农村信用社扶贫小额贷款的实证分析——以江苏省为例，本文主要内容关键词为：江苏省论文,实证论文,为例论文,农村信用社论文,小额贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在上个世纪80年代以前，传统的观点认为政府可以在农村金融和小额信贷市场上发挥积极作用，不少国家政府通过建立国有的农业发展银行之类的专门金融机构直接干预农村金融市场，发放了大量扶贫贴息贷款，但是，贴息贷款发放机构存在的问题和贴息贷款自身的缺陷，使得这些金融机构都不同程度地面临着难以瞄准贫困农户和到期还款率较低的问题，难以真正达到扶贫的目标。小额信贷是在对过去金融扶贫方式反思后在金融工具、金融手段和金融组织方面进行的创新。就成本和收益方面来说，一方面，小额信贷机构以较高的利息提高了机构的收益，另一方面，它利用联保、动态激励等机制来控制无抵押贷款的信贷风险。小额信贷机构运行比较成功的有孟加拉国的乡村银行（格莱珉银行，简称“GB”）、玻利维亚的阳光银行(Bancosol)等机构。小额信贷在国际上已经被认为是一种有效的扶贫和金融发展的手段。
1986年以来，中国政府所采取的一个重要的扶贫政策是为贫困地区具有正常劳动能力的穷人提供扶贫贴息贷款，到1996年的10年间，扶贫贴息贷款的规模从最初每年10.5亿元增加55亿元，但是，在这10年的实施过程中也出现了难以瞄准目标客户、到期还款率很低的问题（吴国宝，1997）。
中国最早从1993年开始由中国社会科学院农村发展研究所引进孟加拉国乡村银行模式的小额信贷开展扶贫活动。在之后的几年时间里，中国很多地方的政府，特别是在扶贫贴息贷款运行中出现很多问题时，转而利用其扶贫系统大规模开展小额信贷项目，但是，由于扶贫系统无力承受信贷风险和操作成本以及缺乏合法地位等原因，从1999年4月①开始，政府扶贫小额信贷转由中国农业银行运作，原有的扶贫社大多数被重新定位为扶贫服务中介组织，作为政府扶贫的职能服务部门而存在。同年，农村信用社②（以下简称“农信社”）开始开展农户小额信贷业务。
从1999年起，江苏省将结余的财政扶贫贴息资金改作扶贫小额贷款担保资金，为中国农业银行和农信社发放贫困农户扶贫小额贷款提供担保，用小额信贷的运行机制来运作扶贫贴息贷款。2001年后，江苏省将扶贫小额贷款的发放全部移交给农信社办理。目前，江苏省的扶贫小额贷款可以被看作扶贫贴息贷款与小额信贷的综合体。那么，近年来江苏省扶贫小额贷款的运作情况如何？传统的扶贫贴息贷款运行中出现的问题是否得到了解决？扶贫小额贷款的绩效如何？其可持续性如何？本文以江苏省16个经济薄弱县之一同时也是扶贫小额贷款投放县——泗洪县为例，从农户和农信社的角度分析其运行机制及取得的绩效，在此基础上提出相关政策启示。
二、江苏省扶贫小额贷款的运行机制及发展现状
（一）运行机制
1.贷款发放范围与贷款方式。江苏省扶贫小额贷款的投放范围是省定的扶贫重点村，发放对象主要是家庭收入处于中等及中等以下水平的农户以及一部分以项目带动贫困农户“脱贫”的合作经济组织和种养大户。在发放范围内的农户自主先选定合适的经营项目，然后向村委会提出用款申请，接受公示之后，经乡镇扶贫小额贷款协商小组③筛选，初定为贷款备选农户，报县扶贫办审定并由财政局复核确定，再转至县信用联社，最终由农信社根据备选农户名单自主审查和自主发放小额信贷。而对于上述合作经济组织和种养大户的贷款资格审核更加严格。这样设计的目的是通过内部监督和外部监督相结合的方法，将农村中的高收入农户排除出扶贫小额贷款的目标客户。
扶贫小额贷款采用小组联保贷款和信用贷款相结合的方式，对于信用记录比较好的农户，可以直接放贷，无需抵押担保。
