多元混合：“名校办民校”新制度安排论略，本文主要内容关键词为：民校论文,校办论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公办、民办和混合制多元化已成我国教育发展趋势。名校办民校、独立学院不仅是一种发展教育的形式，还是一种新制度安排。要加快实现我国的教育现代化，就应尽快构建出全新的多元化教育制度。为此，作者对“名校办民校”制度安排的问题，提出了若干积极的政策建议。
中国教育必然要走向公办、民办和混合制多元化发展；国内外各方资源将全面介入，重新洗牌后的教育新格局将出现。要加快实现我国的教育现代化，就应该尽快构建出全新的多元化教育制度。在今天，名校办民校（注：张铁明.第四条路：名校办民校与公平刍论[J].上海教育科研，2003，(2).）不仅仅是一条发展教育的途径，更是一个全新的制度建设问题，我们必须对此有客观的非情绪化的认识。
一、“名校办民校”问题的实质
名校办民校、独立学院这一国有教育品牌与民间资本的结合，（注：张铁明.制度创新：国有品牌与民间资本的结合[J].人民教育，2004，(3～4).另全文以“国有品牌与民间资本的结合是快速发展中国教育的一种制度创新”为题[A].载于2004广州民营经济年鉴[C].广东经济出版社，2004.12.270～273.）是一种混合制，但决不仅仅是一种发展方式，其中所涉及的机制内涵，其实就是一种新制度安排。（注：张铁明.一个快速增加国家高等教育资源的重大举措[J].高教探索，2003，(3).）这在今天就一定会面临任何社会改革初期中都会碰到的制度缺失的困惑的。并不是民间资本与国有教育品牌一结合，就一定没有任何问题，就一定是能成为与国有品牌学校并驾齐驱的高质量好品牌学校。可以肯定，对此，现在还没有相对应的国家法规制度可以去厘清其中的不少敏感边沿问题的。
当前，从建设示范高中而派生出来的名校办民校存在的主要问题是：一，从资金来源上是所谓的“自办，自收，自支”。自己学校出钱来办，或借钱或贷款，有的是吸纳了家长的资金，打时间差，一分钱没出，完全来源于学生的学费。这公办学校办出的学校产权性质仍然是公校。第二个是用地问题也即“校中校”，把国有的物质化的资源拿来使用。第三，就是意见最大的分离办初中过程中产生了公权侵入义务教育阶段的事实，即教师领着国家的工资(是财政性经费)去办民校初中。这里就不是简单的名校办民校的问题了，是公权，包括教师、校舍土地这些国家资源毫无代价、低条件甚至于毫无条件地去办一些高收费、通过市场运作的“民办”初中，只不过用抓市场的办法把“公办”的手伸到了义务教育阶段而已。第四个问题叫做“混账腐败”，就是民校和公校的帐混起来产生的腐败。第五是在分配上，没有把收入纳入国资管理，而是“自收，自支，自定价”。第六就是，往往当地的教育行政部门对名校办的民校另眼看待，说是“民校”，却又没有按照民办教育来审批管理。
毫无疑问，国有品牌与民间资本的结合这一发展方式，还有待实践者和理论家、政府和立法界共同探讨，以进一步对其中所新产生的现代学校制度安排问题作努力去完善。必须首先把名校办的民校和独立学院都纳入民办教育的范畴。名校办民校、独立学院是否成功，起码应有三个标准：第一，如果举办的这所学校不能吸纳民间的大资本进入，而仅仅靠学生学费或学校借款，事实上已经偏离了初衷。第二，如果办的这所学校没有在制度上有所创新，还是公校办出另外一种“公校”，也是不成功。第三，如果办出来的不是优质学校，群众更是不答应。
