国营农场体制改革三维构想（注：收稿日期：1998—01—08），本文主要内容关键词为：收稿论文,体制改革论文,农场论文,日期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农垦系统这一特殊经济形式和社会组织形式、客观上已经成为了我国经济和社会不可分割的重要组成部分。在整个国有经济由计划经济体制向市场经济体制转轨的大变革时期、作为微观经济组织的国营农场应适应新的形势和市场经济发展的客观要求进行全方位的改革。即在农场内部进行转换经营机制、调整产业结构、建立现代企业制度组建企业集团等各项微观、中观改革。体制改革既是生产关系的调整，也是上层建筑进一步适应的过程，它涉及社会工作、经济活动、微观政策诸方面，因而农场的体制改革实质上是农场全方位的改革。对此可从三维结构上展开分析：管理体制是基本框架，现代企业制度是主体内容，综合配套改革是联结网络。三者主次分明，脉胳相连，构成有机整体。
1 构想一：依照“政企分开”的目标进行农场行政管理体制改革
政企合一是特定时期中国大多数国有农垦企业不得不采取的管理经营模式，对企业的发展、社会的稳定起过积极的作用，同时也给企业背上了沉重的包袱。在创建社会主义市场经济体制的新形势下，这种体制正成为妨碍企业自主经营、自负盈亏参与市场公平竞争的刚性因素之一。它要承担社会管理职能和执行国家交办的政治任务，必然增加了企业的经济负担，加大经营成本，影响经济效益：同时造成管理机构重叠，人浮于事，办事效率低下，非生产性支出庞大，使企业背上沉重的包袱。国营农场改革的首要任务就是要坚持政企分开。只有这样，才能解决农场责权背离和双重负担的难题：才能使农业企业建立起现代企业制度，成为市场经营与竞争主体，提高经济发展的速度和质量。政企分开是一项涉及政府职能转变，企业经营机制转变、建立健全社会保障体系等涉及方方面面整体运作才能奏效的系统工程。农场政企分开的方式选择也有别于一般国有工业企业的特殊性，下面设计农垦企业政企分开的二种类型的模式：第一种类型是针对规模不大，人口较少（如万人以下），经济总量较小的农垦企业。实施政企分开的方式是将农垦企业所管辖的各级政权机构如公、检、法、司等交由地方政府直管，企业领导和职工不再兼任各级政权机构的职务，企业不再为各级政权机构的运作支付费用或补贴。涉及人员和费用问题可逐步脱钩，成熟一个交出一个，费用逐年递减，最终实现机构人员经费全部从企业剥离。对于农垦企业所办的社会性事业如教育、卫生、文化等可成建制地划交地方，有的按受益状况负担社会性费用，有的转为服务性实体、自负盈亏，同时向企业职工和社会提供双向有偿服务。
第二种类型是针对规模较大，人口较多，经济总量较大的国营农场，这类农场已形成了区域化、社会化、综合化的特点，简单剥离行政职能既不便于区域管理，地方政府又缺乏承受能力，特别是事权、人权、财权的划分往往难以协调。从这一实际情况出发，这一类型的模式构想有如下三个方面：
1.1 从农场承担着企业、行政双重职能的现状出发，实行政企分开，还政于政，还企于企
第一，在大中型国有农场设立农垦经济管理区，进行管理体制和财税体制改革。农场发展40多年来的事实证明，社会属性是农场的天然属性之一，对于农场来说，不存在办不办社会的问题，只存在怎样办好的问题，以在法律上承认农场事实上承担的行政职能和社会职能为改革的突破口，将管理体制目标模式定位于设立“农垦经济区管理委员会”、可不设立政府，由国家授予行政管理职能，其主要职能是：一是代表国家政府行使行政管理职能；二是负责农场社区内的社会事务管理；三是建立与市场经济相适应的社会保障制度，重点是失业、医疗、养老保险制度，为建立现代农垦企业制度、转换企业经营机制营造外部环境。