2.贷款的额度、期限及利率。2005年之前，农户初次贷款可以得到的额度是1000元，再次贷款时可以增加到2000元；2005年以后，每户首次贷款原则上不超过3000元，续贷原则上不超过5000元；2007年，贷款额度再次扩大，最高金额可达1万元，视项目需要在限额内确定。这样的变化不仅反映了物价的上升和经济基础的变化，也是因为农户在扶贫贷款作用下收入提高之后产生了更大的贷款需求。
投放给带动贫困户致富的合作经济组织和种养大户的贷款，根据与贫困户订立的合同数，按每带动一户贷款2000元计算，但单户贷款数额不得突破2万元，合作经济组织和种养大户总贷款量不得超过本乡镇贷款总额的5%，2007年，该比例允许扩大到20%。
贷款期限视生产经营项目的周期确定，最长不超过一年，允许跨年度使用，但回收期不得迟于下年度的3月底。贷款利率按中国人民银行规定的同期同档次基准利率执行，按期归还贷款的农户享受50%贴息，但借款人一旦逾期就不可以享受贴息。
贷款总量按财政提供的实有担保资金与贷款规模1:3的比例④，由省扶贫办、省财政厅、省农村信用联社共同下达的贷款计划确定，规定各县贷款规模不得超过担保资金的3倍。
3.贷款损失责任及激励机制。如果贷款回收率高于90%，其贷款损失全部由省财政承担；如果贷款回收率低于90%，贷款损失由省财政和农信社各承担一半。这样的风险补偿机制可以降低农信社运作扶贫小额贷款的损失。而相应的激励机制是对回收率超过92%的县进行奖励，奖励资金按农信社70%、扶贫工作相关部门30%的比例分配⑤。
目前江苏省推广的扶贫小额贷款的内在机制可以概括为“政府担保贴息，农信社贷款，农户用钱”。政府以适量的财政资金投入为代价，农户可以获得3倍于财政投入资金的贷款，一定程度上缓解了贫困农户难以获得正规金融机构贷款的困境。
（二）发展现状
2001年，农信社成为江苏省唯一一家扶贫小额贷款发放机构，截至2006年底，农信社实际扶贫小额贷款发放规模相比于2001年底扩大了6倍多，开展扶贫小额贷款的县联社也从最初的16家增加到29家；同时，扶贫小额信贷取得了很高的到期还款率，还款率一直保持在97%以上（见表1）。
从表1中还可以发现，扶贫小额贷款覆盖面从最初的5万多户增加到2006年底的14万多户，平均贷款规模从最初的1534元增加到4334元。被覆盖的农户的数量及其信贷需求不断增加，这一方面是因为农户自身运行项目的成功以及带来的对周围人的示范效应，另一方面也反映了近年来政府在扶贫贷款方面不断增加的扶持力度。由此至少从总体数据上可以推断，扶贫小额贷款运行较为良好，基本实现了政府预期的扶贫目标。
三、样本地区社会经济状况及扶贫小额贷款概况
（一）样本地区经济社会状况
泗洪县地处丘陵地带，土地较为贫瘠，自然灾害频繁，基础设施建设滞后，工商业发展落后，许多乡镇至今仍没有一家工业企业。许多农民刚刚解决了温饱问题，即使是贫困线以上的农户仍表现出很大的脆弱性，因生病、子女上学致贫的现象时常发生。2005年，该县农民人均纯收入3767元，远低于江苏省平均水平的5276元；人均GDP为7589元，而当年江苏省人均GDP为24515元。泗洪县是江苏省扶贫重点县。因此，本文选择泗洪县为研究对象，具有一定的代表性。
（二）样本地区扶贫小额贷款运行概况
1998年，泗洪县作为江苏省扶贫办的首批试点，运作GB模式的扶贫小额贷款，1999年开始在该县全面展开，之后投放的资金量和范围都一直在扩大。至2006年底，泗洪县已在全县17个乡镇、149个行政村发放扶贫小额贷款，覆盖9585户（见表2）。