但要非常明确，混合制的生长性缺陷，并不是这特定形式的必然性因果关系所产生的不可克服的缺陷；这就像新生儿由于自身的不成熟，或者是因为外来细菌的侵害而容易生病那样。可能被细菌寄生的不一定是坏东西，有缺陷也并一定是“畸形”的。一个孩子生下来有生长性的隐患、甚至于有疾病的，你却不能因此扼杀了他，而要想办法医治他。混合制的问题主要是“生长期”的制度缺失毛病。以其“生长期”的毛病，来否定其对国家教育发展的积极贡献不是实事求是的态度。今天的制度缺失并不能否定这一方式或发展途径的积极贡献，再好的改革初始都会有问题，再好的改革没有制度的保障都会有问题，但有问题也正是制度创新的必要前提条件。我们不能因这一方式或发展途径的积极贡献而不去克服问题；也不能因为其中有问题，有因为社会监察机制缺位或个人品质问题发生的腐败事实，而否定其代表的多元发展趋势的方向。（注：张铁明.关注阻碍民办教育发展的新倾向[J].教育发展研究，2005，(4).）
政策和策略是党的生命。从经济学的角度看，我们任何一场改革，或任何一项政策的出台，其实都涉及到全社会的利益格局的重新调整。政策“溢利”给了谁，或更多地给了哪个阶层或利益集团？同时对谁又有直接的侵害？当给了哪个阶层或利益集团有直接的侵害时，有何政策或经济补偿？没有任何政策或经济补偿时，整个发展格局会出现怎样的状态？利大弊大或又如何？等等。政策制定者应有清醒的教育利益国家化准则，这是不可轻忘的。
二、“名校办民校”制度安排的若干政策思考
“名校办民校”迫切需要有新的制度安排，但这必须建立在“民办教育与公办教育以及多元联合举办教育，共同组成社会主义教育事业的整体”这么一个前提下。在《民办教育促进法》和《实施条例》之后，还应该有地方性的细化政策条款来作进一步明确和补充。就此，我们起码应对以下几个问题有足够的思考：
(一)“国家机构”以及其以外的“社会组织”问题
这是一个现实中不同诠释或争论最多的最关键的概念。根据国家有关行政法规、《民办教育促进法》和《实施条例》，可认为，《实施条例》中所称的“国家机构”包括国家或者任何行政层级和任何立法、执法、行政、司法的公共管理部门——代表国家权力机关的人民代表大会及其常务会，国家行政机关及其工作部门，国家军事、公安警察机关及其工作部门，国家审判机关和检察机关等。而《实施条例》所称的“社会组织”包括企业、事业单位、民主党派、工会、共青团、妇联以及其他社会团体组织。
但是，在我国的民主党派、工会、共青团、妇联等社会团体这些机构，虽然不是“国家机构”，却是对国家机构有着极强依附性的、并常常代表政府实行一定权力的机构或组织。因此，为保证民办教育公平竞争，也有必要对他们作一定的限制。如可在规定“任何国家机构不得参与民办学校的任何经济收益分配，获取非法经济利益”的同时，应规定：“民主党派、工会、共青团、妇联等社会团体不得举办要求取得合理回报的民办学校，学校盈余部分应全部作为发展基金”。
(二)混合体制的特定形式、范围限制问题
针对民办教育中的非严格公、民体制资源合作，以及公、民混合体制这两方面新问题的各种不同情况和管理问题，地方性法规可给出规范细化意见：
如，对不同体制资源联合举办的学校，应当采用下列形式：1.以社会团体、个人资源举办为主，政府直接给予适当资助的，实行民办公助。2.以政府举办为主，适当引进社会团体、个人资源的，实行公办民助。3.公办学校所有权不变前提下，由政府委托给社会团体、个人经营管理，实行国有民营。采用以上三种形式联合举办的学校可采取合作制，但不能采取股份制。公办学校举办的民办学校，可独立举办，也可采取合作制或股份制形式与其他举办者联办。
经市教育行政部门特别批准，实施义务教育的公办学校，属薄弱学校、企业学校、新办学校的，可以相应采取以上三种所规定的形式办学。实施非义务教育的公办学校，经其主管部门核准和市教育行政部门同意，可以与国家机构以外的社会组织或个人实行联合办学。
新开发的小区配套学校产权归属国家，应由其教育主管部门决定办学形式。交由社会组织或个人经营的，该学校必须按照本地段的户籍人口数量提供相应的义务教育学位，教育行政部门则必须给该学校提供相应的开办经费补贴，和与本地区同类公办学校相应学位数量同等的经常性教育经费投入。
已经交由社会组织或个人经营的小区配套学校，必须与当地政府重新签署委托经营管理手续，实行不同体制资源联合举办学校的形式，但不能侵害小区业主子女就近就读优先权。
