利益集团博弈与管制均衡，本文主要内容关键词为：管制论文,利益集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.6
文献标识码：A
文章编号：1005-0892(2004)01-0022-07
基于经济利益的考虑，利益集团的互动影响着管制制度的均衡。史普博(1999)指出，政府对市场的管制涉及到管制机构、消费者、企业之间直接的和间接的互动关系。直接互动关系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生；间接互动关系则是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动。要理解管制市场上消费者、企业和管制机构之间的这两种互动关系，需要对行政法作一番考察。而我们的讨论侧重于针对管制者之间、被管制者之间、管制者与被管制者之间的互动。一般情况下，基本上不涉及消费者集团，或者说，在中国政府管制制度的均衡中，消费者的地位基本上可以忽略不计，他们就象奥尔森(1995)所称的被人遗忘的、忍气吞声的集团。尽管从2001年7月起实行了《政府价格决策听证暂行办法》，价格听证实践中也已有消费者的参与，但分散的消费者所起的作用仍是相当有限的。
一、利益集团理论与寻租理论
按照政府管制的部门利益理论，政府对某个产业的管制从设计到实施都首先从被管制对象的利益出发，其隐含内容是，并非从公共利益出发。奥尔森(1995)在其著作中，提出了著名的“集团规模”命题：利益集团规模越小，其成员就越有积极性采取某种手段去影响政府的管制。施蒂格勒(1996)进一步认为，所有的管制安排同样由需求和供给决定，并发现了这样一个事实：政府对产业的管制进程往往为少数存在利益相关性的企业所左右。在上述理论前提下，佩尔兹曼(Peltzman,1976)和贝克尔(Becker,1983)分别建立并完善了“完全信息下的投票模型”，证明了一个重要命题：产业部门比消费者更有积极性去影响政府决策。近20年的利益集团实证理论发展基本可分为芝加哥学派（施蒂格勒、佩尔兹曼和贝克尔）和弗吉尼亚学派（托里森和图洛克）两大分支。我们把前者仍称为利益集团理论，把后者称为寻租理论。
利益集团，在西方政治学中，一般又被称为压力集团，通常是指那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体。传统的利益集团理论认为，集团的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进他的个人利益。有共同利益的个人所组成的集团谋求的是集团的共同利益，这一理论实际上是个人行动的目的是追求他自身利益最大化这一命题的扩展。在这种理论看来，理性的经济人可以通过纯粹个人的、没有组织的个人行动来有效地增进他的个人利益；但是，如果仅仅依靠没有组织的个人行动，要么根本无法增进个人利益，要么不能有效地增进共同利益。尤其当社会变得更复杂、更动态和当政府经常干预经济时，更提高了人们对集体行动的需求。于是，理性的经济人便通过结成利益集团来追求和实现他的共同利益要求。集团或组织的存在是为了谋求个人不能通过他的纯粹个人行动来增进的那一部分利益（方福前，2000）。
然而，奥尔森(1995)对这一传统理论提出了挑战。他认为，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自身利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动来实现共同的或集团的利益。之所以这样，奥尔森认为是因为集团或组织的基本功能是向其全体成员提供不可分割的、普遍的利益，这种利益是一种具有非排他性的公共品或集体物品。这种集团利益的共有性，意味着任何单个成员为这种共同利益做出的贡献或牺牲，其收益必然由集团中的所有成员所分享。正是由于这个原因，集团的规模大小与其成员的个人行为和集团行动的效果密切相关。
