对我国中央银行适度独立性的思考，本文主要内容关键词为：中央银行论文,独立性论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F62 文献标志码：A 文章编号：1007-4937(2010)02-0054-04
上个世纪80年代以来，中央银行独立性得到了理论界的广泛关注，这源于70年代西方社会“滞涨”现象的出现。经济停滞和通货膨胀并存使人们对凯恩斯主义关于失业和通货膨胀相互替代的观点产生了怀疑，随着货币主义和理性预期学派的兴起，货币长期中性的观点逐渐得到理论界的认可，货币政策要独立于财政政策的建议也被广泛接受。西方关于支持中央银行要同政府保持独立的理论著述很多，比较有代表性的观点主要有Kydland和Prescott开创的动态不一致理论，经Barro和Gordon等人扩展到货币政策领域，并形成KPBG框架，以及Nordhaus和Macrae的政治性经济周期理论等。
一、西方支持中央银行独立性理论的缺陷
1.动态不一致理论的假设条件脱离实际
动态不一致理论是建立在理性预期的基础上的。该理论认为，政府在稳定物价和高就业率的政策选择中，更偏好于高的就业率。在相机抉择的货币政策框架下，货币当局会通过制造一个意外的通货膨胀来促进就业率的提高，但是理性的公众能够识破货币当局的意图并修正自己的通胀预期，通过增加工资来抵消通胀所导致的福利损失。货币当局与公众相互博弈的结果是，工资及物价的上升提高了通胀水平，但是提高就业率的目标却没有实现。相机抉择的货币政策并不是最优的政策选择。
该理论至少隐含了以下几个前提条件：一是完全信息；二是经济主体具有完全的理性；三是经济主体在获得完备信息的基础上具有制定对策并采取相应行动的能力。相对于现实经济生活的复杂性，这几个假设条件过于严格。
其一，完全信息不可能达到，现实中没有足够完善的信息获得和传导的途径与机制，公众只能获得相对有限的信息，特别是在货币当局有意制造意外通货膨胀时，更具有隐瞒政策意图的倾向，公众也越不可能获得完全的信息。其二，公众具有完全的理性是一种理想化的状态，假定公众能够获得完全的信息，但是面对纷繁复杂的海量信息，即使是学识渊博的经济学家也很难作出准确的预测。其三，基于时滞的存在，无论是信息的传递、接受，还是公众根据信息作出决策并采取行动，以及公众的行动后果反馈到货币当局都需要一个持续的过程，当这一过程完成时，货币当局的政策目标可能早已实现。
需要强调的是，公众根据理性决策采取行动的能力极为有限。当然，用理性预期来解释西方国家货币政策无效具有一定的合理性，因为西方国家的工会组织在工资议价中处于相对强势的地位，通过罢工威胁等手段可以迫使资本家作出让步，提高工人的工资水平。但在中国现有体制下，这种解释则难以令人信服。因为在公有制体制内，公务员和企事业单位职工工资的调整需要依照国家的工资政策，而在非公体制内还没有完善的工会组织，单独的经济个体在工资议价博弈中能力非常有限。另外，由于大批农民工和下岗再就业人员的存在，使得工人在工资议价中处于更加不利的地位，工人工资往往由企业所有者个人来决定。可见，即使经济主体能够对政策作出正确的预期，也难以作出相应的调整，这说明工资上涨推动的通货膨胀对货币当局货币政策的抵消作用在我国基本不存在。
2.我国不具有类似西方国家的政治周期
政治周期理论解释了在两党制或多党制国家各党派为了赢得选举会采取相应的货币政策，从而导致经济周期波动的情况。在这种情况下，货币当局独立于政府或者某个党派有利于经济的平稳发展，但我国现有的政治体制与两党或多党轮流执政体制完全不同。事实上，在西方国家“对政治性经济周期的经验证据仍然是混杂的。美国的数据并没有像理论引导我们预期的那样，明显显示出一种4年的总统选举周期的格局”，尽管“每一届政府都愿意在大选之年，看到经济强劲扩张，通货膨胀下降”[1]。既然我国没有类似西方国家周期选举的政治基础，用政治周期解释经济周期同样不存在合理性。需要关注的是，我国地方政府在追求政绩的推动下历来都有放松货币、追求高经济增长速度的冲动。为此，在研究如何提高我国中央银行独立性问题上，应把关注的焦点集中在如何避免地方政府干扰央行独立制定货币政策上。
3.混淆了相关性和因果性
