠长江河运与上游地区实现产业合作，长三角地区的杭州、苏州、无锡等众多城市发展程度高且水平接近，具备平等合作的基础；京津冀三地经济发展极度不平衡，在京津周围的河北省辖区内分布着32个贫困县，人口更是达到了近2，721万。河北省虽是京津的腹地，但是缺乏承接京津地区产业和技术转移的能力；京津在产业升级的过程中同样得不到腹地的资源要素配套条件的支持，导致产业链难以实现进一步的延伸，京津冀区域经济一体化的协调机制亟待完善。这些因素使得发达地区对落后地区的辐射带动作用缺失。
京津冀作为我国重要的城市群，总体经济规模大，但是三省市内部之间的产业比例和优化程度相当不协调。刘雪芹曾研究过京津冀区域的产业协同情况，北京作为全国性特大城市已经迈入了后工业化阶段，根据2013年的统计数据显示，其三次产业比例为0.8∶22.3∶76.9，第三产业所占比重最大，也最具活力和竞争力。天津作为北方重要的港口城市，其三次产业比例为1.3∶50.6∶48.1，第一产业规模较小，第二、第三产业结构比例基本持平，这主要归功于天津的外向型经济发展模式。河北省紧邻京津，地域相对广大，人口更多，其三次产业比例为12.4∶52.1∶5.5，可见第二产业比例远远高于其他产业，侧面反映出河北省正处于工业化阶段，仍旧要依靠重工业促进经济发展，经济结构相较于京津地区不够优良，在三者中处于不利地位。
此外，社会组织是一种强大的社会潜在力量，过去我国对非政府组织的发展有严格的限制，以至于错过了非政府组织发展的时机，但是近年以来，我国在非政府组织发展方面的政策已经逐渐放开，2008年奥运会志愿者中我们可以清楚地看到志愿者协会的强大力量，因而对于区域协调发展来说，社会组织对于区域崛起的作用不可小觑，但是当前我国在引导其发展方面的机制并不完善，缺乏制定和执行区域政策的能力。京津冀三地都有众多的非政府组织，但是在京津冀一体化方面发挥的作用仍然薄弱，且城市群区域管理过程中主要以自发组织为主。社会上个体公民很难有参与的积极性和机会。但是在没有良好的公众参与机制与制度保障的条件下，即使公众参与社会治理的热情很高也是徒然的。
三、京津翼一体化路径选择
（一）区域协调发展理念的转变。政府治理理念的转变和治理能力的提升是经久不衰的话题，但是在不同的情境下又有着不同的内涵，京津冀三省市无论是在经济地位上还是在政治地位上都是不平等的。不同的区域在实际情况下，政府在治理理念和能力方面的要求也会有所差别。
（二）行政区划带来的制度障碍。从区域协调发展的角度出发，中央政府应担任区域联合过渡政府，在区域发展初期起着资源分配和监督的作用，然而中央政府在协调京津冀一体化的政策上并没有表现出强有力的领导地位，更多的是处于一种旁观者的角度，直到近几年中央政府才在资源划拨和区域发展规划上产生实质的影响。在区域发展的过程中，国务院及其下属的部委机关是城市群区域管理的中央机构，对地区和国家的宏观政策拥有决定权，比如在项目审批、资金下拨、土地划分等方面。城市群发展初期如若缺少中央政府的强制干预，区域发展项目难免进度缓慢。另外，中央政府出台的规划进度缓慢，不能有效约束三个行政区域的无序竞争和重复建设。
258 Analysis of health-related quality of life of elderly people living alone in Shanghai
2、治理能力的提升。跨区域的发展一定是不同于传统的政府管理方式的，它涉及到了不同的行政主体的协同参与，如果想要更好的引导区域一体化的发展，就需要学习和借鉴不同于传统政府管理模式的技能和方法，对地方政府提出了更高的要求。一是沟通能力，跨区域协作不单单是政府之间的合作，更是涉及到非政府组织、企业、公众等多个主体类型，政府要使得各个主体能够表达出自己的利益诉求，实现彼此间良好的交流，共同创造合作的基础。相互理解和信任是实现交流沟通的前提，但是对于影响到沟通机制建立的因素可以通过政策激励、上级干预等方式进行化解。二是谈判能力，区域发展中的合作也是以利益为前提的，为了更好地为本地争取正当利益则需要提高谈判能力。无论是非政府组织还是企业，在话语权上都无法与政府相提并论，但是在跨区域协作上，政府不能利用自己的特权将自身意志强加到其他主体身上，各个主体都要树立谈判意识，努力争取资源和利益，赢得合作上的平等地位。而谈判能力的缺失则一定会影响治理主体之间的协作。
（1）完善邮轮口岸信息平台建设。自主化通关举措、梅沙系统的应用、网络申报、入境预检等举措都是邮轮港口现代化信息平台的体现。进一步完善邮轮口岸信息平台建设，实现我国邮轮航线区域内的信息共享和联动能够跨越式的提升通关便利化进程，提升邮轮口岸通关运营效率。
