我国就近入学政策分析——兼谈对农民工子女就近入学权益的维护，本文主要内容关键词为：农民工论文,子女论文,权益论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2010)07-0005-05
一、就近入学政策的内容分析
我国就近入学政策的推行大致可以划分为两个阶段。在不同阶段，就近入学的政策内容有所不同，体现出不同的战略意图。
第一阶段是从新中国成立后到1993年。这一阶段与就近入学相关的主要政策法规有《小学暂行规程(草案)》(1952)、《关于普及小学教育若干问题的决定》(1980)、《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》(1983)、教育部印发的长春、石家庄、厦门、大同和昆明等五市初中招生制度改革的有关材料(1985年3月)、《中华人民共和国义务教育法》(1986)、《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》(1986)、《中小学校建筑设计规范》(1986)、《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》(1987)、《国家教委等部门关于发展特殊教育若干意见的通知》(1989)和《中华人民共和国义务教育法实施细则》(1992)等等。在这一阶段，由于教育发展总体较为平稳，社会贫富总体差距不是很大，社会公平问题还不太突出，同时许多地方在初中招生制度上仍然采取考试的方法，因此就近入学政策并没有成为社会关注的焦点。
第二阶段是从1993年至今。这一阶段与就近入学相关的主要政策法规有《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》(1994)、《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》(1994)、《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》(1994)、《关于进一步推动和完善初中入学办法改革的通知》(1994)、《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作的实施意见》(1996)、《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》(1996)、《小学管理规程》(1996)、《关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》(1998)、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(1999)、《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》(2000)、《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)、《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》(2002)、《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》(2002)、《城市普通中小学校校舍建设标准的通知》(2002)、《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》(1996)、《流动人口儿童、少年就学暂行办法》(1998)、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》(2003)、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003)、《2003-2007年教育振兴行动计划》(2004)、《中华人民共和国义务教育法(修订案)》(2006)和《关于解决农民工问题的若干意见》(2006)等等。在这一阶段，就近入学政策在不同的时间段体现出不同的特点。就近入学政策最初是针对过重的学生负担和乱收费问题而实施的一种政策措施；后来随着进城务工人员子女受教育问题的凸显，就近入学政策具有了保障弱势群体利益的特征；近年来随着择校现象的加剧，教育公平问题引起了全社会的广泛关注，就近入学政策成为促进义务教育均衡发展、保障学生平等入学权益的重要措施。