表2中的“比例”指的是获得扶贫小额贷款的农户数占贫困农户总数的比例。可以看出，9年来，该比例整体上呈现出上升的趋势。这可以从两方面来解释：一方面是由于扶贫小额贷款总的投放额不断增加，投放的范围也一直在扩大；另一方面是由于贫困人口不断减少。
泗洪县具体发放、管理扶贫小额贷款的金融机构是泗洪县农村合作银行（以下简称“农合行”），是中国银行业监督管理委员会批准成立的江苏省首家农村合作银行。截至2006年底，泗洪县农合行辖有32个支行，1个营业部，员工328人，资产总额20.74亿元，2006年平均存贷比为95%，不良贷款比例为3.29%，存款余额占全县金融机构存款总额的33.84%，贷款余额占全县金融机构贷款总额的46.43%，可见，农合行在农业贷款方面占据着核心地位（见表3）。
表3中的扶贫小额贷款比例是指农合行扶贫小额贷款余额占该行农业贷款余额的比例，从该比例可以看出：一是扶贫小额贷款所占比例很小（低于5%），且增长缓慢，难以形成规模效应；二是2006年扶贫小额贷款投向该县29.95%的贫困农户，这部分获得贷款的农户只占该县总农户数的4.88%（可由表4计算得到），而贫困农户分布比较分散，这就对贷款发放机构的营业网点以及信贷人员提出了很高的要求。
而2006年底农合行的农业贷款余额占全县农业贷款余额的比例超过了98%，可见，泗洪县农合行在农村地区有着充足的基层营业网点及人员配置，同时，农合行经营农业贷款已经有较长的历史，所以，从操作成本方面考虑，在当前的情况下，农合行具有运作扶贫小额贷款独有的优势。但是，随着扶贫小额贷款的规模逐渐扩大，平均每个基层信贷员面对的客户数也在不断增加（见表4）。
从表4可以看出，2006年，平均每个信贷员面对的贷款农户约为805户，而其中约有89户是扶贫小额贷款农户，超过贷款户数的10%，而2005年该比例为8.7%，这样看来，运作扶贫小额贷款对农合行操作成本方面的影响正在逐渐加大。
四、扶贫小额贷款绩效评价——农户角度
（一）理论基础及文献回顾
对于扶贫小额贷款来说，其运作的全部目的表现为减轻贫困，因此，从农户的角度来看，关于扶贫小额贷款绩效评价的内容就是围绕“目标农户是否获得了贷款，以及这些服务怎样影响他们的生活”而展开。以数据的可获得性为前提条件，本文将“这些服务怎样影响他们的生活”局限于扶贫小额贷款是否促进了农户收入的提高。
从理论上来说，信贷之于农户异常重要，它不仅能够为农户提供平滑消费所需要的资金，使农户的消费优化，减少贫困，更重要的是，它能够满足农户维持和扩大生产以及采用新技术的资金需求，从而促进技术的普及和生产的发展，提高农户的收入和福利水平，形成良性循环（李锐、李宁辉，2004）。就现有关于小额信贷对农户影响的研究来看，一个基本的结论是：小额信贷对农户生产和收入的影响是积极的。比如，Khandker(1988)注意到小额贷款与其它项目（譬如以工代赈）具有同样的福利效果，特别有益于贫困农户；Binswanger & Khandker(1995)运用印度农户的平行数据对其正规金融机构贷款的经济效果进行了估计，他们发现，这些贷款显著提高了贷款农户的劳动生产率和收入水平；Pitt & Khandker(1998)估计了孟加拉国几个正规金融小额信贷项目的经济效果和福利影响，发现借贷对许多农户的产出具有决定性的影响，显著改善了孟加拉国贫困农户的福利。本文将以江苏省泗洪县扶贫小额贷款为例，实证检验其对目标农户收入的影响。
（二）计量分析模型
1.数据来源。在选定泗洪县为研究对象之后，笔者分两阶段抽取样本：第一阶段，采用典型抽样法，将2005年泗洪县15个有扶贫小额贷款投放的乡镇按照经济发展水平排序，在三个不同的水平段各选取代表性的乡镇样本，分别是上塘、天港湖、魏营镇；第二阶段，分别在所选的乡镇样本的基础上按照随机抽样的原则选择村庄进行农户调查，包括2005年扶贫小额贷款借贷户和非借贷户，共调查270户，获得有效问卷207份。