奥尔森的利益集团理论主要是从需求角度来讨论政治行动或集团行动问题的，他把利益集团的寻利或寻租行为看作是一种需求行为。在奥尔森以后，更多的学者倾向于从需求和供给相结合的角度来研究利益集团问题。这方面的研究成果先后有施蒂格勒、佩尔兹曼和贝克尔的理论，即施蒂格勒－佩尔兹曼－贝克尔的管制均衡模型（陈富良，2002）。
以图洛克(Tullock,1967)、克鲁格(Kruger,1974)、托里森(Tollison,1993)等开创的寻租理论是在20世纪60-70年代经济学家们在讨论垄断、关税和政府管制所造成的社会损失的过程中形成和发展起来的，其基本前提假设是，政府人为创造的稀缺的经济管制政策产生经济租金，从而导致寻租活动，并给社会带来严重的损失。
在寻租理论看来，寻租行为所供给的要素或产品的变化之所以对价格变动不敏感，并非因为一般土地和特殊技能那样的自然原因，而是由于寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而对某项资源具有垄断权。诚如布坎南所说，租金是支付给要素所有者的报酬中超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。寻租则是为了获得政府特许而垄断性地使用某种市场紧缺物资，或任何其它方面的政府庇护，用以保证寻租者能按自己的意愿进行生产，或防止他人对这类活动的侵犯。政府现有干预政策的改变可以给寻租者带来的利润额，通常高于、甚至远远高于改变之前所能得到的利润额。
早期的寻租理论，主要集中于寻租发生的领域、避租及寻租导致的社会成本和经济绩效（尤其是寻租结果的负效应）方面的讨论，而忽视了政府在寻租活动中的作用及社会经济效果的制度分析；同时，也注重对管制市场需求面的分析，即以利益集团的行为作为主要研究对象，而忽视了对制度供给面即管制当局的研究。尽管后来的麦克切斯内(Mechesney,1987)、贺卫(1999)对此问题进行过有益的探讨，主要是针对政府在经济管制过程中的创租（设租）与抽租行为的描述，但没有解释政府进行寻租活动的起源，忽略了对政府寻租直接导致的社会经济效果的分析。
在本文的分析中，我们既强调被管制者的制度需求，也强调管制者的制度供给。
二、管制者之间的互动
管制者是一种“信息中介”或授权监督机构（张昕竹、拉丰、易斯塔什，2000），其作用是填补公众与产业之间的信息真空。管制行为的合宪性与合法性必须受到司法的审查。这样，管制就是一个管制确立者（立法机构）、管制实施者（管制机构）和管制行为的审查者（司法机构）的复合体，而立法机构与管制机构的关系就相当于委托人与代理人的关系。
管制者的特殊之处，还在于它的多重委托人特征。其表现在于，某些管制机构共享对某个企业的控制权，或者政治委托人不仅在某一时刻实施对管制机构的控制，而且还与它们的继任者们共享这种控制权。比如立法机构本身一般是由很多具有不同目标函数的委员会组成，这些委员会显然都试图影响管制机构的政策。此外，管制机构之间为了扩大其对某个产业的影响也会相互竞争（张昕竹、拉丰、易斯塔什，2000）。
1.政府管制的政治过程
