现代城市文明与文明城市管理，本文主要内容关键词为：城市管理论文,文明论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市文明是人类社会“两个文明”的集中体现，城市文明的发展水平又首先表现为城市管理的文明程度，不同历史时期的城市有其不同的管理。例如，奴隶社会的城堡盛行血淋淋的皮鞭管理，封建时代的城市奉行等级森严的衙门式极权统治，以现代工业文明为基础的现代城市则离不开科学化、民主化、公开化和法制化的现代市政管理。在由野蛮向文明演进、传统社会向现代社会过渡的变革时期，城市文明同管理文明的磨合，也要经历艰难痛苦的管理变革过程。
改革开放推动了我国城市经济的繁荣发展，但有些城市环境卫生和社会秩序日益恶化，刑事犯罪和行业不正之风日益盛行，黄、赌、毒、贪、盗五大社会公害和破坏生态平衡的自然公害，既显示了城市“两个文明”的失衡程度，也反映了城市“管理滑坡”的严重程度。有些城市把1995年或1996年作为“城市管理年”的提出，则反映了现代城市建设呼唤现代城市管理的时代要求。本文认为城市管理改革的焦点应聚集在城市管理的职能改革和现代化建设问题上，深化对城市文明和管理文明的理性认识。
一、现代城市文明的三大循环系统
城市是非农业人口和产业密集的经济实体、社会实体和以土地等自然资源为物质载体的有机结合的空间存在形式。城市的形成和发展经历了从“城”（统治与防卫据点）到“市”（交易场所）、“城”与“市”紧密结合、城市功能逐渐多元化的演进过程。英国城市经济学家K.巴顿说，现代市场经济社会的“城市是一个在有限空间地域内的各种市场（住房、劳动力、土地、运输、商品等市场）交织在一起的网络系统”。钱学森更确切地归纳指出：现代城市“是以人为主体，以空间和自然环境的合理利用为前提，以集聚经济效益和社会效益为目的，集约人口、经济、科技和文化的空间地域大系统”。所以，城市作为融合经济、社会、自然于一体的多层次、多因素、多功能动态循环系统的基本构成，包涵经济、社会和自然这三个不同性质又相互依存的子系统。在这三个子系统之中，谁是决定城市兴衰与未来的主导因素？
城市经济学者认为，经济发展是社会发展的主导力量，是城市的经济结构、经济规模和经济质量决定城市的功能、规模和发展水平，所以城市政府大都把追求经济繁荣作为首要任务，千方百计“招商引资”、扩大市域经济规模、增加财政税收来源。
城市社会学者认为，社区是构成各种社会互动关系的基本单元，城市是以市场为依托、以功利主义为核心、以法人团体为细胞的异质性人口密集的特定地域社会，是城市社区的自治和人际关系的协调程度决定城市文明的发达程度及其社会特征。
城市生态学者则认为，任何社会发展都是自然生态环境同人类社会行为相互作用的结果，城市单纯追求经济繁荣的时代已经过去，同城市成长周期伴生的各种城市问题和病态（如城市发育期的贫富两极分化，高速发展期的环境污染、交通堵塞和住房短缺，成熟期的城市个性丧失和中心区空心化……等等）表明，城市持续发展的生命力在于经济、社会同自然环境三大系统的平衡与协调运转。现代城市应把改善自然生态同调节社会心态结合起来，创造出能融技术与自然于一体的城市文明环境，以激发市民的责任感、创造性来提高社会生产力，为市民提供更高的城市生活质量。所以，衡量一个城市的文明程度主要应看三条：一是自然资源系统能否满足城市经济社会发展的需要；二是经济系统能否高效运转；三是社会系统是否协调。衡量城市文明的基本指标已不是单项指标，而是综合效益。所谓“综合效益”既包括各种物质与能量的合理利用能力（投入产出率），又包括城市人流、物流、能量流和信息流的通达性，以及各种废弃物的循环再生利用率，从而表现为城市生态系统的稳定协调和可持续性：即“经济——社会——自然”的良性循环。