在所有样本农户中共有93户获得扶贫小额贷款，占样本农户总数的44.9%；28户在亲戚朋友之间借贷，占样本农户总数的13.5%；34户从农合行和其他商业金融机构获得其他形式贷款，占样本农户总数的16.4%，主要的贷款形式是助学贷款；79户没有获得任何形式的贷款，占样本农户总数的38.2%。部分样本农户获得多种来源的贷款。其中，9户同时获得扶贫小额贷款和亲戚朋友无息贷款；18户同时获得扶贫小额贷款和其他形式的贷款：仅有1户同时获得扶贫小额贷款、亲戚朋友无息贷款和其他形式的贷款。由于样本农户大多数是贫困农户，借贷来源相对比较单一，特别是亲戚朋友之间的借贷频率要相对较低。
2.模型设定及变量描述。本文采用以下模型来分析扶贫小额贷款对农户收入的影响：
(1)式中，
表示2005年样本农户的家庭纯收入；
表示样本农户的特征，譬如户主受教育年限、户主年龄、劳动力数、耕地面积等；
表示2005年样本农户获得的扶贫小额贷款的数额，是模型中的关键变量；
表示2005年样本农户获得的私人无息贷款的数额；L[,3i]表示2005年样本农户的其他来源借款的数额，包括从农信社和其他商业金融机构获得的其他形式的贷款；
为误差项，在农户之间变化；
是未知参数。具体的变量定义如表5。
3.估计结果及分析。根据上述分析模型，本文就扶贫小额贷款对样本农户家庭纯收入的影响进行多元OLS估计，结果见表6。
根据模型估计结果可以得到以下结论：
(1)扶贫小额贷款对农户当年的家庭纯收入具有显著的正向影响，且在99%的统计水平上是显著的。贫困农户在获得扶贫小额贷款后既可以用于生产或者其他方面的投资，也可以直接用于平滑消费，从而促进了收入增长。结果显示，农户扶贫小额贷款额每增加1000元，家庭纯收入提高390元。不过，这仅仅初步证明了扶贫小额贷款对农户收入具有正向的绩效，因为扶贫小额贷款有其特殊的瞄准对象——中低收入农户和目标——减少贫困，扶贫小额贷款是否瞄准了中低收入农户，是评价其绩效的重要标准。
(2)外出务工劳动力比例对家庭纯收入具有的正向影响，且在99%的统计水平上是显著的。调查显示，样本地区平均每4个家庭就有3个劳动力在外务工，他们既有单独的产业转移，也有产业和地域的双重转移。这说明，在外务工收入渐渐成为农户家庭收入的重要组成部分，也证明了“要增加农民收入，就要先减少农民”。
(3)农户从农信社和其他商业金融机构获得的其他形式的贷款对农户的家庭纯收入具有正向影响，并在99%的统计水平上显著。从调查的情况来看，只有16.4%的农户从农信社和其他商业金融机构获得其他形式的贷款，最主要的形式是助学贷款，其作用在于可以减少农户将扶贫小额贷款挪用于教育支出以及农户因“学”致贫的可能，使得农户可以将资金用于生产，这样，助学贷款就间接地促进了农户收入的提高。从这个角度来看，扶贫小额贷款若能够真正地扶贫，还需要相关的机制和金融产品的配合。
（三）进一步的验证
前文已经初步验证了在统计上扶贫小额贷款对农户收入有显著的正向影响，接下来检验扶贫小额贷款所瞄准的农户是否是其目标农户。
图1 家庭收入档次与扶贫小额贷款借贷关系
从调查的统计结果来看，在207个有效样本中，扶贫小额贷款的借款户为93户，借贷率为44.93%，其中，中等及中等以下收入水平的借款户为71户，占扶贫小额贷款借款总户数的76.34%。从图1可以看出，部分中等以上收入水平的农户也获得了扶贫小额贷款。这说明，扶贫小额贷款并没有完全瞄准中低收入农户，一部分低息贷款被中高收入农户获得。这里的中高收入农户可能有两种类型：第一种是通过扶贫小额贷款“脱贫”的农户，另一种原本就是农村中的中高收入农户。
