摘要：近年来，北京、上海、山东、江西等多个省市先后出台了地方性审计条例或审计监督条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”，对此，中建协认为在实践中极大地损害了施工企业的合法权益，并将此问题反馈至人大。2017年2月，全国人大常委会法制工作委员会经过多方论证，印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（以下简称《意见》），要求各省、自治区、直辖市人大常委会对所制定或者批准的与审计相关的地方性法规开展自查，对有关条款进行清理纠正。
关键词：新形势；政府投资；审计；思考；分析
引言：现行国家建设项目的监督权分散在各部门，存在着部门职能交叉的现象，有关部门、单位集项目决策、管理与监督于一体，既当运动员，又当裁判员，由于受自身利益的局限很难做到独立、客观，加上各部门之间职责不清，存在监督错位、缺位的现象，出现“谁都想管，谁都在管，谁也没有管好”的局面。比如，财政部门是资金管理单位，建设部门是行业主管单位，业主部门是项目主管单位，中介机构是第三方独立人，他们各有其自身的职责，但都不能取代国家审计监督的职能作用。
1.审计结论作为工程结算依据涉及法律冲突
1.1审计结论作为工程结算依据存在的问题
一是扩大了审计决定的效力范围，超越了《审计法》和《审计法实施条例》规定的审计监督权限根据《审计法》及《审计法实施条例》的相关规定，国家审计机关应当对政府投资（含以政府投资为主）的建设项目进行审计监督。审计机关依法做出的符合法定职权和程序的决定，被审计单位（建设方）应当执行。审计机关作为“监督者”，对施工方没有行政约束力，也没有直接参与经济活动确定价格的权力。地方性法规规定“以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据”，实际上是以审计决定改变建设工程合同，扩大了审计决定的效力范围。二是限制民事权利，超越地方立法权限。在政府投资项目中，施工方与建设方作为合同双方，具有同等的民事法律地位。
1.2审计结论作为工程结算依据在实践中存在问题
一是审计力量不足作为审计机关依法行使监督职责的特殊性审计监督业务，政府投资审计具有专业性强、内容繁杂、工作要求严谨的特点。要求一线人员具有财会审计、土木工程、造价管理、民事法律的知识背景，特殊项目还需要环保工程、水利、电气等稀缺专业人才，其知识储备、工作能力、职业道德要求较高。审计过程中政府投资项目在没有分类的情况全部交给审计部门，现有的审计力量难以满足工作需要。审计项目多、情况复杂，审计人员数量少、水平参差不齐，导致审计力量不足，审计质量难以保证。二是审计风险加剧。首先在实际工作中，审计人员要在施工现场实地测量、调查取证，对已形成的各种财务数据和工程底稿复核审计。这就需要审计人员熟悉工艺流程，了解各种材料市场价格，否则会造成严重损失。其次由于以审计结论作为工程结算依据，建设单位将政府投资审计当作“保险箱”，减轻了自身对项目的监督、整改责任，将项目存在的问题全部推给审计部门解决，地方政府过分提高了对审计机关的期望和定位，间接增加了审计风险。
2.政府投资项目审计信息化现状
按照《国家信息化发展战略》的定义，信息化是指充分利用信息技术，开发利用信息资源，促进信息交流和知识共享，提高经济增长质量，推动经济社会发展转型的历史进程。政府投资项目的特点是投资大、周期长、参与单位众多。目前，在工程项目各期建设中，信息化程度普遍提高，部分施工单位实现了项目建设的全流程信息化管理。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆一联达软件进行工程计量计价等等、同时，各种商业财务软件在工程财务核算与管理上的应用，己经在政府投资项目的建设过程中形成了详实有用、存量巨大的财务数据、业务数据、被审计单位的信息化环境使人工翻阅纸质账表和业务资料的审计方式不仅效率低下，而且极大增加了遗漏重要审计线索的审计风险。
在当前的审计业务实践中，运用《现场审计实施系统》（简称AO)对被审计单位财务管理方面的审计分析核查进行得相对深入，但对关于工程项目建设管理、政策执行、工程造价、投资绩效等重要审砂内容的业务数据缺乏高效的分析方法和手段。
3.新形势下政府投资审计的新举措
3.1做好审计计划，完善合同约定
审计计划是对审计工作所做的事先规划。做好审计计划是顺利完成审计任务和实现审计目标的保证，有利于合理利用审计资源，提高审计效率；有利于遴选出重点投资审计项目并提前布局，以降低审计风险，特别是法律风险。审计计划制定完成后，需及时通知审计监督对象，要求在招标文件中载明并在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据。在这里，审计客体为依据《审计法》规定的政府投资或以政府投资为主的建设项目，审计对象（建设单位）为某级政府的下属部门或者该政府设立的某种形式的组织，并在项目建设的民事行为中反映本级政府的意图。审计部门作为政府组成部门通过行政权力将政府意图体现到平等的民事法律关系中。在审计计划制定中，要向“全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程”倾斜，注重以下方面：一是人民群众关注度高、关系民生的项目，这既是审计部门执政为民的要求，也能使审计成果产生更好的社会效果；二是不同类型的代表性项目优先，不断总结不同类型审计项目的经验，推进其他项目实施；三是不同投融资形式的代表性项目优先，摸清不同的投融资方式、资金筹措结构、财务运行体系、投资管理方式、合同体系等项目中的风险隐患和典型问题。
3.2加大政府购买力度，发挥社会审计机构的作用
中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确指出，要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行职责情况实行审计全覆盖。这对审计工作提出了较高的要求，也使审计人员数量少、整体素质亟待提高的问题更加凸显。由于历史原因等，审计机关具有投资审计专业背景的人才匮乏，基于投资审计专业的特殊性，对现有审计人员进行系统培训效果较差；审计人员考核激励机制缺乏，主动学习动力不足，内部挖潜可行性不大；社会上审计相关专业人员薪酬较高，政府审计部门工作待遇吸引力不足；受编制限制，外部人才引进困难。基于上述原因，合理引进社会咨询机构为我所用成为内生需求。与此同时，在国家对现代服务业支持及鼓励政策的强劲推动下，社会服务业发展迅速，工程咨询行业聚集大量优秀人才，这为我们选择优秀社会机构形成了强大的外部支撑。
总结：总而言之，项目建设单位的工程造价确定过程应在审计监督范围之内，审计可以对工程造价文件进行审查并发表意见，对工程造价文件存在的问题提出审计要求、做出审计决定，这是审计机关应履行的审计监督职责。
参考文献：
[1]潘武森，马波.探索中提高创新中发展——湖北省襄阳市推进政府投资审计全覆盖纪实[J].审计月刊，2015（07)：35-36.
[2]易晓.积极探索大城市政府投资审计新路子[J].审计月刊，2014（11)：21-23.
[3]孙瑞亭，王修宽.《河南省政府投资建设项目审计条例》的探索与实践[J].理财，2011（02)：79-80.
[4]周琪.关于政府投资项目实施跟踪审计的探索[J].现代经济信息，2010（17)：136+140.
[5]傅殿红.加强政府投资项目工程变更审计的实践与探索[J].中国科技信息，2009（20)：53-54.
论文作者:李腾云,段桂法
论文发表刊物:《基层建设》2018年第30期
论文发表时间:2018/11/15
标签：政府论文; 项目论文; 部门论文; 工程论文; 投资项目论文; 建设项目论文; 审计监督论文; 《基层建设》2018年第30期论文;