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上世纪80年代农村繁荣的经验表明，退回上世纪80年代“相对完整”的集体所有制应是我国土地制度改革的方向
新中国成立以来，无论是政治制度还是经济体制的演进，都与土地制度的变化高度相关。当市场化改革走近尾声的时候，土地制度改革必然成为人们关注的焦点。中国的土地制度到底在新中国历史上经历了一些什么样的变迁？每一次的变迁对我国经济发展产生了什么样的影响？市场经济条件下的社会主义新农村建设需要什么样的土地制度呢？
土改没有给农民完全的土地私有产权
目前有太多的学者一直认为，解放战争时期以及新中国成立后的土改是给了农民完全的土地私有权，这本身就是值得商榷的。
新中国成立后，在国际环境十分糟糕的情况下，同时还要养活上百万军队和朝鲜战争庞大的开支、维持政府的运转、保证国家基础性工业项目上马，唯一可以靠得住的、控制得了的物质基础就是农业地租。在当时，新中国必须在巩固政权的同时实施快速国家工业化的发展战略，这是时代赋予中国共产党的光荣使命，这个任务决定了土改的基本性质：一是建立土地的国家属性，所有的土地都是国家的，给原来少地或无地的农民按人口平均分配土地使用权，取得他们的拥护，确立新政权的合法性；二是在重分土地和恢复发展农业生产活动中，建立新的乡村组织和基层政权，同时通过新的乡村组织和基层政权获取比旧社会更多的土地地租，以保证国家工业化所需原始积累的有效供给。
假如不采用这种方式，而是用台湾出钱赎买地主土地的办法进行土改，土地就不仅不能为国家快速实现工业化完成资本原始积累，反而还会给脆弱的新政权背上巨大的财政包袱。当时大陆的土改和台湾的土改有着本质的不同，台湾的土改实际上是在承认土地私有财产权基础上对土地私有权的重新调整；而大陆的土改则是在没收所有土地归国家所有，否定既往的一切土地私有权，在确立土地国家所有的基础上，平均分配给耕者使用，所有的耕者实际上是国家的长期佃户。
随着土改的深入，新政府有了“国有土地”稳定的地租收入和基层组织与政权。1950～1952年，农业税占中央财政收入的18.5%，如果加上地方附加和各种爱国捐款，农民对政府的实际贡献超过土地收益的40%。土改完成以后，在实物地租的基础上又建立起了农产品统购统销制度。从此，大量的农业剩余通过这两条途径流向工业部门，为国家工业化作出了重大贡献。
在共和国五十多年的历史上，国家利益至上，工业化至上、城市化至上是土地制度演变的基本原则：当“国家”需要“以粮为纲”时，土地就无条件地用做粮食生产；当“工业化”需要更多的积累时，农民和农民集体就会作出更多的“贡献”；当城市化和现代化需要占用更多的土地时，政府便廉价地征占农民的土地
事实上，土地的国家所有也是得到了广大农民的默认的，在后来的合作化运动中，几乎没有人以“土地私人所有”为据进行过反抗。一直到今天，中国的绝大多数农民依然认为，“土地既不是个人所有，也不是集体所有，而是国家所有”，应该说是有历史原因的。
总的来说，在共和国五十多年的历史上，国家利益至上，工业化至上、城市化至上是土地制度演变的基本原则。为了保证这一点，土地成了政府手中的工具和筹码。当“国家”需要“以粮为纲”时，土地就无条件地用做粮食生产；当国家需要占有更多的土地地租时，农民和农民集体无条件地服从国家利益；当“工业化”需要更多的积累时，农民和农民集体就会作出更多的“贡献”；当城市化和现代化需要占用更多的土地时，政府便廉价地征占农民的土地。当然，这在国家刚起步的那个特殊时期是必要的，也是必需的。土地作为生产要素，农民的自主配置权一直没有得到充分实现；土地作为农民的产权，从来没有让农民自主选择实现形式和经营方式。前二十八年，土地的基础地租和工商业增值收益国家占有，工业化有了长足的进步，一个完整的工业体系基本建成；后二十八年，绝大多数的农民和农民集体除近几年外也没有得到土地的基本地租，得到的只能算是农业劳动报酬，只有少数地方分享了级差地租，获得了较大的发展。如：华西、大寨、南街等村和相对发达的苏南等南方农民集体。至于增值收益则大部分转化为了地方财政收入和部分腐败官员及与之勾结的商人手中，与农民依然没有太多的关系。