政府管制是政府机关依据法律对市场主体的活动进行直接管理的行为。因此，政府管制是一个涉及行政机构、立法机构和司法机构的相互作用的十分复杂的政治过程。具体来说，行政机构对经济与社会的管制权来源于立法机构的授权，立法机构制定内容宽泛的有关政府管制的法律，并在法律中将较为细致的规章制定权授予行政机构，或者通过专门的授权法案，设立专门的独立的管制机构对某一经济领域进行政府管制。经此途径，行政机构的具体管制行为获得了政治上的合法性与公众的支持，因为立法机构由公众选举产生的代表（议员）组成，如果管制失败了，其责任并不完全由行政机构单独承担，尽管它仍承担执行不力的责任。法院或司法机构在其中的作用是，当有人对政府管制产生异议时，它将以宪法和法律为依据，对政府管制的合宪性与合法性进行审查。于是，政府管制就不仅是行政机构一家的事了，而是行政机构、立法机构与司法机构共同作用的结果。政府管制的研究者将这三者的作用分为三种：政治的影响，即赢得公众支持的立法机构的提议；政策的选择，即由行政机构根据其自身掌握的信息而提出的理性而科学的管制选择；宪法的限制，即司法部门依据宪法而对政府管制所作的基本价值判断。一般而言，只有同时满足了上述三种条件，政府管制才合理又合法，通行起来障碍也不会太大。因此，政治的影响、政策的选择、法律的限制构成了管制制度均衡的三个变量。根据三个变量之间的关系的不同，政府管制的方法亦有差异。例如，某一政府管制计划的政策选择因素强一些，那么它更多的是一个精密细致、理性计算的过程（而非市场化的公共选择）的结果；同样，如果政府管制计划的政策理性成分较少，那么它更多的是一个利益作用的结果。如果一个政府管制计划，既缺乏理性的计算又缺乏公众的响应，同时也缺乏制度支持，那么它是否能够被通过、即使通过了是否能通行都是存在相当疑义的。许多管制制度都可以用这一模型进行分析。
2.管制机构的行为：裁量权与管制权争夺
管制机构必须向国会或政府负责并代表国会或政府行使权力。人们也希望管制机构能公正行事，并遵守既定的法律程序，以使他们的决定经得起司法检查。
国会在管制过程中附加了多重目标，其结果使得管制机构拥有了广泛的权力及执行其政令的多种手段。管制机构以行政规章的形式创制法律和标准。管制机构通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻法律。因此，管制机构的权力和程序与立法、行政及司法三权机关的权力和程序相似。
(1)集行政权、准立法权、准司法权于一身
首先来看管制机构的立法和行政的权力。由于国会没能完全制定实现多种管制目标所需的详细规则，它只好将一部分规则制定权授给行政机构。同时，管制机构还必须承担从信息收集到法律执行的各种行政任务。于是问题成为，在给予管制机构充分余地和机动执行其任务的同时，如何贯彻国会的政策目标。责任和控制的目标部分反映在管制机构的设置上，如哪些放在行政系统内部，哪些独立，哪些隶属于行政内阁各部及哪些完全脱离行政的直接控制。人们对在联邦行政内设置管制机构的明显矛盾多有思索。库斯曼认为（注：Cushman,1937,P207，转引自史普博，1999，第88页。），如果国会在选择这两种方法时遵循了任何一致性的原则，却无法说清这是何种原则，那么在国会和总统之间围绕管制机构的控制权自然少不了一场争夺。库斯曼以行政协调政策的作用和总统有建议立法责任为理由，强烈主张对管制机构的控制权应该交给最高行政机关。无论由国会还是总统履行对管制机构的监督和控制，管制机构的行为总是要受政治力量的控制及利益集团的影响。管制机构的责任取决于国会或行政机关里被选举的官员。因此，管制政策的决定独立于政治的影响的说法本身就是矛盾的。然而，这并不能构成对管制制度的批判。不但如此，管制制度其实正是代议制政府的直接结果。国会代表和总统都必须服从公众舆论和利益集团的压力。管制机构本身只不过是政策工具而已。因此，管制机构所采取的行动不可避免地要反映被选官员的意思。
