建构公务员激励机制的原则及其模式，本文主要内容关键词为：激励机制论文,公务员论文,原则论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）重塑公务员激励机制的必要性
我国自1993年全面推行公务员制度以来，传统的干部人事制度已过渡为公务员制度，但公务员激励机制却基本上承袭了传统的以精神激励为主要内容的干部激励机制。这种传统的干部激励机制在当时特殊的社会环境里确实曾发挥了极大的激励作用。但随着70年代末开始的改革开放特别是市场经济体制的确立，经济收入相对减少，等级消费淡化，公务员的社会地位相对下降，心理失衡加剧。原有的干部激励机制日趋失去其强大的激励作用，日渐暴露出其弊端，这是公务员激励机制重塑在内在动因。其主要表现在：
1.片面强调精神激励。到目前为止，我国对公务员的激励主要以精神激励为主，相对忽略物质激励。我们当然要重视公务员的行政激励和道德激励，但绝不能忽略物质激励手段的运用，这是由社会主义市场经济的内在本质决定的。市场经济实质上是一种利益经济，每个主体都内在地追求个人利益的最大化。市场经济的这种精神实质必然反映到公务员激励机制中。虽然公有制是社会主义市场经济的基础，但劳动仍是取得个人消费品的尺度。“每一位干部首先是一个独立的物质存在。在计划经济体制下，他们的确按照党和国家的要求，发扬了高度的集体主义和共产主义精神，为国家的繁荣而忘我工作、艰苦奋斗，留下了大量的感人事迹。但他们之所以这样做，恰恰正是因为他们相信，只有这样才能为自己、为后人创造一个更加美好的生活，并不说明他们已变成了不食人间烟火的共产主义者。但大量不切实际的宣传与许诺毕竟离实际太遥远，因而虽然社会主义建设不断取得新成就，但当我们发现，不仅美好的生活只能等到遥远的未来，而且自己的生活水平与西方人相比，差距越来越大时，这种宣传和政治教育的作用也就走到了尽头。”[1]但政府并不以盈利为目的，对公务员的物质激励非常有限，他们被置于公仆地位，不能明确地追求个人利益，而只能多讲奉献、少谈利益，这就使他们的自利动机受到了限制。这对矛盾使得公务员的自利动机以其他变态的方式表现出来：(1)追求政府规模的扩大化。因为扩大政府规模可以增加谋求更多预算的筹码，从而增加自身的经济能力；同时政府规模越大，个人提升的机会也就越多。(2)谋求政府部门支出的增长。政府承担提供公共物品的职能，但其活动大多不计成本，这就为政府扩大支出、公务员以权谋私留下了余地，“权利寻租”可以看作是政府公务员逐利动机的外在表现。因此，重构公务员的利益激励机制迫在眉睫。
2.缺乏竞争激励。在长期的革命和建设中，我党形成了一整套行之有效的选人用人机制，这种传统的选人用人机制在过去几十年中曾发挥过重要作用。但是，随着社会主义市场经济的迅速发展，旧的选人用人机制也存在诸多弊端，诸如知人渠道不宽，识人视野狭隘，优秀人才难以脱颖而出，干部选拔处于封闭化、神秘化状态，缺乏公开、公平、公正的竞争机制。突出表现在：其一，在干部选拔上，基本上是由国家统包统分，政府成了人才的“蓄水池”。一大批学非所用、用非所学、学历很高、能力平平的人混入国家干部队伍，从而导致干部选拔缺少生机和活力。其二，选拔干部中存在非正当竞争问题。“由少数人员选人，在少数人中选人”的怪现象时有发生。有些干部不按程序办事，搞神秘化，搞临时动议，决定人选在前，授意考核在后，使干部考核流于形式；在用人问题上不是从国家利益、人民利益出发，而是从个人私利出发，选拔自己的人；在选人用人问题上搞交易，你提拔我的人，我提拔你的人，收受贿赂，买官卖官等等。可见，干部队伍中缺乏竞争激励机制是政府效率不高的一个重要原因。随着中国社会主义市场经济体制的确立和公务员制度的完善，公务员竞争激励机制已初步确立，但仍存在下述问题：其一，公务员的职业稳定性使得公务员缺少竞争压力。其二，考试录用和考核流于形式，这就使得公务员缺乏创新、进步的动机。