名校办民校应该更多地去办非义务教育阶段的教育，这样老百姓会更平衡一些。因为小学、初中教育的师资和场地是特定的在“义务教育”的法律概念里的，“义务教育”是政府首先，也是最需要去实现公平的教育板块。政府应该尽快地发展优质的小学、初中，调节社会的公平。一定要把原有的义务教育的优质资源包括师资和场地，尽快地尽可能地用回到国家义务教育的阶段。如果公办示范性中学剥离出的所有的初中的师资都去办了民办学校，我们国有的优质义务教育阶段的资源，就相对少了。这是对已法定用于义务教育资源的“挪用”。
(三)混合体制的产权管理限制问题
谁有权力把国有资产拿来进入市场，就是国资部门。如果政府专门有一个国资的部门来管理教育这块的国有资产，是可以的。然后成立一个相应的国有资产的风险投资实体，拿这个资产去办教育。如某所学校荒废的校园，或某名校的无形资产都可以办学校。这样就会产生了一种国有资产进入市场变成股份制并监督市场运作的状态，也就不存在资产流失了。有监督，有收益，有股权。所以，名校办民校第一最好只限于品牌介入，第二就是采取股份制或民办公助方式来办校。如果规定学校只能拿品牌跟别人的资本合作，那么该民校的产权就更清晰了。
第三要明确这种方式只能吸纳民间的资本参加，而不是民间的资金。有这样的约束，就可以避免很多学校根本没钱只收学费就运作的问题。学生的钱是资金而不是资本。这样的话腐败就很难了，因为有资本的介入就有了监督。
还有一种方式是投资公司来运作国有资产，可以委托办校的公办校方参与管理，输出一些管理的经验和软资产。这样就透明了的是，有一部分是管理上的收入，这是正常的。所以整个收入要由国资来透明管理，并且把整个收益返回到教育里面去，特别是对弱势群体教育的支持和贫困生资助等等。
由此可规定：国有民营或公办民助学校的设立审批，参照民办学校的审批程序进行，但须报同级国有资产管理部门核准，并报上一级教育行政部门备案。
民办学校的举办者利用资金、实物、土地使用权、知识产权、人力资源以及其他财产作为办学出资，应当明确出资数额、方式和相应的权利、义务、责任等。社会组织、个人联合办学，以及不同体制资源联合举办的学校，都应签署联合办学协议。
又如，针对公办学校或其他公办事业单位，以知识产权、人力资源和其他社会资源等非货币实物财产，作为办学出资参与举办民办学校时，常常享有很多权利却不对应去承担办学风险及其他的责任，而且其占有的很高的学校股份权或纯收益权，不仅加大了学校办学成本，增大了学校和学生的负担，而且往往埋下了双方今后矛盾重重隐患，而导致严重民事责任的情况，可以规定：
以知识产权、人力资源和其他社会资源等非货币实物财产作为办学出资的，最高不能拥有超过1/5的学校股份权或纯收益权，并同时以享有的权利对应承担办学风险及其他的责任；但对承担办学风险及其他的责任另有约定的除外。
针对权力资本侵蚀教育的情况，可规定：公办学校或其他公办事业单位参与举办民办学校，享有的举办者权益，应当体现在机构权益上，而不应当以个别人收益代表机构的权益。
涉及非资助性国有资产占用，应由举办者聘请中介机构评估，由国资管理部门审核，确定国有资产占用额。
公办学校举办民办学校的，公办学校应对国有资产运作管理负责，并实行校长问责制。
公办学校转制或采取国有民营、公办民助的，实行审批机关首长问责制；该公办学校产权所有者应派出非公务员代表或委托社会中介机构派出代表参与管理。
政府对接受经常性经费资助或接受其他国有资产无偿支持的民办学校，应当派出非公务员身份的代表参加学校理事会、董事会或其他形式决策机构，按照学校章程规定的权限与程序，参与学校的办学管理活动。
(四)国有资产、公众资产的经营管理问题
国有资产、公众资产及其经营管理问题，在民办教育中是一个很棘手的敏感问题。对此可考虑：
公办学校将非经营性资产转为参与举办民办学校的经营性资产，其资产的国有性质不变。国有资产参与举办民办学校有关收益的使用、管理与监督，按照国家和本市有关法律、法规的规定执行。