与此同时，国会还打算让管制机构承担司法任务，这一方面反映在管制机构对特殊案件的具体裁决过程上，另一方面反映在管制机构具有法院的功能上。确实，按照行政程序法，规则制定过程的本身，在正式的文书记录和来自原被告及证人的证据方面，都具有法院诉讼的性质。然而，正如长期观察到的那样，机构诉讼的准司法性质并不意味着机构的决定都很公正。尽管机构的决定和程序要受到司法审查，但这也不能充分保证独立法院的公正性。一个问题是检举和裁决功能的混合。虽然听证会通常由行政法官主持，黑夫兰(Heffron,1983)指出，大部分的案子都有原诉方或机构本身（以机构主管的名义）起诉，最初的决定成为记录的一部分，这一部分必须仔细斟酌，但却无法对管制机构进行约束。最高法院一贯主张，最终决定权归于管制机构。
库斯曼提出了一个解决实现政治责任和司法独立双重目标的办法，即把所有的管制机构都设置在行政系统内部，并由总统直接控制，同时，将委员会打散，分为独立的司法部分和行政部分。行政的和规则制定的功能归于行政部分，而准司法功能归于司法部分。在大量正式和非正式行动中遇到的困难是由机构的功能混合造成的。库氏的建议是要将这些功能赋予行政部分，但他们的决定却要接受司法部分的广泛审查。库氏指出了政治势力通过产业压力集团控制管制机构的危险性（很久以后经济学家才将此视为一个新发现），但他也强调自由裁量权的必要性以及职业公共管理者的公正性。从总统委员会的报告来看，在管制过程的性质及因此引起的批评方面，20世纪后半叶的管制几乎没有发生什么变化。
(2)管制权争夺
管制权是国家委托有关部门行使行业管制的权力。行业管制权显然是一种稀缺资源，掌握这种稀缺资源的部门便拥有了许多特权，利用这些特权就有寻租的可能，因此，任何部门都希望拥有行业管制权。
在严格管制阶段，行业管制权与部门利益的矛盾并不突出。这是因为：首先，个人收益难以最大化。当时中国实行严格的计划经济体制，各部门的利益与部门人员的利益没有直接联系，行业管制权的制度租金不容易转变成部门人员的个人收益。其次，意识形态的作用。计划经济时期提倡各部门合作，各部门没有自己的独立利益，都是国家统收统支的单位，各部门为自己的利益考虑不多，部门的排他意识不强，部门之间没有直接的利益冲突。
放松管制阶段，行业管制权与部门利益之间的矛盾日益尖锐，各部门都极力希望拥有管制权。因为：一是拥有管制权的部门人员可以在行业市场中进行寻租活动，部门利益可以转化为个人利益；二是计划经济向市场经济体制的转变，使各部门成为相对独立的经济核算单位，各部门都有下属企业，行政部门与企业政企不分，企业的利益与部门的利益紧密结合，拥有行业管制权的部门可以为本部门的企业带来各种直接的好处；三是在同一行业相互竞争的市场中，限制其它部门的企业就会有利于本部门的企业，因此，拥有行业管制权除了通过对本部门保护产生直接利益之外，还会以损害其他部门利益为代价获取各种间接好处。因而，放松管制后，各部门是相互独立的利益集团，行业管制权之争就是利益集团之争。
三、被管制者之间的互动
在正式的经济模型中，市场是由两类经济单位即消费者和企业在多种价格下进行的交换来定义的。被管制者也就是指企业和消费者。作为被管制的企业，可以是单个的垄断企业或企业集团，也可以是一个产业或产业集团。而消费者，无论是作为个体还是一个分散的集团，在很多场合它并不是被管制的直接对象，它更多地是受管制政策影响的对象。
施蒂格勒(1996)认为，一个产业的诸厂商，或一个职业集团的诸成员，会从效用极大化目标出发，进行成本、收益比较来选择自己从事经济活动的环境。如，它们可以选择放任竞争，或选择组织卡特尔或类似团体，或选择寻求政府管制（控制进入）。但各种选择会得到不同的收益，支付不同的代价。如果放任竞争，那么成本为零—实现竞争性结构无需各厂商或职业集团成员支付费用，但收益较低，只能获得竞争性报酬。如果组织卡特尔或类似团体，可以获得较高的收入，但各厂商或各成员必须为这类组织的发起和顺利运行支付费用，也就是说，构建这种经营环境会发生成本。