3.道德激励的功能式微。道德激励在传统的政治体制和意识形态的高度一体化的双重作用下，曾发挥过巨大的激励作用。这是因为传统社会是一个文化封闭、缺乏流动性的“熟人社会”，从社会性道德评价起作用的角度看，它具有这种道德激励发挥作用的特殊优势：(1)封闭的文化环境使人们在无可选择的情况下，很容易形成较为一致的价值观念和道德评价标准。(2)传统社会是缺乏流动的“熟人社会”。人们一生的活动范围十分狭小，人与人彼此相识，遂使社会性道德评价无孔不入地渗透到人们生活的所有细节之中，任何人都难以逃脱“熟人社会”的道德监督。(3)传统社会是一个道德化的社会。人们一方面习惯于把一切问题赋予道德意义，另一方面又习惯于用法律和政治手段来执行道德的功能，因而道德评价对行为者的褒贬不仅关系到其名誉，而且影响到其实际利益。这一切都有力地维护了这个社会的价值体系和道德风尚。但随着传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，这种缺乏物质基础的道德激励已逐渐失去其昔日的强大威力。“从这个意义上说，虽然任何一个国家政权都可以而且也的确在通过政治教育改革自己的国民以使之适应这种制度，但根本上，却是一个社会的民众的基本要求与欲望决定了相应的国家政权的存在与变迁。……所以思想政治教育必须符合唯物主义最基本的原则。当然，这种凭领导人的主观愿望，试图仅仅通过思想改造来促使人们放弃最基本的物质和精神欲求的现象在某个特定国家的特定历史时期也确曾出现过，但无一例外地都遭到了失败。”[1](4)在“官本位”体制下，干部队伍所独有的职业荣誉和等级消费使得干部职业有着绝对崇高的社会地位，这也是传统道德激励机制发挥作用的重要方面。但随着经济市场化、政治民主化和文化多元化的推进以及“官商二元化”体制的逐步形成，这种绝对崇高的职业荣誉和社会地位受到了严峻的挑战，公务员的社会地位呈下降趋势。表现在：首先，公务员职业地位的降低。在“官本位”体制下，“官职”是社会价值评价唯一尺度，经商被认为是不务正业，干部职业无疑是最受尊敬的职业。但在当前“官商二元化”体制下，“商”和“官”成为两种同等重要的社会价值评价尺度，经商获得了社会的认可与支持。这样公务员的职业地位就相对下降了。其次，公务员的经济地位相对下降。公务员的工资收入与其他领域特别是经济领域中同类人员的工资收入相比有很大差距，并有进一步扩大的趋势。据国家人事部1990年对15个省、自治区、直辖市约52万人的调查，国家机关、事业单位和企业干部的年平均工资分别为2117元、2121元和2584元。企业干部年平均工资比机关干部高22%，比事业单位干部高21%。同等职务相比，企业干部工资比机关、事业单位干部年平均工资高20%-40%。[2]通过纵、横两个向度的比较分析，可以看出公务员的经济地位也大大下降了。这就导致公务员心理上的不平衡。加之，媒体对西方奢侈生活的不恰当宣扬，更加剧了这种不平衡心理。我们知道，与其他社会群体相比，公务员队伍是素质较高的群体，这种高素质是人力资本高投入的结果。从成本——效益的角度来看，他们理应获得较高的经济收入，但现实却恰恰相反。这种职业地位和经济地位的下降必然使得传统的精神激励机制失去其原有的强大激励作用。
（二）重塑公务员激励机制的原则