西方学者通过中央银行独立性和宏观经济运行绩效之间关系的实证研究，得出了货币中性的结论。比如，Cukierman利用LVAW指标体系，对20世纪80年代西方主要发达国家中央银行的独立性进行了量化分析，并与这些国家同期的通货膨胀水平进行比较，得出的结论是：央行的独立性与通货膨胀水平呈明显的负相关关系。但是，相关性并不能代表因果性，这是在计量经济学中得到广泛共识的一个命题。所以，现实数据并不能确定是因为较高的央行独立性导致了较低的通货膨胀率并没有伤害经济的增长，还是因为良好的宏观经济运行态势导致了较低的通货膨胀率并使政府和公众容忍了中央银行具有较高的独立性[2]。另外，Alesina和Summers发现，在工业国家中央银行独立性与通货膨胀存在明显的负相关关系的同时，产出与中央银行的独立性之间则缺乏正相关关系，“后一个结论同该理论的预测是相矛盾的：如果独立的中央银行比政府更相对少地考虑失业，它几乎很少可能通过货币政策手段保证产出的稳定；因此产出的变化可能是非常大的。然而，由于关于产出稳定的结论性论断(令人费解)并不因中央银行的独立性而受损害，所以该结论一般被当作一个未曾预料到的奖励”[3]215。同时，在对发展中国家的相关研究中并没有发现央行高独立性与低通胀水平之间存在明显的相关关系。
4.假定政府比中央银行短视而具有主观性
Rogoff通过保守的中央银行来支持中央银行独立性，他认为“中央银行是一个比政府对‘坏’通货膨胀承担更多责任的公共金融机构”，但是“为什么中央银行在对待通货膨胀问题上应该比政府更为‘保守’从来没有进行解释，而是简单地视为理所当然”[3]214。许多西方学者从高通货膨胀有损中央银行信誉这一角度论证了中央银行对通货膨胀的厌恶程度较政府更高。因为相对于政府内在的财政扩张冲动，中央银行在控制通货膨胀方面更为谨慎。显然西方学者在这一问题上犯了双重标准的错误。如果高通货膨胀水平会降低中央银行的信誉，从而央行对通货膨胀是厌恶的话，那么，当由政府扩张性政策所导致的通货膨胀造成福利损失被公众察觉时，政府的信誉同样会受损，只要政府能够认识到这一点，其对通货膨胀的态度就应该和中央银行相同。
中央银行比政府更厌恶通货膨胀这一观点的假设条件是政府追求自身利益的最大化。在政治周期理论中，政府的最大利益体现的是执政党的最大利益，即谋求赢得竞选并获得连任，为了实现这个利益，政府不惜造成经济波动。需要指出的是，通过货币手段熨平经济波动，从而实现宏观调控目标和利用货币手段以实现党派利益是完全不同的两个概念。在我国当前的制度条件下，中国共产党、政府以及人民的利益是高度一致的，作为执政党的中国共产党不存在为了谋求连任有意操纵经济的政策取向，任何货币政策的运用都是为了实现最广大人民的根本利益。尽管在我国的经济运行中出现过通货膨胀或波动的情况，但原因仅在于我们的方法和手段还不够完善，调控经济的能力还有待提高，这与西方国家政党为了党派的利益有意制造经济波动有着本质区别。在我国的政治体制下，统筹当前和长远、局部和全局，从而实现经济平稳、协调和可持续发展是党和政府的最大利益。
二、建立适度独立的中央银行
马克思认为，只有当生产关系适应生产力发展水平时，才能促进生产力的发展，生产关系发展的滞后和超前，都会阻碍生产力的发展。所以，关于中央银行独立性的制度选择必须服从经济发展的客观条件，现实状况发生了改变，相应的制度也要做出调整，不存在一成不变的中央银行制度。
1.中央银行的独立程度是历史选择的结果
现实世界中，中央银行形式的多样化(如美联储由多家私有制银行组成，欧洲中央银行由多个主权独立国家中央银行组成，等等)以及在独立程度上的差异表明，任何一种制度的选择都有其自身的客观基础，比如经济发展水平、金融业发达程度、市场化水平、社会政治制度、文化差异等。中央银行由高度独立性到受到政府严格监管再到放松的历史演进过程也说明，人们对中央银行独立性问题的认识是一个不断深化的过程，不同制度的选择都要受到现实条件的制约。依照所谓的国际惯例来改革我国的中央银行体制，或者为了追求所谓的独立性而照搬美联储以及其他国家的模式并不可取。
2.不同制度条件下，中央银行的地位和作用不同