从政策内容的分析来看，新中国成立以来，我国就近入学政策的调整目标是随着形势的发展和新问题的出现而变化的，总体来说越来越趋近于就近入学政策的本质特征。尤其是，我国近年来的就近入学政策越来越重视教育公平，对弱势群体的关照日益成为就近入学政策的重心。中央政府在明确了“两个为主”的基本方针之后，对流入地政府在教育投入和管理上的责任规定得越来越明确和细致，这为农民工子女就近入学提供了强有力的制度支持。但目前我国就近入学的政策内容在维护农民工子女的教育权益方面还存在诸多缺失。
(一)就近入学政策与其他法律和部门规章的矛盾与冲突
第一，上位法对就近入学法律含义的刚性规定，为农民工子女就近入学设置了制度性障碍。我国各级地方政府主要是通过解读《中华人民共和国义务教育法》来理解就近入学政策，认为就近入学就是政府根据服务半径来设置义务教育学校，义务教育适龄少年儿童有权在户籍所在地和规章规定的服务半径内接受法定的义务教育。这就意味着，义务教育阶段所有适龄少年儿童必须在户籍所在地就近进入政府设立的义务教育学校就学；如果不就近入学而任意择校，那就意味着违反或规避了义务教育法。但从方法论上讲，这种对就近入学的法律解读带有明显的结构功能主义范式特征，是预先认同和被动接纳其现存法律意义并为其提供合法性和合理性论证，因而在理论上还不能完全解释就近入学的现象和问题，在实践上也对农民工子女在城市就学设置了种种障碍。
第二，部门规章的改革滞后，限制了农民工子女就近入学政策的具体操作。《中华人民共和国户口登记条例》第6条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”其含义显而易见，即户籍所在地应该就是实际的经常居住地。但随着社会的发展，特别是市场经济的发展，社会人口的流动变得极为广泛和频繁，实施了几十年的户籍管理制度的缺陷日益显现，加之其改革的滞后性，使得户籍管理制度根本无法保证人们的户籍所在地一定就是人们的经常居住地。虽然1998年的《流动人口儿童、少年就学暂行办法》和2003年的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》都明确规定了流入地政府及其所辖公立学校在农民工子女教育问题上的主体责任，但农民工子女居住地与户籍地分离的特性与基础教育管理体制和教育资源配置方式产生矛盾和抵触，使得政策规定在配套的户籍制度改革和基础教育管理体制改革滞后的情况下形同虚设。现实中当农民工子女因流入地政府及其所辖公立学校的责任推诿而导致就学困难时，却得不到相应的法律保护，也得不到社会保障部门的救助。
(二)就近入学政策的内容模糊和具有地方保护主义特征
第一，尽管中央政府为解决农民工子女的教育问题相继颁布了一些过渡性和应急性政策，但还缺乏完善的配套措施，政策内容空泛、政策条款不明，忽视全国各地实际情况，导致政策的可行性不够、执行效果不佳，客观上造成了政策在解决问题上的缓慢和无力。问题突出表现在，中央与地方政府之间的教育投入责任配置在相关政策中尚未明确界定：一是中央政府与流入地政府之间的教育投入责任配置不合理，中央政府仅对流入地政府提出了教育投入和管理上的要求，而对中央政府和省级政府的财政责任没有作出明确规定；二是流入地各级政府之间缺乏相应的财政转移支付制度，即便是经济发达的流入地区，如果缺乏中央和省级政府的财力支持，流入地政府仍然无法解决农民工子女的教育经费问题；三是中央政府未赋予流出地政府明确和具体的责任，没有明确规定流出地政府与流入地政府“联系”与“配合”的渠道和方式。可以说，在政策实践过程中，不论是流入地政府对农民工子女就近入学的“策略抗衡”，还是流入地政府对农民工子女就近入学的“责任推诿”，政策内容模糊不清是导致这些现象的重要原因。
第二，地方政府对就近入学政策做地方保护主义变通。由于受宏观财税制度和义务教育投入体制的约束，地方政府往往从自身需要出发，对就近入学政策进行利己性解读和阐释，通过象征性决策、截留性决策、滞后性决策、选择性决策、扩张或缩减性决策等方式，制定一系列具有地方保护主义特征的政策。各种调研结果显示，很多地方政府通过设立各种政策门槛，限制农民工子女进入公立学校接受义务教育。例如，中央政策规定，在流入地居住半年的农民工子女可以在当地公立学校入学，但不少地方政府却将居住年限提高到一年或一年以上。
二、就近入学政策的改进
(一)调整就近入学政策的目标，明确地把维护农民工子女的教育权益当作今后一段时期就近入学政策的难点和工作重心
(二)创新就近入学的相关法律制度，重新界定就近入学的法律含义