1.利益原则。传统计划经济是以否定“经济人”的人性假设为前提的，然而，不幸的是“经济人”特性却在社会实践中客观地存在着。于是，计划经济中的“公”与“私”，个人要求与计划安排之间的矛盾和冲突异常激烈地存在着。解决这些矛盾和冲突存在着两种根本不同的思路：其一是自觉的“公私对立”、“克私奉公”。曾为中国人所熟知并与计划经济体制一脉相承的“斗私批修”、“狠斗私字一闪念”等群众运动，以及以“毫不利己、专门利人”为核心的伦理道德建设，就是这一思路的产物，结果导致各个领域的僵化和功能萎缩。其二是不自觉的“用私为公、公私相成”。这可以从已经取得巨大成功的联产承包制及体制外的制度安排中体验到这一思路的存在，正是这些制度安排耦合了人们的“经济人”特性，才实现了“公”字意义上的宏伟目标。两种截然不同的思路所导致的截然不同的效果告诉我们，计划经济体制和市场经济体制不仅在所设计的资源配置方式上不同，而且更为深刻的是人性假设上的截然对立。市场经济是建立在“经济人”的假设前提基础之上，这就决定了在市场经济条件下，每个人都以利益最大化参与社会活动，经济主体在实现个人利益最大化的同时，也能不自觉地促进社会公共利益最大化，这就是市场经济的辩证法；利己对利己，产生利他；各人图私利，必利于公。市场经济的“经济人”范畴，不仅仅涉及经济领域，也必然渗透到政治、法律、伦理道德等上层建筑领域。遗憾的是，在建设社会主义市场经济的今天，我们对公务员“经济人”特性的认识及“经济人”假设的运用，还处于不自觉的、回避的甚至批判的状态中，对公务员的激励仍以精神激励为主，而忽略物质激励的实际运用。因此，我们在重塑公务员激励机制时，要注重物质利益的重大激励作用，本着承认公务员个人利益的合理性并按“用私为公、公私相成”的思路，重新建构耦合公务员“经济人”和“政治人”特性的制度安排。首先，承认每个公务员都有一定的物质利益，特别是当前经济不很发达的特殊历史时期，物质利益激励更显示出其重要性。其次，坚持公务员的个人利益、集体利益和国家利益的一致性。我国的市场经济是社会主义的市场经济，公务员激励机制必须符合社会主义市场经济的本质要求。公务员在追求个人合理的物质利益时，绝不能损害公共利益，而要把公共利益融于公务员的个人利益中，公务员在实现个人“私利”的同时实现公共利益。
2.效率优先，兼顾公平的原则。设计公务员激励机制的主要目的就是要调动公务员的积极性，只有公务员积极高效地工作，才能预防腐败，提高政府工作效率。在公务员队伍中，我们可以根据他们的职责权限、工作难易程度和所需能力大小等标准给予不同的高低报酬激励，以换取他们高效地工作，这是很值得的。马歇尔曾指出：“在任何时间和地点，对于一种产业，有一种多少是明白规定的收入，这个收入是仅仅维持这一产业中的人员生活所必需的；同时，另一种较大的收入是维持这个产业的充分效率所必需的。而对维持高效率所必须费用的节省却是不经济的。”马歇尔对此解释说：“如果我们所考虑的是一个具有非常能力的人，我们就必须考虑这样的事实：他对社会所做的工作的真正价值，与他由此而得到的收入之间，恐怕不会像任何产业阶段中一个平常人在这两者之间那样相符合。而且，我们应该说，他的一切消费都是严格地生产和必须的，因为只要他的消费减少一点，他的效率就会减少，而减少的这部分效率，对于他或世界上其余的人，比从消费中所节省的具有更大的真正价值。一个像牛顿或瓦特这样的人，他的个人费用如果加倍而能增加他的效率的1%的话，他的消费的增加就是真正生产的。”[3]我们同样也可以这样认为，如果公务员的劳动报酬加倍，而能增加他的效率的1%的话，那么这种支付对政府来说就是很值得的。因为公务员工作效率的提高而带动政府效率的提高所创造的无形价值将会大大超过他的报酬的增加额。因此，我们应大幅度提高公务员的待遇，以充分调动他们的工作积极性。但是，由于我们是社会主义国家，加之深深扎根于国民心中的“平均主义”观念，决定了公务员的报酬不应有过大的差距，而应坚持公平原则和共同富裕的方针。正如德鲁克所说：“高层人员的过高工资会使团体产生分裂，甚至会使企业中级别相当高的人，也会把他们的高层管理人员视为对立者而不是同盟者。”[4]这同样适用于公务员激励机制，否则将导致政府效率的下降。