如果要求政府保护（如控制进入），也能由政府的管制而获得较高的报酬，但政府管制并不是免费提供的，政府管制的需求者必须向供给者（政府官员）支付“价格”，比如为能够提供有利管制的政党或政治家提供活动经费、竞选经费，为其当选或重新当选组织选票。该产业或该职业集团在进行了上述各种选择的成本收益比较后，必然选择净利益最大者。当然，如果他们得到了政府保护或组成了卡特尔，必有损其他有关集团（比如消费者）的利益。后者也面临类似选择，或听之任之，或自己组织起来对抗（如某些消费者团体），或也要求政府保护。他们也按照同样的原理作出自己的选择。各集团的情况不同（比如不同产业的厂商数目、供求条件不同），成本、收益就不同，从而选择的结果也不同。所以，在整个经济中，某些集团要求并得到政府的保护，但另一些集团则不要求或未能得到政府的保护；一些集团得到的保护多一些，另一些集团则少一些。
有趣的是，现代意义上的管制起源也表明，由政府对市场进行管制，最初并不是管制主体—政府的主动行动，而是由于被管制对象—企业的要求。美国联邦政府对产业的管制始于1887年州际贸易委员会(Interstate Commerce Commission)的成立及其对铁路运输业的管制。19世纪下半叶，美国铁路运输业发展很快，发生过度竞争。例如，1880年在圣路易和亚特兰大之间有20条铁路在营运，过度竞争使票价猛跌，企业亏损。企业企图通过组织卡特尔来提高票价，但卡特尔很不稳定，短期内就纷纷垮台。百般无奈的铁路公司只好求助于政府，要求政府对票价作出必要的规定，以免票价过低使公司亏损，于是才有政府对铁路运输业的管制（张帆，1995）。这样，为响应公司的请求而诞生了政府管制，它是政府不得已而为之—公司自己管不了，才求政府出面管一管。政府禁止的是压低票价，即设定最低限价。这说明，19世纪末竞争的加剧是政府管制产生的原因。当然，在这一过程当中，遭受过度竞争之苦的铁路运营商、受到铁路运营商盘剥的消费者集团（如农场主协会）和受铁路运营商挤兑的其他运输业主（如公路运输业主和内河运输业主），所有这些被管制者或受管制政策影响的人都会从成本效益角度来衡量是否要寻求政府的保护。
而按照佩尔兹曼(1976)的推测，受管制的商品（或劳务）的价格低于垄断价格而高于竞争价格，所以垄断产业的消费者会由于管制获得低价产品，而竞争产业的生产者能借助管制高价出售产品。因此，这两类产业较容易发生政府管制。政府管制多半发生在该产业成本低或需求高涨的时期；政府管制在需求高涨时偏向保护消费者，在需求低落时偏向保护生产经营者。
我们把支付给资源所有者的款项中超过该资源在任何其他可替代选择用途中所能得到的最大款项的那一部分，即超过其机会成本的收入称为租金。它的来源有三种途径，即创新、风险和垄断。在管制经济学中，租金被用来表示由于政府对经济活动的直接干预，抑制了市场竞争，造成人为的稀缺和形成垄断所带来的超额利润。布坎南等人(1980)认为，只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等的或随机在所有人当中分配，就必然有人通过游说、疏通去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇达到满足自利的目的。比如，如果政府对出租车进行管制，发放营业执照，那么就会有三种层次上的寻租：第一层次上的寻求营业执照的寻租行为；第二层次上的寻求决定发放营业执照职位的寻租行为；第三层次上的寻求政府拍卖营业执照收入再分配的寻租行为等。
在市场经济社会，参与寻租的企业往往不止一家，在政府设租的利益引导下，有独立经济利益的企业都会主动加入与政府博弈的行列。在政府的租金总量有限、只允许少数企业参与寻租的情况下，哪家企业能获得优先进入权，取决于企业之间的竞争。