传统的补贴性金融所带来的目标客户偏离的问题仍然部分存在，目前，扶贫小额贷款的运行机制并不能完全保证贷款准确瞄准。其原因是：首先，扶贫小额贷款实行的低利率政策不具有对贷款目标群体的自动筛选机制；其次，农信社和政府的目标不一致：农信社的首要目标是利润最大化，并拥有贷款投向的决定权，出于自身利益的考虑和在执行政府扶贫政策方面存在的偏差，以及其内部管理者出于个人私利而进行的寻租行为，可能使得一部分扶贫小额贷款被中高收入农户获得；第三，一些机构和个人在执行过程中存在不规范行为，比如，村委会提出的小额贷款备选户名单没有公示等，使内外监督结合的机制流于形式。
总之，由于扶贫小额贷款采用了一些特殊的机制，相比于传统的扶贫贴息贷款而言，能够更好地瞄准目标农户，提高目标农户的福利，但仍有不足之处。完善目前的扶贫小额贷款的机制，发现并剔除中高收入农户，对于提高有限的扶贫资金的使用效率是很重要的。
五、扶贫小额贷款绩效评价——农村信用社角度
（一）研究方法说明
从国际小额信贷的发展来看，其根本的宗旨始终如一，即运用创新的金融手段和制度为目标群体提供持续、有效的金融服务。而要向目标群体提供持续的金融服务，首先就需要机构本身具有可持续性，即在运作小额信贷业务时，小额信贷机构能够弥补成本进而可以获取合理利润，这是目前国际上小额信贷的主流——制度主义⑥最基本的内涵。当前中国农信社运作的扶贫小额贷款虽然也有“操作可持续性”的目标，但与制度主义主导的小额信贷所追求的可持续性并不一样，原因如下：
(1)制度主义小额信贷的目标客户不完全是中低收入农户，因为机构的可持续性与覆盖深度（瞄准的贫困农户的数量）之间存在负相关关系(Paxton，2002)；而扶贫小额贷款要求完全瞄准中低收入农户。
(2)前者不接受任何形式的补贴，保持自身操作及财务上的独立；而后者的一个重要的特点就是财政和金融相结合，采用补贴性利率。
(3)前者的运作主体是商业运作的金融机构或者非政府组织，独立于政府运作，追求利润最大化；而后者的运作主体——农信社虽然也是自负盈亏的商业金融机构，但是，在中国政府着力解决“三农”问题的背景之下，农信社是农村金融的主力军，历年来享受着来自各方面的补贴和扶持：中央银行为农信社提供低息甚至无息的支农再贷款以及用于冲减不良贷款的专项票据，政府允许其历年呆账贷款分期直接进入成本进行核销，各级地方政府也根据各地情况制定有关的扶持政策，等等。从这个角度来看，农信社不仅要为股东创造利润，保证股东的资本回报，也要实现支农、满足农村金融需求等政府公共职能的目标，在这里表现为政府通过满足贫困农户的借贷需求，增加贫困农民收入的目标。所以，从政府的角度来看，扶贫小额贷款应当不仅仅追求效率，更多的是追求公平；而农信社更多的是将扶贫小额贷款作为一种“政治任务”来完成。
因此，扶贫小额贷款的“可持续性”可以这样定位：在能够弥补成本，至少实现盈亏平衡的前提下，农信社与政府持续、有效合作，实现扶贫小额贷款的可持续运作。
Rhyne于1994年对信贷项目效果的评估方法进行创新，提出通过评价项目在服务更多的用户和机构可持续性方面的表现，来检验项目的绩效（吴国宝，2001）。本文从可持续性的角度评价扶贫小额贷款的绩效，重点是评价扶贫小额贷款业务的风险收益率，具体做法是计算其成本、收益以及其风险率（不良贷款率），以检验农信社是否能够从该项业务中获益。这里的成本包含两层含义：一是其实际成本，即筹资成本；二是机会成本，这里假定为其他农户贷款的收益。
（二）绩效评价