1987年世界环境与发展大会首次提出“可持续发展”的概念，认为地球上的资源是有限的、很多资源是非再生的，人类所有开发性建设都应最大限度地节约资源、减少对环境的破坏，以利于子孙后代的持续发展。1992年世界环发大会又号召城市建设“走可持续性发展的道路”，要求现代城市正视全球性人口急剧膨胀、资源过渡消耗、环境污染日益严重等问题，承担控制与治理“三废”、节约能源与资源、改善基础设施与居住环境等义务与责任，谋求城市的“可持续发展”。这就提出了以谋求生态平衡为中心根治城市病、走出钢筋混凝土构筑的“城市丛林”的种种城市危机，实现城市持续发展的基本方向。在现代城市生态理论影响下。我国学者也提出了建设“山水生态城市”的目标模式，北京、南京、大连、青岛、武汉等许多大城市都在按照这一模式调整城市总体布局。但要实现这一目标模式，不仅要有建设山水生态城市的美丽构图，更要靠城市两个文明和管理现代化来充实这一空间形态的内容、支撑这一构图的具体实施。
二、现代城市文明建设的三大管理职能
城市文明包涵管理文明，并且是以管理文明为先导的。马克思剖析了管理的起源和发展，令人信服地指出，有社会分工就有管理，有管理才有社会进步。人类从蒙昧野蛮走向科学文明的进步过程，也是管理由赤裸裸的强制支配和朴素的经验形态走向科学化、民主化的发展过程。经济社会的现代化以管理现代化为前提，现代管理已成为从微观组织到宏观社会都不可缺少的粘合剂，一切社会分工协调运行的润滑油。“三分建设，七分管理”这句朴素语言，精辟地揭示了城市管理是决定城市建设成败的关键。
改革开放初期，把管理和科技比喻为推进我国四化建设“两个飞轮”的说法广为流传，一度在全国掀起管理现代化的热潮，企业开展“四全管理”、政府推行“职能转变”。曾几何时，热潮消散之后，重建设轻管理、重技术轻管理的种种失衡现象重新抬头，产生了同改革宗旨背向的“管理滑坡”和“效益滑坡”，不少国有企业在改革中亏损、不少政府机构在精简中膨胀。回顾这一曲折经历有益于分析近年来城市管理滑坡，社会公害和自然公害恶化的内在原因，进一步认识城市管理是促进或促退城市文明的主要调控机制。
在市场经济条件下，可以把城市运行的各种调控机制归纳为“两只手”：一只是以功利主义的利益调节机制为核心的“看不见的手”——市场调节机制，表现为供求机制、价格机制和竞争机制对个人和企业行为的自发调控作用；另一只手是代表国家和多数人意志的政府运用行政和执法手段对个人和企业行为进行强制性干预的“看得见的手”——以行政干预为主要特征的政府管理职能。古典市场理论把“看不见的手”理想化神圣化了，现代市场理论则面对市场无法自我克服的“缺陷”和市场机制“失效”的盲区寻求对策，凯恩斯主义开始从理论和实践上完善“看得见的手”，二战后已形成西欧、北欧、北美、日本等等不同的市场经济体制模式和相应的政府管理模式。
城市作为市场经济社会存在的主要空间地域，以人口、劳动力、资本、企业、市场、需求与消费的高度集中为基本特征，两只手的调控作用都比非城市化地域更加显著。城市的各种经济社会结构和资源利用，分别具备三种不同的城市功能：一是决定城市性质与发展方向的主导功能；二是支撑和维持城市正常运转的基础功能；三是为前两种功能服务的辅助功能。城市政府作为城市的行政首脑，就是组织指挥城市三大系统协调运转、三大功能协调发挥的“看得见的手”。城市的政治体制、机构设置和职能分工可以因制度、国情、市情的不同而千差万别，但其作为“看得见的手”的管理职能的基本内容和基本分工，都可以归纳为以下三个基本方面：
1.经济管理职能
城市作为人口和产业聚集的经济中心，产业分工的关联度、产业结构与规模、政府调控的力度和效应等等，不仅决定城市各种商品和劳务的投入产出量和流通量，也决定其资本的增殖积累率和消费水平。如能跳出重生产轻流通、无视消费“反作用”的“部门分类”法和计划经济体制束缚，可以把城市的全部经济活动划分为三个性质与目的不同的基本类别：一是以营利为宗旨的产业经济，包括一、二、三产业的不同所有制的企业和个体经济；二是以公共服务为宗旨的公共经济，包括以政府和公益性基金组织为投资主体的公共性、公益性、社会福利性产业和服务事业；三是以满足个人和集团消费需求为宗旨的消费经济，包括居民消费和社会集团消费。因此，市政府的经济管理职能必须区别这三种不同的经济，确立不同的管理目的，行使不同的管理方法：对产业经济应坚持以间接调控为主，对公共经济则要以直接调控为主，对消费经济只能实行税收调节、法定限制和政策引导。“间接调控”作为政府管理市场经济的主要职能方法，是指运用“经济杠杆”（税种和税率、银行利率、财政预算和公共投资政策等）对经济活动的总量和流向施加影响；对于企事业单位、法人团体和公民的投资经营、买卖和消费行为，政府只能依法进行政策引导和法定限制（以法律界定经济行为的合法或非法，依法取缔和惩治非法行为，保护合法权益），维护经济和社会秩序的法制。