管理区设立一级财政，进行财税体制改革，实现事权与财权的统一。解决长期存在的农场社区内社会职能和行政职能的责任与权利不对称，事权与财权相分离问题。农场财税体制改革后，建立一级财政将不影响国家财政收入，只是把地方代替国家收缴农场的税收交还管理区（农场）代替国家收缴，并按规定上缴和提留，把留给地方政府的财政收入归还农场，用于解决农场社区内社会和行政事业开支，实际上是农场用自己的收入，办自己的事情，不给国家增加负担。
第二，农场企业组建集团总公司，建立现代企业制度。也就是以组建国有资产经营性机构启动农场经济体制改革。建立集团总公司，即母公司、农场二、三级单位的企业建立子公司，形成以产权为主要联结纽带的母子公司体制。总公司的主要职责是：负责区域内国有资产的增值和保值；推进二、三级单位（工商企业）进行公司制改造；推进农业生产的产业化、企业化、探索符合国情的现代农垦企业制度。
第三，在处理管委会（管理区）和集团总公司的关系上，采取两步走的步骤，在目前和今后一段时间内先实行两块牌子，一个领导班子的体制；待各项条件成熟后，最终实行政企完全分开，社（会）企（业）分离的体制。
1.2 从农场“大企业”面貌、“小社会”实际的现状出发，实行区域管理，使之利益边界清晰，管理体制顺畅
国营农场不象“墙院式”工业企业一样，是一个单纯的生产经营个体，而是一个包含着多种社会经济成分在内的社区，是一个“小社会”。尤其是随着市场经济的深入发展，农场的这种社会性质更为突出。这就必然要导致农场区域内的经济格局、利益格局和外部环境的深刻变化及各种矛盾的不断产生。因此，农场管理体制就不能不作出相应的调整。并且，要通过调整，达到如下目的：①在划定区域范围、明确地域边界的前提下，建立相当于县级建制的行政管区；②明确行政管区与上级政府及各部门的领属关系和责权利关系；③明确行政管区与周边地区的利益关系；④理顺行政管区与区内集团公司及下属各企业的产权关系，管理关系和利益关系。
1.3 从农场承担着政治、经济、社会发展等特殊的历史使命出发坚持“稳定农场、发展农场、繁荣农场”
农垦作为国民经济大系统的一个子系统，作为一种独特的经济形式、经济发展模式，农垦系统应该，而且可能为我国现代化建设作出新的贡献。改革农场不是改掉农场。由于农垦的特殊性，农场内外有许多矛盾和问题也有其特殊性，在经济转轨时期，只要有效地克服了这种困难，解决了这些难题，农垦经济就会焕发新的生命力。因此，大中型的国营农场要从自身实际出发，按照既有利于企业搞活，又有利于系统发展的原则，积极推进管理体制改革，逐步理顺政企关系；抓好农业基础，增加有效投入，优化经济结构，强化企业管理，提高经济效益，同时完善营销策略，搞活商贸流通，保持农垦经济的稳定增长。
2 构想二：按建立现代企业制度的目标进行经济体制改革
2.1 农场建立现代企业制度的基本形式
现代企业制度是适应社会化大生产和市场经济要求、以完善的企业法人制度为基础、以公司为主要形态的企业制度。其特征：一是产权关系明晰，企业中资产的所有权有明确的界定，企业拥有所有出资者形成的全部法人财产权，成为独立享有民事权利和承担民事责任的法人实体；二是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，并对出资者承担资产保值增值责任；三是出资者投入企业的资本额享有所有者的权益，企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任；四是企业按市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，政府不直接干预企业的生产经营活动，企业在市场竞争中优胜劣汰、长期亏损、资不抵债的要依法破产：五是科学的企业领导体制和组织管理制度，企业的权力机构、监督机构、决策和执行机构相互独立、责权明确，并形成制约关系，能有效地调节所有者、经营者和劳动者之间的关系。