土地增值收益归农成就十年农村繁荣
在中国的农村土地制度变革史上，从土改以来，总的趋势是向国有化发展的，但1977～1988年却是一个特殊的时期，其主要特征是土地的农用权“国家所有、家庭经营”，而“基本农田”以外的土地工商业使用权却是“集体所有、社企经营”。
在这十年当中，乡镇企业、社队企业的发展占地，农民集体在保证完成国家粮食任务和公粮的前提下，基本上是“自主决定”，一般是公社或乡镇政府“审批”，最多报县政府备案即可，不需要国家审批。这个十年，是中国农村经济发展的黄金时期，除农业生产水平直线上升外，乡镇企业和社队企业的发展也突飞猛进。1977～1988年，农村工业对工业的增长贡献，一直保持在41%的水平，1992年，更是高达71.1%。
华西、南街、大寨、大邱庄、刘庄等一大批“明星村”部是在这个时期发展起来的，苏南的乡镇企业和集体企业、温州和广州等沿海地区的个体私营经济也是这个时期发展起来的。这十年的特殊土地政策，帮助中国经济突破了高度计划模式的困局，保证了乡镇企业、个体私营经济突飞猛进的发展，也为“多种所有制并存”格局的形成奠定了制度基础。
在分析这个时期中国农村繁荣兴盛的原因时，当今大多将其归结为家庭联产承包责任制的实行。这当然没有错，但还不够。家庭经营调动了农民的生产积极性，1984年，中国的粮食产量达到了4000亿斤，比1978年增加了1000亿斤。但如果用8亿农村人口的基数均摊，人均是一个很小的数字，只能保证农民家庭的温饱，却不足以支撑一个欣欣向荣的时代。真正使农村走向繁荣的是农村乡镇企业的高速发展，到上世纪80年代中期，乡镇企业已占据中国经济的半壁河山。从1986年开始，农业生产领域的劳动量开始减少，大量富余劳动力进入乡镇企业，劳务收入成为农民家庭的主要现金收入。乡镇企业的利润成为乡镇政府和农村基层组织的主要财政来源，农村的基础设施建设和公共服务也因为乡镇企业的发展而发展。
这里有两个重要的问题需要深入讨论：一是劳动力何以充分就业？二是乡镇企业为何异军突起？
上世纪80年代农村欣欣向荣的实质是，随着国家经济发展，城市化进程的加快，农村土地的工商业增值收益快速增长，同时由于允许农民集体从事工商业，导致一部分土地增值收益不再上缴国家，而是留在了农村集体
用现在主流的观点来说，劳动力充分就业主要依靠市场配置解决，但在当时的情况下，市场的概念都还没有，劳动力还不能跨区域流动；农村工业企业的突破性发展要先完成资本的原始积累，但在当时的情况下，集体几乎没有现金积累。今天回过头去看，其实结论很简单：农村欣欣向荣的实质是随着国家经济发展，城市化进程的加快，农村土地的工商业增值收益快速增长，同时由于允许农民集体从事工商业，导致一部分土地增值收益不再上缴国家，而是留在了农村集体。
与上世纪90年代以后农村的演化进程相比，我们要进一步追问，为什么上世纪80年代的土地增值收益会增进村民集体收入和福利而后来却不能呢？为什么上世纪80年代农民集体在获得级差地租的同时，还能够解决农民的非农就业而后来却会失地与失业同时出现呢？
回答这个问题并不复杂，还必须回到土地的基本制度上来。因为上世纪80年代的农村土地制度是“相对完整”的集体所有制度，农民是集体的成员，所有农民都是土地的主人。“农民集体”可以直接用集体的土地开办集体企业，不需要先国家征用，再从国家的手里买回来办企业。农民用自己的土地办企业，企业属于他们自己。土地和劳动力成了集体企业的原始资本，农民是资本的主人，分享了资本的收益。
上世纪80年代后期以后，土地的工商业使用权开始逐步由农民手里收归国家所有。在乡镇企业和私营经济突飞猛进的同时，土地也急剧减少，仅1985年，就减少耕地2300多万亩，导致1985年后连续几年的粮食产量停滞不前，“粮食安全”引起了中央的高度关注。1986年，中共中央、国务院下发《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，农地非农用的权力开始收归国家。土地制度的这个重大转变以1987年国家正式出台《土地管理法》为标志。1988年设立国家土地管理局，土地的非农用权正式收归国有。