2.社会管理职能
城市是“异质性”人口高度聚集、社会活动十分丰富、社会关系十分复杂、人口的流动性和社区的不稳定性都很强的特定地域社会，因而城市政府的第二大基本职能是对城市社会进行有效的全面管理，及时缓解各种社会矛盾和冲突，维护社会的有序性和法制化运行，增进社会的稳定和健康发展。城市的社会管理必须体现统治阶级（及其政党）的意志和各种市场主体的利益要求，具有鲜明的政治性、治安性、执法性、公共性和公益性。社会管理的具体职能可以归纳为五个方面：
一是人口管理，对人口的增长、迁徙和出入进行必要的登记和法定限制；二是治安和司法管理，运用警察、监狱等手段维护社会秩序，保护合法财产和人身安全，禁止和惩治各种危害社会和他人的违法和犯罪行为；三是公共社会事务管理，诸如对社团法人、社区自治组织，宗教、民族、外侨和其它公众性组织活动的管理。四是社会事业管理，包括对文化、教育、卫生、体育、娱乐等事业的管理，重点是对普及性义务教育、社会保障性医疗保健和劳动保险、公共性文化艺术和体育设施的管理；五是社会福利事业管理，诸如对托幼、安老、殡葬、孤儿养育、残疾人援助、贫困户和失业者救济等社会福利事业的管理。
3.市政管理职能
我国城市政府现行的职能分工是把“市政管理”局限在市容整顿、街道清扫、垃圾与粪便清理、街道与管道维修等范围之内，可以称之为“狭义的市政管理”。市场经济发达城市的市政管理则广泛得多，包括城市建设的总体规划和规划实施性控制管理（对土地、建筑和“三废”等），各项基础设施、公用设施和环境保护设施的建设和管理，各种公共性和公益性社会事业的投资建设……等等，可以称之为“广义的市政管理”。我国城市从计划经济转向社会主义市场经济的体制转轨，以及全面展开的城市现代化建设，正在客观上推进城市的“狭义市政管理”向“广义市政管理”转变。自觉地加快这一转变有利于进一步克服政企不分、重工业生产轻城市建设、重“生产性建设”轻基础性建设、重经济建设轻环境建设……等等城市体制弊病，进一步推动城市政府转移工作重点，实现中央1984年就已明确提出的要求：“城市政府应集中力量做好城市规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合治理”。
三、市政管理现代化的构想
怎样加快我国城市的“狭义市政管理”向“广义市政管理”的转变，全面推进市政管理现代化建设？仍有必要从大视野、提高认识、转变观念入手。
现代市政管理起源于以私有制为基础、以权利平等的市民社会为主体、以市民自治为政体的西欧城市。市政府作为民选的城市自治管理机关，一般都奉行“政经分离”的原则，政府不干预私人经济的运作，主要从事城市规划、基础设施和公用设施建设管理，维护治安、交通和市场秩序，治理环境污染，进行城市绿化和美化建设，组织管理社会文化、教育、卫生和福利事业，依法征收赋税，并通过量入为出的公共财政来平衡本市的各项行政费用、公共建设和公共事业的收支，间接影响市民和企业的投资经营行为。市政管理的基本宗旨，就是要维护本市的安全与秩序、保护私有财产和公民合法权益、创造优良的投资环境和居住环境。西方国家把这些城市管理任务看成城市政府（有的称为“市政厅”）的基本职能，称之为“市政管理”，相应地把研究市政管理的学科称为“市政学”。