导致农民工子女就近入学权益受损的原因固然很多，但城乡二元结构的户籍制度所造成的城乡壁垒是问题的根源所在。户籍管理是政府社会管理和公共服务中的一项重要基础性工作，也是公民参与社会活动和行使法律赋予的各项权利的前提和保障。新中国成立以来便开始实施的户籍管理制度，其主要职能在于证明公民身份、维护社会治安秩序，本身并不具备歧视性质，但我国在户籍制度基础上建立起来的一系列社会制度，却人为地利用了城镇和农业户口的区分，使户籍成为区分社会地位和身份的重要标签。当前我国户籍管理改革的目标是逐步取消农业、非农业二元户口性质，探索居住证制度，以实现公民身份的平等。这也是户籍管理改革的世界性潮流和趋势。对于公民来说，住所的重要性在于其相关的法律关系大多发生在住所周围，法律要求当事人的诉讼必须在住所地进行，目的也在于便于查清与当事人有关的法律关系。但住所地和居住地的变化只是管理区域的变化，并不影响户籍的性质。《中华人民共和国民法通则》第15条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。”2005年施行的《中华人民共和国临时居民身份证管理办法》也肯定了临时居民身份的法律效力。因此，不论是从法律意义的实然层面还是应然层面上来讲，住所地和居住地之分已经不再是影响农民工子女就近入学的制度障碍。就近入学的确切内涵应为：政府履行自身义务，提供各种资源保障，使适龄少年儿童在自己的经常居住地(不再局限于户籍所在地)，进入一定服务半径内的学校(不论是公立或私立学校)接受法定义务教育。
(三)增强就近入学政策的可操作性，提高相关政策的法律地位
首先，完整而清晰地界定农民工子女就近入学的政策内容。农民工子女就近入学权益得不到维护，一再凸显了流入地政府在权利与义务上的不对等，尤其是财权和事权上的不对等。因此，只有完善就近入学的相关政策法规，提高政策法规的可操作性，才能有效避免因责任推诿所导致的政策变通、政策虚假和政策扭曲现象，使农民工子女就近入学真正做到有法可依、有章可循。从目前形势来看，我国有以下两个方面的政策法规亟须完善。
一是教育财政转移支付制度。我国义务教育实行“政府统筹，地方负责，分级办学，分级管理”，这实质上就是一种投资者与办学者融于一体的管理体制。由于义务教育经费主要由地方政府负担，在农民工子女教育经费没有流转的情况下，流入地政府没有为其落实教育经费的义务，因而农民工子女教育经费就得不到保障。要有效破解农民工子女平等接受义务教育的难题，就必须构筑长效的农民工教育经费保障机制。一是中央政府和地方政府必须合理分担农民工子女教育的投入责任。具体而言，中央政府应尽快建立自身与省级流入地政府之间的以及省级以下流入地政府之间的经费分担机制，特别是中央和省级流入地政府必须加大对农民工特别集中地区的教育财政转移支付力度，以减轻流入地政府过重的财政负担，并调动流入地政府解决相关问题的积极性。二是中央授权流入地政府开征用于农民工子女教育的专项税费，以抵补当地财政支出的相应缺口。同时，中央政府也可考虑允许流入地政府从土地开发和增值税中切出相应比例用于农民工子女的义务教育；或从外来人口缴纳的工商税、房租及购房税中提取一部分作为农民工子女的义务教育经费，以确保农民工子女教育经费的稳定来源。
二是社会力量办学的配套政策法规。目前我国优质教育资源主要集中在公立学校，农民工子女对教育服务的选择相应的也局限在公立教育领域。可以说，我国民办教育发展滞后限制了农民工子女选择学校的空间。因此，地方政府要把发展民办教育当作是解决农民工子女就近入学问题的重要举措，在税收、信贷、征地，教职工工资、社会保险、福利待遇、职称评定、工龄计算，学生升学和就业等各方面制定与公立教育同等的政策措施，并将民办教育的发展纳入当地统筹发展规划之中。地方政府要成立专门的民办教育管理机构，以促进民办教育的良性发展；制定适宜于民办教育发展的助学政策；制定民办学校与公立学校之间平等与自由流动的教师政策；建立办学条件鉴定和办学水平认证制度，制定相应的质量认可政策和特色保障政策，促进民办教育规范、有序地发展。
其次，着手制定高层位的单行法或行政法规。鉴于目前我国农民工子女就近入学政策的现实状况，中央政府应该改变以往被动应付的窘困做法，着手制定一部高层位、专门的法规或规章，对农民工子女就近入学的有关内容作出权威规定，以扭转目前相关部门规章和规范性文件效力偏低、支离破碎甚至相互抵触的局面，切实从法律制度层面保障农民工子女的教育权益。其中一个最重要的制度设计就是要推行教育问责制，重构责任追究制度和落实教育奖惩制度。要建立一种由地方政府及其教育行政部门、学校、教师、家长和社区对农民工子女就近入学共同承担责任的体制；实行“点名即耻辱”的策略，定期向社会公布地方政府及其教育行政部门、学校、教师、家长和社区落实就近入学政策的绩效评估报告；在完善同体问责的同时，积极开展异体问责，以消除权大于法、欺上瞒下的不良现象；通过政府重组、学校更名、重新招聘校长和全校教员等强硬措施，对损害农民工子女教育权益的行为进行直接干预，同时对优秀地方政府、教育行政部门、学校、校长、教师和社区进行奖励。