企业是否参与向政府的寻租，要以投入产出效果来衡量。当企业觉得进入政府的设租领域所花费的支出大于租金收入，企业就会放弃对政府设租的进入；当企业进入政府的设租领域的支出小于租金收入，企业有可能进入，但与此同时企业还要与进入其他产业领域进行比较，只有当企业觉得寻租比进入其他产业领域成本低、效益高，企业就会积极参与进入政府设租领域的竞争。可见，企业参与政府寻租的竞争主要取决于企业的进入成本和寻租收入。
企业之间在寻租的博弈中分为合作和对抗两种基本形式。企业的合作博弈是指企业之间为了达到各自的寻租目标，在寻租过程中相互沟通、相互谅解和相互妥协，最终达到目标一致的博弈方式。合作博弈的基础在于企业之间认识到对抗给企业双方都会带来损失，合作能给双方带来利益的均等化，这种均等的利益彼此都能够接受。对抗性博弈指的是企业为了获得寻租进入权而在相互之间进行的不妥协的竞争。对抗性博弈虽然给企业带来损失，但如果企业在对抗性博弈中取得了优先进入权，或另一对抗企业由于对抗失败而主动退出竞争，企业也可能减少进入寻租成本，并取得进入寻租后的垄断租金收入。因此，在寻租中有不少企业采取对抗博弈（注：史普博在其《管制与市场》一书中，基本上是以管制者和管制制度与政策为既定前提，把消费者和企业作为博弈参与人，分析他们在这种既定规则下的博弈行为，而且特别强调合作博弈。）。
四、管制者与被管制者的互动
管制机构的结构、管制者对管制权的争夺，以及管制行为所受到的法律约束，在供给层面上影响着管制制度；被管制者（企业）之间进入市场、瓜分租金的博弈，又在需求的层面上影响着管制制度。而管制者与被管制者之间的互动，则直接影响着管制制度的均衡。
管制者与被管制者之间的互动表现在，一方面，被管制者以各种方式极力影响管制者，以得到于己有利的管制政策，合谋、寻租和收买（俘获）是常用的手段。另一方面，在被管制者寻租的过程中，管制者也并非只扮演一个被动的角色，它会以它所掌握的公共权力进行政治创租和抽租。
1.寻租、收买与合谋
寻租是和政府对经济的干预联系在一起的。哪里有垄断、特权和管制，哪里就有租金。只要政府有授予租金和其他特殊优惠的权力，厂商和个人就会发现，从事寻租活动是合算的。政治家为了自身的利益，会对特殊利益集团的寻租行为作出反应，政府决策因而被扭曲。
各种利益集团都会对政府管制产生一定的影响。例如，一些利益集团对政府管制者制定垄断企业的管制价格的压力是十分明显的。消费者希望价格尽可能低，而企业则要求制定尽可能高的价格。管制机构的制度安排和管制权限等对管制者的约束机制都会影响各种利益集团对政府管制的作用方式。例如，许多管制机构的权限相当模糊（如只笼统地要求他们管制公正、合理的管制价格），这就使管制者有相当大的决定权，并为各种利益集团进行游说活动提供了机会。同时，管制者的任职条件、工作年限、由上级任命还是选举产生、对下一时期的再任命或选举的约束条件等都会影响利益集团的游说对象和方式。
中国政府管制制度的一个特征是收买交易的交易费用比较低（张昕竹、拉丰和易斯塔什，2000）。由于管制制度具有分层组织结构，或者说管制机构有不同于极大化社会福利的目标函数，因此需要考虑管制者与被管制者的非法合谋问题。容易看出，这种私下交易的交易费用是影响收买效率的重要因素。一般来讲，收买交易是不合法的。在与被管制者达成某种私下交易时，比如隐瞒对企业有利的信息，管制者与被管制者需要考虑到合谋被发现并受到惩罚的风险。为此，交易时常常利用间接的补偿手段，而不是直接的货币支付。但问题是，这些间接支付的效率往往要比货币支付的效率低，也就是说，这种私下交易会带来社会成本。对中国来说，目前社会控制系统的效率还是比较低的，所以这种收买行为很难被发现。此外，某些文化因素也对收买交易行为产生一定的影响，比如中国社会传统鼓励和提倡这种你来我往的交流。这些制度和文化方面因素的影响，造成收买交易的交易费用比较低。
