我国保税区向自由贸易区转型研究，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,保税区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1990年5月国务院批准建立上海外高桥为第一个保税区以来，中国相继建成天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等15个保税区。15个保税区总面积为51.05平方公里，经海关验收，封关营运面积为34.63平方公里。(另外，海南洋浦经济技术开发区也实行保税区的管理政策)。我国保税区的功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能，在实际操作上以物流为主。保税区实行境内、关外的封闭管理，实行保税制度。
我国保税区与世界自由贸易区的对比分析
1936年，美国在纽约市的布鲁克林(Brooklyn of New York)建立了美国境内有史以来第一个对外贸易区，即自由贸易区。自由贸易区(Free Trade Zone)是设区国为达到一定的经济目的、通过特殊的经济政策和手段而开辟的与其它地区隔离的特别经济区域。包括自由贸易区、自由港、自由区、对外贸易区、出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区、保税仓库区等各种经济区域。据不完全统计，目前全球已有1200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4％，67个发展中国家共设立775个，占65.6％。
世界各国自由贸易区的特点有五：(1)隔离封闭：自由贸易区是在设区国领土上用围栏与该国其他区域隔离且封闭起来的一个区域，其面积一般在十几平方公里以内。(2)境内关外：自由贸易区虽然位于设区国边境之内，但却处于该国关境之外，海关对货物的进出国境不征收关税，而进出关境则视同进口或出口要征收相应的关税。(3)充分自由：贸易自由、运输自由、投资自由、金融自由等等。(4)政策优惠：设区国政府通常给予自由贸易区内的企业减免所得税、放宽信贷政策、提供投资匹配、加速资本折旧、保障投资安全、以优惠价提供土地及水、电等政策优惠。(5)港区结合：自由贸易区大多设在吞吐量较大的海港等具有地理优势的地方，例如德国的汉堡港、美国的纽约港、荷兰的鹿特丹港等。特殊情况下也可设在内河港、航空港等地方。
由以上特点，可以将世界自由贸易区归为以下几种类型：(1)自由港。其比较优势是靠近世界主要航道，功能定位主要是转口贸易，典型地区是中国香港和新加坡。(2)集散地。其比较优势是，靠近世界市场，功能定位主要是货物集散进出大，有极高效率的报关、通关、查验的海关监管体制，典型地区是汉堡、不来梅、鹿特丹。(3)出口加工区。其比较优势是，廉价劳动力资源，功能主要是出口加工，属政府支持型，其典型是中国台湾地区和韩国。(4)边境自由区。其比较优势是靠近美国，功能主要是出口加工，其典型地区是；墨西哥的马魁拉多拉边境自由工业区。(5)内地自由区。其比较优势是有着丰富的自然资源，功能定位是进口替代，具有以高度自治为特色的一元化管理体制，行政效率高效便捷，典型地区是巴西的马瑙斯自由贸易区。
我国保税区与世界自由贸易区存在明显差异：我国的保税区在设立初就是中国内地结合自己的实际情况的一个创造，比外国的“保税仓库”的概念要宽，但又没达到国外的“自由贸易区”的程度。我国的保税区是由地方政府具体管理、受当地海关监管的“境内关内”的特殊地区。而境外的自由贸易区则是通过立法设立并管理、处于“境内关外”、享受简单的手续和零关税、免配额等特殊政策的特殊区域。我国保税区具有世界自由贸易区的许多特点和功能，但又与世界自由贸易区在管理体制、政策法规、海关监管等方面有一定的差异，尚未完全实现世界自由贸易区的功能及政策定位。
我国各保税区的功能特点与存在问题
根据自由贸易区功能开发过程中的一般规律，我国保税区现有的功能呈不平衡发展状态，各保税区根据自己的特点有侧重地开发部分或全部功能。
根据2002年的各保税区的主要经济指标，规模大小、区内企业情况和其他公开信息，目前各保税区之间差别很大，发展很不平衡。大致可以分为三种类型：一是综合型保税区，二是加工型专业保税区，三是贸易型专业保税区。(各保税区的主要功能见下表)从单位面积产生的GDP来看，最高的是深圳保税区，达到34.1亿元/平方公里，最低的福建马尾只有0.6亿元/平方公里。从功能上看，保税区进口贸易功能相对较强，吸引外资和发展出口制造业的功能类似于经济技术开发区，而转口贸易基本没有得到发挥，因此，保税区的发展在一定程度上偏离了政策设计的初衷。
我国保税区正面临诸多问题：(1)以管理保税仓库的办法来管理保税区。海关治外法权是自由贸易区和自由港必须具备的基本特色。中国保税区是中国海关总署监管的特殊区域，其本身并不具备自由贸易区和自由港所拥有的海关治外法权，目前中国保税区只是海关总署辖下的一个规模巨大的保税仓库而已。(2)法规不健全。保税区的功能并没有通过法规加以明确界定，实际发展中偏离政策初衷，已经出现与经济技术开发区、高新技术园区、出口加工区之间的功能交叉、重叠。(3)管理体制和政策不协调。(4)保税区之间以及区内各类产业之间发展不平衡。保税区过多，各个保税区所在地的产业基础和区位条件差别很大。(5)保税区发展后劲不足。保税区内土地有限，多数保税区已布满加工制造业，发展空间受到制约。