首先，以泗洪县农合行2006年扶贫小额贷款业务为例，计算其实际的成本收益率。分析的前提是：①农合行按照每年省财政提供的实有担保资金的3倍发放贷款，2006年，省财政担保资金为1270万元，发放扶贫小额贷款3810万元；②泗洪县农合行2006年存贷比为95%，需要组织存款4010.53万元，其中，自筹资金2740.53万元，法定存款准备金率为9%；③省财政提供的担保资金按照一年定期存入农信社；④扶贫小额贷款执行基准利率，对按期偿还的贷款，财政补贴50%的利息按时、全额到位；⑤省财政承担的奖励资金＝年考核基数×8%－应由省财政承担的贷款损失，其中，贷款回收率大于等于92%时，年考核基数=每月底贷款余额之和／12，奖励资金农信社、扶贫办按照70:30分配。
数据来源：泗洪县扶贫办2006年扶贫小额贷款发放、回收表，泗洪农合行2006年资产负债表、财务损益表等。
在计算过程中，假定农信社发放、回收扶贫小额贷款的操作成本为0。选择农信社运作扶贫贷款的初衷就是将农信社的人员、网点等资源充分利用起来。但是，从表4可以发现，随着扶贫小额贷款的规模逐年扩大，它对农信社人力、物力资源占用的比例越来越大，每个信贷员面对的10%以上的贷款户都是扶贫小额贷款的贷款户，不过，笔者却很难将操作成本按照某个比例在扶贫小额贷款和其他业务之间分配。尽管笔者在对泗洪县农合行一些负责人及乡镇支行信贷员的访谈中得知，目前，该行的信贷员人数已经略显短缺，但在这里为了简化，仍假定其操作成本为0。同时，笔者认为，为了帮助农信社减少其在扶贫小额贷款业务上的成本，在机制设计上可以发挥村镇一级机构比如村委会、扶贫小额贷款协商小组等的作用。
另外，可以发现，2005～2006年扶贫小额贷款都有一定比例的逾期贷款，这些逾期贷款主要分为以下几种类型：①到期未还，但总的用款时间未超过一年的贷款。有一部分贷款的期限小于一年，农户在到期之后没有按时还款，但在一年期满之前偿还了贷款。从农信社的角度来看，本质上这部分贷款不是“逾期贷款”；而从省财政的角度来看，这部分却是“逾期贷款”，因此这部分农户不可以享受贴息。②农信社未按规定向省财政申请核销的贷款。上文提到，在回收率大于92%时，农信社可以申请核销逾期贷款，但是，由于核销贷款的程序过于复杂以及担心核销贷款带来的“负面影响”⑦，而且即使申请核销这部分逾期贷款，在返还奖励资金时这部分逾期贷款也不在奖励范围之内，所以，农信社选择“内消”这部分贷款。⑧农户在一年期满后仍未偿还的贷款。从对泗洪县农合行的调查来看，逾期贷款以前两种为主。
其次，计算农信社运作扶贫小额贷款的机会成本。由于泗洪县很多乡镇至今仍未有工业企业，农信社基层网点的主要业务均是农户贷款，在此笔者将机会成本假定为农信社其他农户贷款的收益，这里的农户贷款包括一般农户贷款、农户联保贷款、抵押农户贷款等。
从表7可以看出，2006年，泗洪县农合行运作扶贫小额贷款的风险收益率为1.32%，再加上财政提供的奖励资金，总的贷款收益率可以达到5.49%，不过，其中不包括贷款收发过程中的操作成本，实际的收益率不足5.49%。
在计算农合行运作扶贫小额贷款的机会成本时，将操作成本、组织资金成本等均考虑在内，由于其他农户贷款和扶贫小额贷款的平均贷款规模相差不大，且具体数据难以获得，这里暂且假定扶贫小额贷款和其他农户贷款两者成本相等。如表8所示，农合行运作扶贫小额贷款的机会成本以收益率表示为7.99%，净损失是4.10%。但是，按照2006年省财政制定的奖励政策计算，奖励资金所带来的收益率为4.18%，可以弥补机会成本所带来的净损失，这也可以看成对农信社低息贷款和操作成本的补贴。可见，奖励资金政策对于农信社的激励作用还是比较大的，而且更为关键的是，奖励资金和到期还款率成正比，所以，这是在取得很高的还款率的情况下才能实现的。