3.同步激励原则。我们上面指出了利益激励机制的重要性，但是基于我国目前正处于社会主义初级阶段，市场经济刚刚起步的现实国情，过分的物质激励是国家财力所不允许的，也是不现实的。同时，物质激励只能满足人们低层次的物质需求，只能抑制不满情绪的产生，只有进一步满足公务员高层次的精神需求，才能实现公务员积极性的充分发挥。事实上，物质激励之所以能起到鼓励人的作用，在一定程度上也是利用了其中的精神因素。不论是什么激励方式，其中都必然蕴藏着精神的成份，只不过在形式上精神激励更注重人的思想情感、信念和荣誉观念等因素，物质激励更偏重于实物而已。我们知道，任何组织的运行与管理，其最终目标是要在相同投入或产出的前提下，获得最佳的组织效益。价值规律告诉我们，组织效益等于组织产品与组织投入之比率，产品数量与投入多少成正比例的关系。事实上，这种投入大致可分为物质的和非物质的两大类，物质激励属于物质投入，以实物形式为主，而精神激励属于非物质投入。两者相比，以实物为主的物质投入的成本价格往往要比以非物质为主的精神投入的成本价格高出许多。所以，有头脑的领导者在组织成员的物质需求得到相对满足以后，都会注重加大对他们采取以精神激励为主的非物质投入。因此，对公务员的激励，在相对满足他们的物质需求后，要加大精神激励，使二者相辅相成，只有这样才能取得更显著的效果，可用公式表示为：激励力量＝（物质激励·精神激励）。这一关系式表明，只有物质激励和精神激励都处于高值时，才能产生最大的激励力量；二个维度中只要有一个维度处于低值时，都不能获得最佳的激励效果。因此，在重塑公务员激励机制时要坚持精神和物质激励同步的原则。
（三）重塑公务员激励机制的模式
根据社会主义市场经济和政治民主化的要求，以及公务员现阶段的人性和需要特征，我们认为，公务员激励机制重塑的理想模式应该是：以市场为导向，以利益激励为基点，以政治激励为特色，并辅之以道德激励和法制约束的多元化、制度化的激励机制。首先，社会主义市场经济的“经济人”假设必然反映到公务员激励机制中，并成为公务员的首要人性假设。而且，随着近几年来经济改革卓有成效的推进，社会各阶层的收入都有较大幅度的提高，社会比较利益的倾斜加剧了公务员心理上的不平衡感。这不仅挫伤了公务员的积极性，也大大激起了他们对物质利益的强烈欲望；加之我国目前的经济发展水平不高，公务员的物质需要得不到满足。这就决定了必须强化以物质利益为主要内容的利益激励机制。其次，公务员职业的政治性特征和公务员个人的价值追求，决定了必须继续强化传统的行政激励和道德激励，从而提高公务员的社会地位和职业道德水平。这也是公务员激励机制区别于其他领域的激励机制的特色所在。再次，我们都知道，正面的、积极的激励措施能够激励大多数公务员恪尽职守、廉洁奉公，但也有少数素质不高的公务员违章乱纪，利用手中的公共权力谋取个人私利。因此，必须加强负激励机制即法律约束机制的建设。新加坡政府的廉洁高效，在很大程度上就是凭借一套健全的法律约束机制。
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