在没有实现政企分开的情况下，合谋的最突出表现就是管制政策明显偏向直属企业。一般来讲，如果合谋可以给双方带来比较大的收益，或者这样做的成本很低，并且政府尚未建立起能够有效防止合谋发生的制度时，发生合谋的可能性就会比较大。就目前情况来讲，这些有利于形成合谋的因素大都客观存在。所以为了避免合谋，就需要给管制者提供适当的激励，使之发挥应有的信息中介的作用。
2.公共权力的寻租
前面所讨论的管制模型和寻租模型中，政治家的作用是被动的：政治家在利益集团的游说下，按照利益集团的偏好进行立法和制定政策；政治家掌握管制的供给，对私人的租金需求作出反应，但是政治家自身没有对租金的需求。而1987年，在芝加哥大学法学院作访问研究的麦克切斯内发表了《管制理论中的抽租与创租》一文，把政治家作为具有自身需求的独立行为人来加以考察，在生产者对政府管制产生需求（购买管制）的过程中，政治家也不完全是被动的，他们可能会进行抽租和创租。我们把政府的这种主动的抽租和创租称为公共权力的寻租。
公共权力寻租起源于公共权力的多层委托与掌握公共权力的官员的效用函数的结合。接受广大民众公共权力委托代理运行的国家或政府，在很大程度上只不过是概念化的象征，其真正的职能，需要通过有关部门及具体的官员来负责执行，因此官员就成为广大民众公共权力的终极代理者，即公共权力多层委托给官员，由其负责公共权力的执行。官员成为广大民众公共权力的终极代理者，使广大民众与政府公共权力的初始的委托代理关系进一步复杂化。一方面，从广大民众到官员之间公共权力委托代理的链条进一步加长，因此加大了对公共权力委托代理监督的成本及难度；另一方面，广大民众对这样多层委托下的公共权力监督没有积极性。这样，由于委托代理链条加长，导致监督成本增大及监督者的机会主义，所以代理者具有为自己利益而扭曲公共权力运行的积极性。
官员是内生于社会经济之中的，其行为与一般社会经济微观主体行为的经济学原理基本相同，但内容与结构稍有差异。社会经济中的其他微观主体，他们运用自己的权利获利时，不存在委托代理关系，因此他们的效用目标函数只有他们自己经济利益的内容。而对于广大民众公共权力终极代理者的官员，他的效用目标函数，除有自己的经济利益外，还要有给广大民众创造经济利益的内容。否则，民众可以收回对他们的公共权力委托代理权，罢免他们的职务，而这样会使他们连自己的经济利益也实现不了。这样，就可以得到官员行使公共权力的效用目标函数：行使公共权力给自己带来的合法的经济利益如工资、补贴、奖金等和为广大民众创造的经济利益组成。
官员们利用公共权力运行的垄断，可以在信息不完全的情况下，较容易地利用经济管制政策从事寻租活动。他们常用的手段是政治创租与政治抽租（麦克切斯内，1987）。所谓政治创租，是指官员以对某些利益集团有利的经济管制政策为诱饵，引诱这些利益集团为经济管制政策的通过，向官员们进行利益行贿。在这一点上，官员就是出卖政府政策的企业家。官员们可以将垄断政策出卖给生产厂商（前提是生产厂商向官员进行成功的行贿），也可以将价格补贴政策出卖给消费者（前提是消费者集团向官员进行成功的行贿）。
官员寻租活动的另一种手段就是政治抽租。所谓政治抽租，就是官员对一些具有较高利润的产业、行业，以对他们不利的经济管制政策相威胁，迫使这些产业的利益集团拱手向官员让渡一部分利润。这种威胁经常采用两种形式：降低价格威胁与增加成本威胁，即所谓的成本掠夺战略。成本掠夺战略可以采用不同的形式，其中最常见的形式是政府提出威胁，说要取消对某个产业的管制。由政府管制所创造的预期的政治租金本当很快被资本化为企业股票的价格，如果政治家后来不履行他们的承诺，出乎意料地投票取消管制，股票持有人将蒙受财富损失。