因此，不管是计算实际成本还是机会成本，农信社运作扶贫小额贷款都基本能够弥补成本，并且只要农信社努力提高贷款还款率，运作扶贫小额贷款的收益和其他农户贷款的收益相差并不大，这样就具备了可持续运作的可能。但是，如果更加确切地计算扶贫小额贷款和其他农户贷款的成本，由于前者的平均贷款规模相对较小，其单位成本应该大于后者，具体的比较还有待于进一步的研究。
六、研究结论和政策启示
（一）研究结论
第一，扶贫小额贷款对贷款农户的家庭纯收入产生了在统计上显著的正向影响，尽管在贷款农户中有一小部分是非贫困户。而在这些非贫困户中又有一部分是通过扶贫小额贷款发展起来的。
第二，农信社运作扶贫小额贷款取得了很高的到期还款率，达到95%以上。由于执行基准利率，农信社运作扶贫小额贷款的机会成本较高，不过，省财政的奖励资金可以弥补农信社运作扶贫小额贷款的机会成本所带来的净损失，扶贫小额贷款具备了可持续运作的可能。但是，另一方面，随着扶贫小额贷款覆盖面的扩大，农信社运作扶贫小额贷款的操作成本也在逐年加大。
第三，村委会、乡镇扶贫小额贷款协商小组、扶贫办各方合作，通过村民之间的内部监督和外部监督，规范金融机构运作小额贷款的行为，能够大大地减少小额贷款流向高收入农户的可能。
（二）政策启示
针对特定人群（例如贫困农户、城市失业者等）的小额贷款有助于活跃和改善地方经济，目前，中国各地地方政府都有比较强烈的参与小额贷款运作的动机。由政府担保并与正规金融机构（例如农村信用社）合作运作的扶贫小额贷款在实践中运行较为成功，能够较好地解决传统的政府干预下的扶贫贴息贷款中经常出现的两个突出问题：难以瞄准目标客户——贫困农户以及到期还款率较低。充分发挥基层组织等社会中介机构（例如村委会、社区等）的作用、建立相应的激励和监督机制等政策措施，可以为中国有地方政府参与的小额贷款的成功运行提供更多的保证。
注释：
①1999年4月20日，中国农业银行总行颁布了《中国农业银行“小额信贷”到户贷款管理办法（试行）》，明确规定“小额信贷扶贫到户贷款，由贫困户与农业银行直接签订贷款合同，不得由任何中介组织承贷或转贷”。
②中国人民银行在1999年、2000年相继制定颁布了《农村信用社小额信贷管理暂行办法》，提出农村信用社要开办农户小额信用贷款。
③乡镇扶贫小额贷款协商小组由乡镇主管扶贫的领导、农经中心主任、财政所长、乡镇农信社领导组成，其主要职能是宣传扶贫小额贷款的政策、审核《贷款备选农户名册》、指导农民发展生产项目、建立贷款农户档案以及协助农信社做好扶贫小额贷款的回收工作等。
④2001年之前，江苏省扶贫小额贷款的投放是按1:1的担保资金与贷款规模的比例执行的，2001～2004年，该比例定为1:2，2004年之后定为1:3。
⑤2001～2003年，奖励资金按金融部门和扶贫部门各50%的比例分配，2003～2004年，该比例调整为55:45，2004年之后又提高了金融部门的比例，按70:30的比例分配。
⑥制度主义主要强调小额信贷机构的操作可持续性和财务可持续性，追求覆盖的广度，它们拒绝任何形式的补贴，国际上以印尼的人民银行(BRI and Unit Dasa)和玻利维亚的阳光银行(Bancosol)为代表。
⑦这里的“负面影响”可以这样理解：原本就有很多农户误以为贴息的扶贫小额贷款是政府对他们的补贴，不需要还本付息，如果出现某些农户因为难以还款因而农信社注销这些农户的贷款时，这样带来的“负面影响”将远超过未能回收的贷款所带来的损失。
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