（二）多中心的网络治理体系。京津冀三个地方政府之间的关系处理机制是解决一体化中所遇到问题的基础，为了有效协调三者，促进合作治理，需采取创新型的政府关系模型与正确发挥社会组织的力量。
米多想到自己莫名丢失的录音笔，正想问鲍泽，对方却神色一变，突然摆出一副不耐烦的样子。随即，米多的耳旁传来了一个熟悉的声音。
2、同级政府之间的协作互助。中央政府在区域协作的总体目标制定中起着决定性作用，但是区域具体性事务由地方政府负责，地方政府享有比较多的自由裁量权。这时如何协调地方政府间的权力显得至为重要，关系处理得好可以激发各个地方政府的积极性。地方政府除了在直线职能制结构中派出负责人员外，还应该单独成立由本行政区人员组成的区域发展委员会组织，以处理在区域协作过程中产生的各种问题及突发事件。地方政府要赋予区域发展委员会充分的权力，在法规上保障资源和资金的跟进，并赋予对涉及区域性问题的临时决断权力，减少行政审批流程。这种具有更大自由权的组织结构之间的交流，可以针对区域的具体问题展开协商合作。
3、网络化主体参与治理。网络化主体参与治理下，约束性低，形式多样，各个主体可以采用更加灵活的方式展开合作。同时，为了鼓励非政府部门和公民的参与，应该建立利益共享和风险共担机制，排除参与者的顾虑以投入到区域建设当中去。因为当前各个组织之间的合作仅仅是通过建立不完全的合同，其中的权力与责任等并没有明确划分，一旦出现问题，社会组织相比政府而言处于劣势地位，因而建立这种风险共担机制尤为重要。同时改革传统的政绩考核体系，研究制定符合京津冀一体化发展的特有指标，并建立自下而上的考核体系，公众可以通过该体系对相关部门及官员进行直接评价。网络化治理合作方式和政府间的合作不同，政府之间的主要通过政策、行政命令和相关法律等形式进行合作，而网络化主体参与治理则可以通过社会宣传、志愿者活动等诸多方式，且后者不仅仅可以在公共服务和基础设施建设等方面贡献力量，在环境保护、公共治安、教育等方面更能够以较低的成本产生较高的社会效益，从而和政府的公共职能互补。地方政府和社区要肩负起组织群众参与公共事务的责任，建立完善公众参与机制，包括区域发展的听证、会审、咨询等制度，建立行业法规与程序法规，保障公众参与区域管理的合法性与程序的合法性。为了提升政府的公信力，使得公众能够更加主动的听从政府的指挥，需要加大信息公开的力度，依托政府及非政府组织建立多项信息公开平台，保障城镇居民获得区域最新消息与数据。这样的治理方式会提高公众的社会责任感和公民意识，能够充分利用社会的闲置资源，促进社会和谐，加速区域融合进度。
1、发挥中央政府的强制力。在区域一体化发展的形成阶段，中央政府对于推动区域合作具有根本性的作用。在相关区域可以组成直线职能制的组织结构，中央政府派驻人员牵头，担任总指挥，各地方政府分别派出官员负责相关职能部门。这样的组织结构可以依靠中央政府的权威来保证制定全局性的统一规划，为环境治理、产业因素等政策提供组织保障。该机构还能为处于不同地位的政府提供对话平台，将政策向发展落后的地区倾斜，保证区域内资源利用的最大效率。
京津冀区域协同发展是我国经济的下一个增长极，如何实现一体化是一个长期的阶段。面对三地不同的发展水平、不同的文化习惯、不同的地理因素等现实因素，还需因地制宜的采取不同的治理模式。各个行政区的政府、非政府组织、企业、公众要树立全局观念，摒弃偏见，致力于一体化事业。
（三）地方政府创新型的合作模式。北京、天津、河北省的情况差异比较大，北京作为三者中最为发达的地区，汇聚着最为优质的资金、技术、人才等资源，承担着带动地区发展的责任；天津是该区域第二大城市，港口优良，水陆交通便利，可以有效促进地区的对外贸易；河北省气候复杂多样，能够为区域发展提供良好的生态环境。从京津冀多年的发展历程来看，国家在战略层面上高度重视京津冀一体化的发展，面对三者的不同情况，在具体实施的过程中需要形成如下机制和方法。
区内围岩蚀变较发育，主要沿岩体内外接触带分布，蚀变主要有矽卡岩化、角岩化。其中含矿矽卡岩出露宽度为200～400m。钻探表明，矽卡岩顺层发育，受岩性控制明显，上部为角岩化和矽卡岩化，深部矽卡岩化增强，厚度为50～100m，向南部倾斜，产状300°～310°∠40°～50°，大致呈层状披盖在小岩株南东侧。矽卡岩在地表风化后，呈黄褐色的土状块体，局部由于含硫化物较高，见赤铁矿与褐铁矿分布其中，外观与铁帽极为类似。角岩带主要位于矽卡岩带之下，以长英质角岩为主，少量呈夹层产于矽卡岩带内部，并伴有矽卡岩化含铜磁铁矿矿石。