1988年后，在强化土地非农用权国有化的同时，对农民原有的自留地、宅基地和农用地权利，也同时缩小了。如宅基地和自留地过去由农民集体自主安排，1988年后要集体申请政府土地部门批准；农田开挖鱼池过去集体可以决定，后必须由政府土地部门审批；农田水利工程附属地，过去都属于集体的，1988年后都收归政府水利部门了；过去，承包费中的相当部分（约30%以上）是村社集体公积金和公益金的主要来源，后逐步被政府支配和占有。这些都说明，国家对农村土地的控制权和收益权是加强了，而不是下放了，更加没有理由证明农村土地是村社农民集体所有。恰恰相反，村社农民集体在改革开放以来，土地权益不是加强了，而是弱化了。
土地增值收益权丧失抽调农村发展根基
进入上世纪90年代，我国中西部广大农村地区开始走向衰落，各种社会矛盾引发许许多多的社会冲突，一直到今天，不少地方还在延续。很多人在总结中西部农村衰落和冲突高发的原因时，一般认为是农民负担过重所致，再深入一点的认识就是机构膨胀、人浮于事和不切实际的政绩工程所致。如果再追问下去，就会落在土地制度上。
可以说整个上世纪90年代，是一个权力上收，包袱下放的年代。一方面，中央、省级政府的财政实力越来越强，而事权不断下放——“人民事业人民办”处于最基层的乡镇政府的财权一天一天萎缩，但事权一天一天增加，这样最直接的后果是乡镇企业和农民种地的负担一天一天加重，导致了中西部地区乡镇企业大面积“超负荷或负债式运行”和乡镇政府甚至是县政府的财政危机；另一方面，基层政府财政的危机，加速了基层政府GDP中心主义主流化，乡镇政府（甚至县政府）不得不主导乡镇工业化、城镇化。在乡镇工业化和城镇化的过程中，行政违法“寻租”现象非常普遍，带来了干部阶层特权化——基层政府普遍地对家庭经济、村（社）集体经济（最多的是土地）进行非法掠夺，基层政府不仅不能为农民提供公共服务，相反演变成了农民利益的背叛者和掠夺者。随着农村经济的萎缩和农民收入增长缓慢，而“人民事业人民办”和教育、卫生等支出以数十倍，数百倍地大幅上升，导致了农村经济凋敝和社会各种矛盾的日益加剧。
上世纪90年代，农村凋敝写社会矛盾突出的原因很多，如财权上收、事权下放，工农产品“剪刀差”加大，东西部政策环境有别。但是内部根本原因是，农民失去了村集体土地的工商业使用权，随带着导致村集体组织农业剩余劳动力建设农村的功能也消失了
其次，上世纪90年代，不仅承袭了“剪刀差”、“农业税”剥夺农民地租的办法，还向农民额外收取通讯集资费、电网集资费、义务教育集资费、交通集资费等等“准地租”，同时，国家还通过教育产业化、医疗产业化向农民吸取农业剩余和农民工城市务工收益。上世纪90年代，是国家现代化发展最快的时期，也是对农民剥夺最严重的时期。
不仅如此，外资的超国民待遇和沿海农村特殊土地政策的不平等竞争压力也是中西部地区衰落的重要原因。进入上世纪90年代，中西部地区的乡镇企业本来就不堪重负，可是，外资却在享受超国民待遇而大举进入中国的沿海地区。而沿海地区依然享受1977～1988年“非正规土地制度”特殊优惠政策。不平等的残酷竞争，使中西部地区乡镇企业受到了雪上加霜式的打击。与此同时，中西部地区的企业人才也大举南迁。
上述三种压力导致了中西部地区农村的经济凋敝和社会冲突。只有少数像南街村、华西村、刘庄村、大寨村等坚持发展村社集体经济的地方，才是例外，其核心原因是，“坚持集体经济”的村庄分享了“土地集体所有制”的土地非农用增值收益，同时，劳动的剩余价值也留在了“村集体”内部，转化为村民“集体资本”。
对于中西部地区乡镇企业衰败的原因，主流的解读是“思想不解放”和“管理落后”。这样的解释不能令人信服，因为沿海很多的企业老板和管理人才都是从中西部跑过去的，而中西部的乡镇企业没有垮掉的，恰恰是南街村、华西、刘庄村、大寨村等“思想不解放”的。