通过改革，农场逐步向企业转变，这是一种历史性进步。但是，农场即使已经转变为企业，它与具有上述五个特征的现代企业相比，仍有很大的差距。
（1）产权不清。 过去的改革是以放权让利为主要内容的政策调整。虽然通过贯彻《企业法》和《转机条例》，企业成了法人，但并没有明确企业的法人财产权。产权关系不清晰，企业之间、企业内部财产关系不明确，特别是国有资产运营主体缺位，国有资产经营管理无人负责，出现了严重流失的局面，更难实现国有资产的保值增值。
（2）政企不分。 农业企业的政企关系包括政府主管部门与企业的关系和地方政府与企业的关系。通过贯彻转机条例，主管部门职能有所转变，与企业的关系也逐步得到理顺。但还没有从根本上解决问题。主要是没有彻底消除政府主管部门对企业生产经营活动的直接干预，企业应享有的一些关键性的权力基本上没有落实。地方政府与企业的关系尚没有实质性的变化。企业代政府行使社会管理职能，不能和别的企业站在同一起跑线上，参与市场竞争。
（3）体制不顺。国营农场曾一度实行军事化或半军事化管理， 至今有的农业企业形式上仍是一种准军事组织结构。多数企业的内部机构和过去的农场没有明显区别。1987年开始实行场（厂）长，经理负责制。但所有者代表并没有进入企业，企业没有建立科学的管理结构，生产经营决策往往在经理层和党委之间扯皮，严重影响了企业正常经营活动的开展。
显然，这种企业基本上仍是适应计划经济需要的传统企业，远远不能适应市场经济需要。其根本出路是进行公司制改造，把传统企业塑造成现代企业。
对农业企业进行公司制改造，和其他国有工商企业一样，当前最关键和是理顺产权关系。一方面，要实现资产所有权与企业法人财产权分离，解除国家对企业的无限责任，使企业摆脱对政府行政机关的依赖，真正成为拥有全部法人财产，独立开展生产经营活动的商品生产者和经营者。另一方面，要处理企业内部法人财产权与经营权的关系，企业法人财产权代表切实把经营权交给经营者，经营者只对企业法人负责，拥有独立的经营权力，从而使企业成为独立的法人实体和市场竞争主体。
以理顺产权关系为重点，对企业进行公司制改造，主要从三方面入手：一建立企业法人财产制度；二建立有限责任制度；三建立科学有效的管理结构。
根据农业企业的实际情况，公司制改造的具体途径主要可以有如下几种：
2.1.1 有限责任公司。它是由法律规定的一定数量股东所组成， 股东以其出资额为限，对公司债务承担有限责任的公司。有限责任公司股东数量有限，不公开募集股份，不发行股票，设立程序比较简单，要求的条件也比较宽松。多数农业企业可以打破原来的体制框架，按照《公司法》关于有限责任公司规定的条件和方法，逐步改造成有限责任公司。整个企业难以改造的，其所属工商企业应尽可能转化为有限责任公司。
2.1.2 股份有限公司。它是以一定数量以上的股东所设立， 全部资本分为均等的股份，其成员以其认购的股份金额为限对公司承担财产责任的公司。对于资本有机构成高，第二、三产业发达，地理位置优越，经济效益好，管理比较先进，经济实力和市场竞争能力都很强，而且符合产业政策的农业企业，特别是其所属的二、三产业企业，可以通过存量资产股份化，定向募集或向社会公开募集的形式，逐步改造成股份有限公司。但是在目前情况下，能够达到上述条件的只有极少数企业，将来也只有一少部分。因此，对改造成股份有限公司的农业企业，应该严格把关，并按《公司法》的规定办事，切不可一哄而起。
2.1.3 大型、综合性、经济实力雄厚的农业企业， 逐步改造成为股份制企业集团。通过股份形式，建立起企业集团内部核心企业（集团公司）与其他成员企业之间的持股与被持股、控与被控的产权关系，并建立起与这种关系相适应的规范的内部组织与管理制度，从而在企业集团中形成核心企业与其他成员企业之间的以纵向持股为基本性的母子公司关系。改造为股份制企业集团的具体办法主要可以有：把核心企业占用或委托其经营的国有资产转为股权：经债权人和债务人协商同意，将债权转为股权：已经实行联营的企业，把联营各方投资转为股权：吸收外资和社会资金入股等等。目前，已有一些农业企业改为企业集团，但很少是股份制集团。应该积极创造条件，向股份制企业集团转化。