1、形成良好的区域市长会议机制。长三角地区对这种会议机制已经探索出相关经验，值得京津冀地区借鉴，即省长级会商机制、经济合作与发展座谈会机制、长江三角洲城市经济协调会议、部门和行业间的合作机制。这套机制极大地促进了长三角城市群的融合，京津冀区域可以结合本地区具体情况加以学习借鉴。区域市长会议机制实质上是区域的政府联合体，目的是突破以单一行政区或单一城市的发展规划，转而以区域整体作为发展目标，从而能够整合区域资源，形成良好有效的区域产业分工体系，促进区域城市间的资源与生产要素的流动与优化，实现城市间的市场与服务的联合，使得三个地区的产业顺利转移与升级，提升区域经济发展活力。回顾其他地区市长联席会议所取得的成效，京津冀若形成良好的市长联席会议机制，将会产生以下效益：一是构建起政府、市场和社会多元主体参与的网络化治理体系，满足京津冀一体化发展的现实需求；二是可以签订区域发展合作协议等文件，为区域城市联席会议的召开以及合作事宜提供制度保障；三是京津冀区域的合作领域不在仅限于经济，而是要扩展至教育、技术、信息、人才、旅游等多个领域，并加深合作力度；四是三地共同在公共产品、公共服务方面的合作，合力建设公共基础设施与治理生态环境。
2、努力形成区域建设一体化格局。地方政府既然要实行跨区域治理，就必须要具备超越单一行政区划的整体意识，从而避免地方政府各自为政带来的经济发展不平衡、资源浪费、环境污染等问题，从而实现区域发展的可持续性。京津冀整体性规划一定要针对过去盲目发展的弊病，着力创造出新的增长点，实现不同地区之间的产业转移和产业升级，统一调配区域的公共服务，提高资源利用的效率，逐步缩小区域差距，同时还要正确处理区域发展与环境、资源的关系，实现科学发展，在统一规划的具体实施中，要尊重区域多元主体的利益诉求，通过广泛参与确保规划的科学性。
3、培养区域一体化市场机制。成熟的市场机制是促进京津冀一体化进程的关键，市场机制和规则，可以有效引导区域内各个地方政府的行政行为，规制各个地方政府基于自身利益而进行的重复性建设，减少行政权力对市场竞争的干预，保证区域内的资源按照市场规律分配。过去的很长时间里，京津冀三地的地方政府都制定了大量的适用于本地的经济政策和行政规章，严重阻碍了京津冀的一体化进程，各个地方政府应该面对现实，调整政策，协作制定新章程，共同打造统一、开放、共享的市场体系。形成在招商引资、创新发展、人才培养等方面的良好环境。
4、建立合理的区域补偿机制。跨区域发展遇到的一切困难，原因可以归结于不同利益主体的利益分配问题，因此建立区域间利益分享和补偿机制至关重要。目前，北京、天津和河北的地位极其不对等，直接影响是各地只顾自己的发展，不考虑与其他主体进行合作，造成发展不平衡的结果。京津冀三地都有自己独特的优势与差异，在产业整合的过程中必须要优势互补，实现优胜劣汰。将京津地区的一些劳动密集型产业选择性的转移到河北人口较多的城市，而本地则保留一些具备竞争性的高科技产业，对于区域总体而言，不仅增加了市场产出，还推动了产业的优化布局。基于利益分配不均衡的角度出发，产业优势地区要应该给不具有优势的地区相应的补偿，以推动区域整体的合作收益。多方的互利共赢是京津冀利益协调的表现，也是区域合作规则建设的关键。由于长期的历史因素导致的地方之间的实力差距较大，在利益协调工作上会面临巨大的压力，中央政府在区域利益分享和补偿机制的监理方面可以运用强制性权力进行宏观干预，利用财政补贴或者转移支付等工具发挥作用。
新年零时到来前 1分钟，101大楼LED组成的超长灯网亮起，呈现出“新年快乐”及多位台湾文体明星形象的多种酷炫图案，给人以极大的视觉冲击。伴随整齐的倒数声，烟火秀在1日零时正式开始，在激动人心的巨响后，烟花骤然绽放，璀璨了整个天际，赞叹声四起，原本坐着的民众也都站了起来，用手机、相机记录跨年，表达祝福。
一套良好的发展机制和程序可以为区域发展提供规范，既能够减少交易成本和不确定性，也能更好地保证建设质量，为成员提供激励。京津冀区域应重点采用产业发展举措，在实施就地城市化战略、优化区域空间发展格局方面，切实推动区域产业集聚、经济协作、资源共享、要素流动等的有机结合与良性互动，加深区域一体化的程度。
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中图分类号： F127
文献标识码： A
收录日期：2019年7月4日