这种广义市政管理的形成和理论界定，可以追溯到亚当·斯密为代表的古典经济学。他在《国富论》下卷里把政府职能概括为三项：一是防卫——“保护社会，使之不受其他独立社会的侵犯”；二是治安与司法——“保护社会的每个公民，使之不受社会上任何他人的侵害或压迫”；三是公共工程建设和公用事业管理——“这种事业与设施在政府经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就绝不能补偿所费”。他还提出，政府职能人员（官员、警察、军队、公共事业管理人员等）的报酬和经费不能由市场决定，而应以赋税方式征集，并且相应提出了赋税的四项原则：一是“国民应根据其支付能力纳税”；二是“税种税率明确，不得随意变更”；三是“征税时间与方法应最大地方便纳税人”；四是“征税和支出应尽可能节俭”。早期资本主义城市的市政设施和公共工程不外乎修筑街道和下水道、设置和管理路灯，而亚当·斯密的上述主张却已包含要求市政管理和市政设施要为市民和业主服务的“小政府大服务”观点。
现代城市的复杂性和管理的艰巨性已远远超过了斯密两百多年前界定的三项职能，现代市政管理已扩展为全方位满足市民各项公共需求的各种公共服务：
一是公共安全服务——公安、消防、民（人）防以及对各种自然灾害的预测和防护；二是公共设施服务——从各种基础设施到社会文化、教育、卫生、体育、休憩、娱乐等等公共设施；三是公共事业服务——既要提供交通、能源、电讯、供水等等公用事业服务，还要提供满足市民文化教育和社会交往需求的共享性服务；四是公共卫生和环保服务——除市容卫生外还包括公共防疫、公共保健、环境治理和生态保护性服务；五是公共福利性服务——对社会的弱者、市场竞争的失败者和贫困家庭提供生、老、病、死和维持其基本生活的救助性服务；六是公共关系服务——为增进市政管理和公共服务的民主性、公开性和协调性，不断增进政府同社会的沟通、改善政府形象、激发市民的责任心和参与精神。
所以，现代市政管理的中心任务是提供全方位的公共服务。市政管理的各项职能应具备如下一些共同特性：
首先，是各项服务功能的公共性和公益性——政府必须为全市所有市民和外来人员提供一视同仁的社会服务、安全服务和其他辅助性服务。
其次，是服务效益的间接性和综合性——各项公共设施和公共服务的投资和经营不能以营利为直接目的，其使用和服务效益主要表现为受益者生产经营或生活的综合效益，即全市的综合经济效益、社会效益和环境效益。
第三，是各项服务运作的系统性和协调性——各项公共设施和公共服务组合成物质技术性、基础性、社会公益性的服务既自成系统又互相配套，各项服务必须协调运转才能正常发挥其服务功能。
第四，是公共设施建设的超前性和运转的连续性——各项公共设施，特别是基础设施建设必须超前于经济社会的发展，一经投入运转就必须保持连续性，如果突然中断就会给生产与生活造成难以估量的损失，危害社会正常秩序。所以，公共设施和公共服务都是直接反映城市管理能力和水平的“敏感系统”，展现城市面貌的“窗口”，是直接影响市政府“政绩”和市长“选票”的首要因素。
第五，是设施建设的集中性和投资补偿的多样性——公共设施和公共服务的投资和经营大都以政府为主体，集中进行规划、筹资、建设和经营管理，投资和经营耗费一般不能直接回收，而要分别采用三种不同补偿方式：一是民营化、企业化经营，由政府授权经营者向用户收费；二是财政拨付；三是收费补偿同财政补贴相结合。
要推进以公共服务为宗旨的市政管理现代化，难点不在于学习运用其现代管理技术手段与方法，而在转变传统的市政管理观念，改革市政管理体制，提高人员素质，推行“综合治理”。例如：“脏乱差”的形成和恶化不一定是环卫部门的无能和失职，而是城市建设管理和经济社会发展中许多深层次问题的综合反映。所以，根治“脏乱差”的基本对策仍在综合治理，即相对于单项措施的系统化整体性治理，既要求市政建设管理的各个部门“齐抓共管”，更要求从社会治安、社会文化、社会道德、社会自治……的文明建设入手进行全方位的“综合治理”。
确立建设现代化国际城市的宏伟目标已极大地推动了开放城市的现代化建设，但不少城市主要抓的是城市现代化的“硬件”建设，怎样加强现代城市所必须的城市文明和管理文明的“软件”建设，全面推进城市现代化、国际化的进程，任务还十分艰巨。怎样从全局上纠正“重建设轻管理”的失衡现象，把城市政府管理的重点从产业经济管理转移到“广义市政管理”上来，已经成为根治“脏乱差”的市容、全面增进城市经济社会的真正繁荣的中心环节。
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