2.1.4 股份合作制企业。它不是一种严格意义上的公司。 但在目前情况下，农业企业内部的某些工商企业和农业生产队，可以逐步改造成股份合作制企业。股份合作制把合作制与股份制有机地结合在一起，大程度上明确产权关系，有利于调动所有者和劳动者的积极性，可为企业筹集更多资金，扩大再生产。股份合作制适合于当前农业企业和生产力水平，是公司制改造的重要过渡形式。在加快现有小型工商企业和农业生产队股份合作制改造的同时，新办的规模较小的企业均可以按股份合作制要求组建。从发展趋势看，股份合作制企业应该逐步改造成规范的股份制企业。
2.2 以农场内的“二级企业”作为突破口进行现代企业制度改造
对农场内的“二级企业”进行现代企业制度改造，可以分成两类同时进行：一类是二、三产业和集体经营的养殖业，另一类是已实行家庭承包的种植业和养殖业。对于第一类企业，首先参照国家规定对现有资产进行评估界定，分清资产主体（可分成农场资产、企业自筹、职工集资、外单位投资），对土地可采取依据当地国土部门收取土地占有费的办法实行有偿租用，今后随着生产的发展，按“谁投资，谁享有主权，谁受益”的原则进行。在搞好资产界定的基础上，根据生产需要，可以对生产关联的企业实行重新组合，组建行业集团，实行专业化，社会化生产。改制后“二级企业”不再向农场上交利费，农场依据资产拥有权参与企业利益分配，其次是搞好农场和“二级企业”的责权划分。农场对二级企业一般根据拥有资产情况实行资产经营，除对少数关联性较大，依赖农场协调的企业，农场应介入生产经营活动以外，对其它企业农场可不介入具体生产经营，使企业实现自主经营，独立行使法人财产权，实现经营机制的转换；同时，企业也依据拥有的财产负有限经济责任。第三，“二级企业”实行新的运营方式以后，其管理方式可采用根据“农场资产”在企业总资产中的占有量，对较大型的企业，成立董事会、由董事会聘经营者，同时建立有党、工会负责人参加的监事会，实行决策、执行、监督三权分立。对一般性的企业可采取由农场聘任经营者，配备财务人员，成立有党、工会负责人参加的民主管理委员会，以实现互相制约和监督。对少数非国有资产比例较大的企业，可以成立股东大会，按股份制企业的要求进行运作。第四，实现“二级企业”的政企分开。目前大多数国有农场的“二级企业”承担的社会性职能都不多，教育、卫生、政法、交通、文化生活设施都是由农场统一兴办和管理，“二级企业”一般都不直接参与管理。其它象户口、子女就业、住房、待业安置、养老金发放等等，随着改革的深入和农场城镇建设的发展，也可转入农场的专职部门管理。因此，在二级企业中，实现政企分开是完全可以做得到的。第五，随着“二级企业”改制、农场应及时转变工作职能，从主要从事生产经营转移到主要抓资产经营和服务保障上来，建立完善的养老、待业和医疗保险制度、创办劳务、资金等中介机构，管好社会性事务。对于第二类实行家庭承包的种养业可以按照“公司+农户”形式维持土地和主要生产资料农场所有不变，实行承包经营，以“四实现”方式进行，即以农场决策部门与分场、管理区共同确定每年农业生产的作物布局、种植结构、品种安排、实现“种什么”：以农场设立的服务体系实施农业科技措施的应用，农业生产的机械化作业方式，农业生产资料的供给等，实现“怎么种”：以职工家庭为主的承包主体根据农场的要求，实施农业生产过程的田间作业、作物管理、承包核算等，实现“怎么管”：以农场建立的农副产品加工企业对承包者收获的产品进行收购，实现“怎么卖”。另一种是实行土地租赁经营方式，国有农场根据土地的肥力、位置、配套设施状况，确定土地的租金价格，对外实行出租，可以一租多年不变，承租人实行独立自主经营，承租人若参加养老保险和医疗保险则享受职工同等待遇。