以上所分析的是外部因素，但其内部根本原因是，农民失去了村集体土地的工商业使用权，随带着导致村集体组织农业剩余劳动力建设农村的功能也消失了。
上世纪90年代以来，政府对农民集体土地产权侵占的相关研究已经很多。假如，这些数以十万亿计的增值收益留在了农户或农民集体，农村经济发展和农民的福利水平决不是今天这个样子，至少会超前数年。农村的基础设施建设、村民自治制度建设、农村生态环境建设和社会福利制度建设也会获得长足的进步，甚至整个国民经济发展道路不会走入依赖出口带动的，“新殖民式”增长轨道！上世纪90年代以来，中国经济发展的目的是在不断满足美国等发达国家人民日益增长的物质文化需求，而非满足本国人民日益增长的需求，这是非常荒唐的事情！这样荒唐的经济发展，是与上世纪90年代“农村土地不断转入私人占有和国家占有体系之中，而农民却被排斥在经济市场化和国家现代制度体系之外”的发展模式高度相关的！
关于农民组织配置农村劳动力建设农村和提高农民福利的作用，相关的研究还很不足。上世纪80年代农民充分就业和福利快速提升，是农民组织配置农村劳动力的结果，农民组织配置农村劳动力是基于土地“集体所有制”下，农民能够分享土地非农用收益。进入上世纪90年代后，土地的增值收益不断被政府和商人剥夺，农民负担和教育、医疗等项支出大幅上升，这必然导致农民组织经济基础的瓦解，农村社会服务组织和自治组织失去经济基础和发展空间，最直接的后果是农村内部劳动力就业市场的萎缩和农民自治组织动员农民投工投劳建设农村——以劳动换福利、以劳动换权利的能力散失。我国的农村，最大的资源就是劳动力，上世纪90年代以来，浪费最大的资源也是劳动力；每年至少有3亿～4亿的劳动力，有3～6个月的闲置。每天有数以亿计的劳动力没有事做，而农村每天都有无数的基础设施建设急需劳动力。假如农村劳动力通过农民组织充分配置起来，每年有1000亿劳时（3.5亿劳动力，每年多工作35天，每天工作8小时，每小时创造10元价值），每年就会有1万亿人民币的劳动积累。
实践证明，解决农民就业和增加农民福利，不仅要靠市场，更要靠农民组织，核心是农民组织有土地非农用的权利。
土地制度应适度由“国有”向“民有”回归
纵观五十多年的土地制度安排，可以用两句话来总结：土地的农业地租（基础地租）基本上转化为国家工业化的资本积累了；土地的级差地租基本上转化为地方政府城市化的资本积累了，但很大部分又同时流入了官商的口袋。
现在我国工业化已经完成，因此，基础地租应该留给村民和村民集体；社会贫富分化加剧和不和谐因素增多，要求级差地租实现村民集体与国家分享
对于现代阶段的土地制度安排，我认为应该主要基于以下两点来考虑。一是土地的基础地租留给“村民和村民集体”，随着农业税的取消和种粮补贴体制的建立，这一点已经基本实现了；二是土地的“级差地租”由“村民集体和国家”分享。1949～1997年，土地的基础地租主要转入了“国家工业化”。现在，国家工业化已经实现。1949～1997年，土地的级差地租的大部分也转入了国家工业化，小部分转化为村乡（镇）县企业和小城镇建设。但随着上世纪90年代后的企业“改制”，绝大部分级差地租和原有村乡（镇）县办企业的土地资本积累，快速地转入了城市建设和强势人群的口袋。仅有华西、南街村等2000多个“明星村”将土地的级差地租积累转化为农民集体的工业化资本和集体成员福利了。现在，我国社会各阶层贫富两极分化已经非常严峻，国家的主要任务是建设和谐社会，土地非农用的增值收益应该由“村民集体与国家”共同分享，为和谐社会的建立打下坚实的物质基础。我的主张是：农村土地制度后退到上世纪80年代——“村（社）民集体拥有土地农用的全部权利，自留地、宅基地、荒地和四旁地等土地非农用的全部权利和一定比例的农地依法转为非农用地的部分权利”。在此前提下，由农民集体成员依法“自主选择集体土地产权的经营形式和产权经营收益的分配方式”。