国有资产(含学校的无形资产)参与举办民办学校，可依投资、合作、入股、租借或收取国有资产占用费的方式；但由政府决定的资助性、奖励性扶持方式除外。民办学校应每年足额缴交国有资产占用费。
公、民不同体制资源联合举办的民办学校，必须分清财政性拨款经费、其他国有资产和非国有资产，分别立帐。
民办学校有保障学校内的国有资产不非法流失的义务。
民办学校不得利用现有资产与资金投资非教育项目。利用收益投资新教育项目应减低风险，应保证原学校运行正常。
对民办学校的捐赠财产应由学校在所在区县教育行政部门予以登记。民办学校接受的捐赠财产的使用和管理，除捐赠财产者特别要求外，均依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的有关规定执行。
政府为民办学校提供资助或给予闲置资产无偿使用时，此国有资产和捐赠财产一样，都只能作为学校的公共资源股份，不能纳入主办者获取回报的资本之中，在清算时必须单独计算。
各级政府不能无偿占有国有民营学校的新增固定资产。政府鼓励国有民营学校不断增加固定资产，土地上盖新增不动产及其他资产和积累资金的分割分配，按事先合作协议执行。
政府应从财政经费中逐年累积拨款设立民办教育发展基金，基金由政府财政部门监管，教育行政部门主管。基金会可以接受社会及区域内各界的捐赠。在扶持民办学校的发展中收缴的国有资产占用费和罚款，可作为基金的一部分。基金专用于对民办学校的援助、救济、奖励和直接拨款扶持等，以积极推进民办教育事业的发展。
以上也只是一个原则性提法。在此基础上，还必须出台一个相应的很具体的《民办学校财务管理办法》。
(五)公办教育的集团经营问题
针对以公办学校为母体而拥有多个公、民教育机构的教育集团，也针对公办学校或其他公办事业单位(特别是公办大学)，以知识产权、人力资源和其他社会资源等非货币实物财产，作为办学出资参与举办民办学校时，常常以18～35％的当年年学费收入来收取“管理费”的现象；根据大多数公司高投入、高起点、高收益地举办民办学校采取的策略方案考察，可拟规定：
教育集团应是具有独立法人资格的教育投资与管理机构。
设立教育集团须经集团拟设置地的区县级教育行政主管部门同意，报市教育主管部门审核，报经市民政部门批准。
教育集团应依法与其属下各学校或教育机构共同签订联合协议和集团章程，根据责、权、利相一致原则，明确各自的职责、权利、义务。
教育集团不能取消或干预下属各教育机构的独立财务权，不能非法占用或挪用下属教育机构的资金、资源。
集团下属教育机构向集团上缴管理费，最高不能超过每年学费总收入的3％。
由集团新投资举办的民办学校，向集团上缴的收益在充分保障该学校正常运行前提下，由集团决策机构决定，但不能超过学校开办当年年学费收入的10％，且五年后应逐年下降收益比例，并在新举办学校的章程或与投资者的协议中明确。
集团办学机构，在处理有关资产时必须分清资产的归属，集团与属下教育机构或属下教育机构相互间的拆借值，超过其中某一单位固定资产总值或当年收入的15％时，必须报主管部门备案。
以上有关规定也适用于纯民办教育集团。
当然，以上的政策条款思考和建议，仅仅是针对公共教育资源进入教育市场时一般运行的规范角度。对其中可能出现有的腐败现象，只能是交由专门的党纪国法去约束和处理，而不是在此所能涵盖得了的。
总之，在今后很长时期内，效率优先兼顾公平、增量优先兼顾均衡仍将是我国教育发展的大原则，排斥民办教育，一定不是教育利益国家化的行为。否认混合制，同样也将阻滞着我国教育现代化进程。认识到这一点才有一个明确的制度建设积极方向。要真正为民办教育发展争取一个公平的环境，一定要深入到国家教育制度安排的层面，而不要情绪化、简单化。我们应该在举办教育制度、教育投入和退出机制、教育产权机制、利益分配机制、学校决策管理机制、教育成本竞争机制、教育竞争与发展格局等方面，对民办教育有一个清醒的认识，以产生或完善新的教育法规(条款)，为彻底改变穷国办大教育的局面贡献力量。