3 构想三：按“走进大市场，参与大竞争”的目标进行综合改革
由于国营农场实际承担着行政管理，企业经营的双重职能，集政、社、企于一体，同时扮演着投资主体、经营主体、行政管理主体和社区服务主体等四种角色，因而农场改革牵一发而动全身，要顺利进行体制改革，必须全面配套进行改革。
3.1 投资主体的改革
农场在建立现代企业制度过程中要通过上级政府和主管部门授权，使农场成为国有资产经营机构，取得农垦存量资产重组等经营权后，成为控股集团公司，作为农场内部企业的投资主体，对上级统一承担国有资产保值、增值责任，对下属企业行使选择管理者资产受益及参与重大决策等出资人的各项权利，并从法律程序上加以确认。作为企业出资人的农场控股公司仅以自己的出资额对企业债务承担有限责任，控股公司与企业之间是以资产为纽带的经济关系，而不是行政隶属关系，控股公司依据投入的资产额，对合资子公司的重大投资及重大经营决策进行审批，对控股参股子公司或联营企业，按照《公司法》行使股东的权利，同时控股公司也有义务为子公司改善环境。
3.2 企业领导体制改革
首先要积极推动现行的场长、厂长负责制向法人治理结构新体制转变。控股公司要按《公司法》中的有关规定加以规范。
全资子公司企业改制后，要建立健全股东会、董事会、监事会和经理层，要建立新的劳动人事、分配制度在用人机制上要建立精干高效的管理决策系统，加大现代化管理的投入、干部选拔要形成民主、平等的竞争机制，劳动用工要双向选择，允许人才流动，取消干部、工人界限，统称员工：取消企业行政级别，经营人员公开招聘其报酬实行如工效挂钩为基础的年薪制。对职工要进一步推行岗位，技能工资制，努力做到收入货币化，要努力造就一批职业化的农垦企业家，创造条件改善环境加速农垦企业家的形成：要切实保护农垦企业家的合法权益，利用法律手段来约束和规范企业家行为；强化农垦企业家的培养，提高素质，促进农垦企业家的成长。
3.3 土地经营制度改革
现行的土地承包经营已不适应市场经济的发展。国营农场土地产权应在坚持土地国有的基础上，所有权属国家，农场有使用权，实行使用权的有偿转让、租赁，实现土地资源的合理配置。一些农场的改革实践证明，土地租赁制使产权明晰化，明确了所有权和使用权、租赁者作为使用权的法人代表，土地管理走向合法化、规范化、职工成为生产经营主体、投资主体、独立承担风险和获得收益，同时能加快集约化、专业化生产，分离劳动力从事其它专业，加速农场综合经济的发展。
3.4 社会化服务体系改革
随着农垦经济市场化的纵深发展，必须有相应的社会化，服务体系相配套。要建立科技生产、资金、信息等方面的服务体系，使之系列化、网络化，农业上，可按生产环节设立专业公司，产前服务以信息、计划、科技、良种、生资、信贷、培训为主；产中服务以农技、农机、植保、经营为主，产后服务以加工、储运、销售为主。对农场的教育、卫生及后勤服务事业，要实行半社会化管理。面向社会、服务社会。经费负担社会化，受益的单位和个人均有责任和义务，逐步将社会性工作和后勤服务体系从企业本身剥离。
3.5 社会保障制度改革
农场建场早，老职工多，遗留问题也多，很难将农场的养老、失业及医疗保险都纳入社会统筹。农场的社会保障要根据《劳动法》的要求，从实际出发，既要减轻负担，又要解决问题，养老保险可以纳入农场统筹，医疗保险也可试点推广，住房制度逐步走向商品化；逐步建立社会性的失业保险机制，鼓励在外就业，加强对失业职工培训，以便重新就业，大力引进新项目从根本上解决就业问题。
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