中国在2001年加入WTO的时候，承诺3年内将逐步放开工业品贸易权，5年内将分阶段取消各类商品的市场配额和其它数量限制。随着所做承诺的逐步兑现，保税区在政策和功能的比较优势方面相对弱化：随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势将削弱；对外贸易及商品分销权的放开，将使保税区现行的外商特殊经营权不复存在，对各类投资者开放所形成的吸引力将逐步弱化；关税水平将大幅度削减，保税区的非关税壁垒将逐步解除，占保税区注册公司总数高达80％的贸易公司，都将有可能撤离保税区。因此，我国保税区要进一步发展，必须深化改革实现战略转型。
我国保税区转型的目标——国际通行的自由贸易区
中国保税区转型可有两种选择：一是多数保税区继续发展区内出口加工业，并入经济技术开发区或向临港出口加工区转型，二是部分保税区转型为自由贸易区，促进我国沿海几个集装箱大港发展成为国际枢纽港。
首先，“区港联动”促进中国保税区向自由港转型。中国保税区设区原则是“区港分离”，这种设区原则使得保税区不能形成一个对内地封闭，对境外开放的区域，保税区功能的发挥不能以港口功能作为依托，使得港口难以利用保税区的政策优势，其业务发展缺少保税区内大量业务的支持，成为周边枢纽港口的喂给港，因此转型已经势在必行。
2004年8月以来中国内地“区港联动”试点已达8个：上海、青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津。“区港联动”是指保税区与临近的港口合作，在毗邻保税区的港区划出专门供发展仓储物流产业的区域(不含码头泊位)，实行保税区政策，充分发挥保税区的政策优势和港口的区位优势，形成“前港后区”格局。中国保税区的转型的基本方向将通过区港一体化发展进程来确立。
根据海关总署的试点方案，上海外高桥保税区向自由贸易区转型的第一步是将目前分离的上海港和外高桥保税区连接在一起，真正实现“区港联动”，保税区范围扩大到整个港区，并拥有保税码头。上海外高桥保税物流园区是促进国际港航产业与现代物流产业联动发展的先行先试示范区，突出货物境内外快速流动、保税区港区运营一体化、提高海关监管效能三大重点，设定“国际中转、国际配送、国际采购、转口贸易”四大功能，建设“一线放开(一线是指由海关进入保税区的边防线)、二线管住(二线是指保税区的区域线)、区内宽松、自由流通”的营运环境。对我国其他保税区实行区港联动有很好的借鉴意义。当然，“区港联动”的转型模式并不是放之四海而皆准的真理，根据前面的分析和我国15家保税区发展现状、毗邻港口的状况以及保税区腹地的经济特征，可得出保税区有可能向4种不同功能类型转换的结论，而其中只有具备多产业、多功能的综合型保税区，才能转型为自由贸易区并与自由港实行联动，转型不能一哄而上、盲目跟风。
其次，沪、深、厦谋建自由港。目前中国已有三个城市提出要建设自由港，并争取成为国际枢纽港。上海2006年11月首次公开宣布要把洋山港建成为自由港，上海外高桥保税区致力于打造中国第一个最大的自由贸易区；深圳港也早在2003年初就提出把深圳3个保税区合而为一，要把深圳盐田保税区转型为自由港；厦门则直接说，当年邓小平就说过，要在厦门实施自由港政策。
根据我国国情，自由贸易区不宜过多和过密。除继续发展上海和深圳两个自由贸易区外，可再将4-5个有条件的保税区转为自由贸易区。在选择时，除了要考虑现有发展水平、港口发展水平及软条件外，还要注意地理位置的适当分布。在上海以北和以南的海岸上各选2—3个点即可。力争2015年有2—3个自由贸易区达到世界一流的水平。
我国保税区转型需要的政策支持
为确保中国保税区向自由贸易区的顺利转型，应调整现有保税区政策。
首先，我国保税区转型战略应该有一个宏观布局。各地经济和贸易发展的不平衡，各保税区发展的环境条件和既有基础不同，决定着保税区的转型战略布局是非均衡的。具体应该考虑如下两个因素。第一，功能定位要服从我国对外开放的大局。从东亚地区的整体竞争态势和我国沿海地区贸易物流的布局情况出发，考虑到当前世界制造业向我国转移的趋势，大力发展我国沿海重要地区的港口物流业，促进我国沿海几个集装箱运输大港发展成为国际枢纽港。同时引导各地保税区向各自适合的功能方向转型，促进全国的多层次全方位的对外开放格局的形成。第二，战略布局要发挥优势地区的聚集效应，加强区域经济的协调与合作。功能转型应该能够进一步发挥保税区的既有优势和通道作用，不断增强对周边地区的吸纳和辐射作用。
其次，出口退税政策。出口货物退税制度使得货物以无税成本进入国际市场，避免对跨国流动产品或者货物重复征税，增强了货物在国际市场上的竞争能力。因是国际惯例，操作难度不高，通常不会遭受到货物进口国的贸易报复。目前货物在进入保税区时不予退税，必须当货物真正离境时才退税，造成保税区失去了针对出口货物的保税仓储吸引力。因此，国内货物进入保税区应视同为出口，享受退税政策已成为保税区发展的必要条件。
第三，贸易权政策。(1)进出口经营活动权。赋予保税区内企业进出口的经营权，允许外资贸易公司在从事转口贸易，有条件地开展国内进出口贸易势在必行。(2)在保税区开放服务贸易的审批许可权。
第四，外汇管理政策。经常专案项下的支付应该全部放开，区内经常专案项下货币可以自由兑换。在外汇监管方式上，外汇管理局应在其为企业办理结汇和售汇的同时达到监管企业的外汇业务活动的效果。
第五，物流行业的准入政策。由于缺乏大型物流企业，中国保税区向自由贸易区的功能转型和发展必将受到制约。所以对在保税区或者自由贸易区内成立物流企业的，应简化审批手续。允许外商投资进入保税区或者自由贸易区的物流服务业。制定方便快捷的通关、检验手续和运输监管政策。