西方学者认为，市场所具有的价格机制和竞争机制能够引导资源向最有效率的部门流动，所以应该充分发挥市场这只“看不见的手”对资源的配置作用，而政府只要充当“守夜人”的角色，所要做的只是制定和完善法律体系以保护私人的财产权和公民的个人权利。托马斯·杰弗逊认为，“最好的政府就是管的最少的政府”。从这样的意识形态出发，保持中央银行的独立性、避免对货币政策的干预也就成了必然选择。但是现实中，经济运行的波动和资本主义经济危机的频繁爆发在一次次地颠覆自由主义者崇尚市场的信条，使得资本主义学者不得不接受政府要对经济进行必要管理与控制的事实，但由于自身所固有的缺陷，使他们对市场的作用依然心存幻想。所以，西方学者主张中央银行只需履行维护币值稳定的职能，过多的干预只能使情况变得更糟。
但在社会主义条件下，中央银行的作用从属于促进经济发展、增加社会财富、实现人的全面自由发展这一目标。所以，中央银行是否独立、具体执行哪些职能并不是僵化和一成不变的，只要有利于社会主义初级阶段目标的实现，这种制度选择就是合理的。从1983年国务院决定中国人民银行执行中央银行职能以来其发展和演变的历史进程来看，无论是打破行政区划设置大区分行，还是金融业监管职能的分离，都是针对我国具体的经济状况所进行的调整，都是为了更好地服务于我国的现代化建设。
《中国人民银行法》第3条规定：“货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济的增长”。党的十七大报告也明确指出，要“发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。可见，在社会主义市场经济条件下，既要发挥市场在微观层面配置资源的作用，也要发挥国家规划、计划在宏观层面的导向作用。我国的中央银行必然是服务于促进经济发展、保证宏观经济运行质量、保证国家规划和计划目标实现的一个主要职能部门，要实现其在经济建设中的积极作用，就必须将其职能纳入政府的统一管理之中。在总结我国经济转轨中的成功经验时，张宇指出，“近30年中国经济的持续快速发展既得益于资源配置的市场化，得益于改革开放的正确路线，同时也在很大程度上有赖于稳定的社会环境、有效的宏观调控、适当的行政干预、明智的战略和策略以及强有力的组织和协调”[4]。所以，我国中央银行的地位和作用与西方国家并不完全相同，其不但担负着维护货币和金融稳定的职能，而且对促进经济增长、实现国家宏观经济目标具有重要责任，其是否独立以及独立的程度完全服从于实现这一目标的需要。
3.现阶段我国的实际情况需要适度独立的中央银行
(1)我国的经济发展水平和制度条件需要一个相对独立的中央银行。作为发展中国家，我国的经济和发展水平还比较落后，要进行现代化建设，政府必须具有动员社会资源的强大能力。在这种条件下，过度强调中央银行的独立性，势必降低政府信用，也不利于政府调动社会资源能力的提高。
西方发达国家的市场经济已经有几百年的历史，在如何利用市场手段优化资源配置、实现宏观经济平稳运行方面已经积累了大量经验，所以，西方国家的央行保持相对独立性并使其实现通货稳定的单一目标具有合理性。但对于我国这样一个初步建立市场经济制度的国家则难说适合。当前，维持经济运行稳定是保证市场经济进一步发展和完善的前提条件，其中金融稳定是不可或缺的一部分。保持金融稳定包括利率、汇率、资本市场等众多方面，单纯的货币稳定并不是金融稳定的全部，即使中央银行有能力控制货币的稳定，也不能保证整个金融系统的健康运行。健全的金融体系有赖于中央和地方政府的积极引导、法律体系的完备、监管水平的提高以及金融体系中各经济主体自身的成长。中央银行自身能力的局限使其难以从长远和全局的高度考虑问题，这一切都有赖于政府的推动去实现。
(2)中央银行的职能决定了其适度独立性。中央银行在经济运行过程中担任着多重角色，仅仅通过控制利率和货币投放实现相关的货币政策目标，并不能满足现代宏观经济运行对中央银行的期待和要求，中央银行有责任配合政府实现全社会的经济目标。同时，中央银行职能的行使需要社会各个部门之间的配合与协调。从中央银行内部来看，其职能涵盖了基础货币投放、外汇管理、利率汇率控制、银行业监管等诸多领域，各职能的实现需要相互之间的联系与配合，比如，央行试图通过利率工具维持货币的稳定，而利率的变动会对汇率产生影响，汇率的波动对外向型经济以及资本的国际流动影响巨大，对利率的控制则会加大外汇管理的难度，而且会间接冲击国家的对外发展战略以及产业发展战略。另外，中央银行货币目标的实现也有赖于其他政策的配合，比如，方向相反的财政政策和货币政策就有极强的抵消作用。所以，中央银行只有在政府的统筹安排下才能更好地发挥其职能，央行的单独行动，不但不利于自身目标的实现，而且会对政府目标的实现产生消极影响。