在这种情况下，股票持有人与其蒙受取消管制的成本损失，不如向政治家支付一笔报酬，这笔报酬在数量上等于如果取消管制他们所损失的财富数量（注：如，1975年美国国会责成美国联邦贸易委员会制定一个条例来管制二手车经销商的质量保证。联邦贸易委员会随后颁布了一个条例，这个条例要求二手车经销商必须披露汽车的缺陷，并对汽车质量提供负有代价的保证，这为立法者创造了向取消这种烦琐措施的二手车经销商抽取租金的机会。事实上，与此同时，美国国会通过立法否定了联邦贸易委员会的行动。因为，针对这个条例的颁布，二手车经销商和他们所在的贸易协会突然游说国会，他们为了消除这个条例给他们增加的成本而在国会议员身上花了大量的钱。转引自方福前，2000，第129-130页。）。
官员的寻租活动与利益集团的寻租活动不同。被管制者向管制者（官员）寻租，以让后者为自己提供于己有利的管制制度（当然，在这个过程中，官员也得到了经济利益）。而管制者（官员）的创租与抽租的直接对象是产业中的有关利益集团。仲伟周(1999)已证明，无论是在竞争性结构还是在垄断性结构的市场中，官员的创租活动都会导致经济绩效下降。这也就暗含了这样一个结论：管制者的权力必须受到有效的监督。管制机构的行为必须受到司法审查。
五、小结
作为垄断一方的企业，当然希望尽量保持自己的垄断地位，当这种愿望无法通过市场来实现时，或者在市场中实现成本很高时，就会求助于行政干预，从而产生寻租现象。寻租和垄断经常是相伴而生的，一个市场中能够长期保持不正常的垄断经营，背后难免存在寻租。
政府管制制度一般都有着维护公共利益的目标，这主要是因为每一项管制措施出台的背后都是多种力量博弈的结果。当然，如果力量对比失衡，结果也就会不一样。比如，虽然我国《电信管理条例》第一章第四条规定，电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则，但背后的力量对比却严重失衡。一方面，垄断企业和政府主管部门有千丝万缕的经济和行政联系；另一方面，消费者缺乏有效的组织，潜在进入者的势力无法与在位的几个大企业集团抗衡。在这种情况下，市场准入、价格调整一系列措施的出台当然就不可能对普通消费者和中小企业的利益给予足够的重视。以2002年出台的电信调价方案为例，名义上是市话上浮，长话下调，总体价格下降，结果却是市话上浮的比例平均为40%，老百姓感到电信支出总体增加了。根据中国电信1999年年报，本地电话业务量占业务总量的51.1%，老百姓的市话需求肯定会受到遏制；长话虽然有一定幅度下调，但由于IP电话的普及和取消了21点到24点间的半价优惠，普通消费者的获利很小。
建立制衡机制，是防止公共权力在不做好事的决策者手中过分集中的有效方法。管制机构的分权可以作为一种防止管制收买的承诺手段，比如可以将企业产出的控制权分配给公共事业委员会和环境保护委员会这两个机构。因为每个具有特定使命的机构只能控制厂商绩效的某一方面，由于信息的不完备，相对企业来讲，管制机构在合谋博弈中处于比较不利的地位，因而减弱了他们从企业那里提取租金的能力。但是如果管制机构整合在一起，管制机构就可以观测到厂商绩效的所有信息，因而在合谋博弈中就会有更大的谈判支配权力。在管制权力处于整合状态时，合谋交易的效率很高，因而社会需要承受很大的收买成本。但是如果管制机构与厂商之间因为管制分权而存在信息不对称，就会减弱前者从后者提取租金的能力。实际上，不对称信息意味着收买的交易成本将会增加，因此在具有不同信息的管制机构之间引入竞争可以减少社会承受的收买成本。从这个意义上说，分权可以作为防止管制收买的承诺手段。
收稿日期：2003-12-10
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