(3)经济波动的加剧要求中央银行的适度独立性。随着经济一体化进程的加快，世界各国之间的依存度越来越高，一旦出现危机，任何国家都难独善其身。如由美国次贷危机引发的全球经济危机，正在让全世界经历上世纪二三十年代经济大萧条以来最为严峻的经济严冬。可以预见，随着全球经济的融合，即使是局部范围的经济波动，也会迅速波及其他国家。我国作为一个高外贸依存度的国家，外界经济波动对我国经济的影响愈发显著，而中央银行在对外经济合作与交流的过程中也一直发挥着不可或缺的作用，如果只把中央银行的职能局限在稳定货币、控制通货膨胀这一有限的范围，势必会影响其职能的发挥。
(4)经济调节需要货币政策和财政政策的相互配合。扩张性的财政政策和货币政策对均衡收入和均衡利率的影响完全不同，在均衡收入上，二者的政策效果方向一致，但在均衡利率上，二者的政策效果却截然相反。在政策实施的速度与灵活性上，货币政策具有明显的优势，并可以通过利率调整、控制货币供应量等手段迅速完成其目标，而财政政策的实施则需要一个相对漫长的论证和决策过程。另外，在实施不同的产业政策时，二者的作用也有差异，比如对利率极为敏感的房地产行业，货币政策的调节作用更为有效。财政政策和货币政策是政府调节经济运行的两个强有力的手段，在实际的宏观调控中，针对不同的经济状况，政府会相应地选择不同的调节手段。如果央行完全独立于政府，无疑会使政府调节经济运行的作用大打折扣。
(5)应对经济危机需要一个相对独立的中央银行。中央银行的主要政策目标是保持币值稳定、防止通货膨胀，但同时也具有配合政府财政部门实现经济稳定增长、促进就业目标实现的义务。从长期来看，通过通货膨胀手段来推动经济增长的政策效果为零，但在短期内通过扩张性的货币政策以促进投资增长、提高就业率和产出水平，也可以达到促进经济增长的目的，即货币短期非中性，这在理论界已经达成广泛共识。我们应该看到，经济的复苏、就业的增加、供给水平的提高等，对于全社会成员信心的提升、福利水平的提高以及熨平经济波动具有积极作用。凯恩斯说，在长期中我们都死了。如果我们不能积极利用扩张性的货币政策对经济运行进行适当的刺激，以实现短期的经济目标，长期目标的实现将无从谈起。
(6)政府有能力保持货币的稳定。改革开放至今，在我国所经历的价格闯关、双轨运行、价格并轨、外部危机冲击等一系列事件中，政府都显示出强有力的控制能力，价格并轨、经济软着陆、保持人民币不贬值等经济目标的顺利实现即是明证。随着改革的进一步深化以及宏观经济调控经验的积累，政府调控经济的手段必将更加完善，在保持货币稳定这一政策目标上，全社会各方面的积极协作比中央银行孤军奋战更容易实现。与西方国家相比，我国政府的集权程度更高，动员社会资源的能力更强。而作为全体人们利益代表的政府，更能够站在全局的高度，把稳定金融和促进全社会共同利益结合在一起。党的十七大报告指出，“要正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性”。在面对国家的长远发展问题上，我们党和政府站得更高，看得更远。
中央银行的独立性只是相对的，现实中并不存在绝对独立的中央银行。我们所说的保持中央银行的独立性，只是要使中央银行摆脱对财政的依附性，只是希望在调节经济运行的过程中不要对中央银行有过多的要求和期待，并在货币政策制定过程中尽量减少人为的行政干预，按经济规律办事，使其更专注于保持币值稳定、防止通货膨胀，从而消除因为货币原因所导致的经济波动。但这并不意味着否定中央银行通过有效的货币政策维持经济稳定运行的职能。而中央银行在制定和实施具体政策时，则需要在国务院的统一指挥和部署下行使职能，以使之成为维护金融稳定、促进经济增长和发展的强有力部门。从本质上讲，保持金融的稳定必须服从于经济发展这一根本目标，中央银行独立性的程度不应该也不会一成不变，中央银行的独立性始终处在一个动态发展的过程之中。
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