日本开发北海道的经验及对我国开发西部的启示，本文主要内容关键词为：北海道论文,日本论文,启示论文,西部论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北海道是日本的北方大岛，是日本经济上相对落后的地区。北海道面积83451平方公里（其中包括4996平方公里的北方领土），占日本总面积的22.1%，人口约600万，占日本总人口的4.6%，人口密度只是日本平均水平的1／5。在日本实现经济现代化的过程中，北海道的开发具有重要意义，其经验对我国西部开发和欠发达区域开发有一定的参考价值。
50年代，为了解决战后严峻的粮食、煤炭、木材供给和复员军人安置问题，日本决定开发北海道，以期利用北海道人少地多的条件，达到为全国经济的恢复提供粮食和资源的目的。为此，日本专门制定了北海道开发法，于1950年5月1日发布实施。
法律措施
按照北海道开发法规定，日本在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣。厅下设北海道开发局，局直接对厅负责。厅的办公地点设在东京，局的办公地点设在北海道的札幌市。目前，北海道开发厅共有人员7978人，其中厅本部88人，其余7890人全在北海道工作。但是，北海道开发厅只负责北海道开发中的直辖部分，另有辅助部分交由北海道地方政府负责。这是一种双重负责的开发体制，其特色在于中央单为地方开发设立机构，与地方机构并存，而且开发的主要责任不是交给地方政府，而是由中央政府的开发机构负责。北海道开发局的官员认为，由中央政府设立直辖的北海道开发机构，便于开发工作在中央政府的各省、厅之间进行协调，有利于北海道的综合开发。
日本法律规定，国家设立北海道开发事业费预算。其直辖部分交北海道开发厅支配，其辅助部分交北海道地方政府支配。1951年北海道开发时的年费用是70亿日元，到1995年年预算已达9450亿日元。该项费用在日本一般公共事业费（灾害除外）中每年占的比重，最高为16.4%（1958年），最低为10.5%（1993年）。作为综合开发，北海道开发事业费主要有八个方面的支出：（1）治山治水（包括对海岸的整治）。（2）道路建设（包括公路、铁路建设）。（3）港湾建设（包括修理港湾、渔港和建新机场）。（4）住宅和城市街道建设（包括公营住宅和城市道路的修建）。（5）下水道及环境卫生的建设（包括城市公园建设）。（6）农业农村整备（包括农田基本设施建设）。（7）林业和水产业建设（包括林业生产和水产业的基础设施建设）。（8）R＆D的支出（包括开发计划调查费、特定开发事业推进调查费、北海道土地开发试验费、各种建设机械的开发费用等）。
在法律的规制下，北海道的开发有严格的计划，目前正在执行的是第5期计划。每一期综合开发计划都有一个重心。第一期计划的重点是开发资源和振兴产业。第二期计划是实现产业结构现代化。第三期计划是提高生产水平和进行社会发达福利设施建设。第四期计划是促进社会经济安定性和综合环境的形成。第五期计划是使北海道经济在国内外具有更强的竞争力，能够为日本的长期发展作出更大贡献。中央直辖部分与地方辅助部分之间的分歧意见，要在计划制定前协调，并要将协调结果体现在计划之中，而对计划的实施只有分工负责，不再扯皮。
资金支持
为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实施资金倾斜政策。在1995年的政府补贴中，中央政府给予北海道的开发项目补贴比重高于其他地区的开发：日常河流改造方面多补贴13%；国家高速公路建设方面多补贴13%；港口建设方面多补贴35%；渔港建设方面多补贴30%；公路及其他基础设施方面多补贴18%。在农业开发方面，则根据不同的实施主体分别予以资金支持。例如农业土地改良所需的调查费用，国营事业是全额由中央政府出资，道营事业则50%—100%由道政府出资，也有部分由中央政府出资的。团体营事业则由中央政府出50%的补助金。
经过45年的开发，现在北海道已经是一个经济实现现代化的地区，大小城市高楼成群，道路通畅，工业发达，商业繁荣；城市与城市之间交通便利，空港、公路、铁路的设施都是一流的；港口整备一新，农业实现了机械化，自然生态环境得到了很好的保护。1991年第一次产业占比重为5.5%（同一时期日本为2.3%），第二次产业占比重为24.6%（同一时期日本为39.4%），第三次产业占比重为69.9%（同一时期日本为58.3%），产业结构基本上达到发达水平，只是农业生产比重偏高，但这是因为北海道是日本重要的粮食生产基地。目前，北海道的人均收入水平只略低于东京等日本中心地带。以现价计算，1991年时，日本人均收入为2893000日元，北海道人均2615000日元，北海道开发局官员认为，北海道的综合开发是成功的，在第一期计划期间为国家作出了很大贡献，在以后的开发中使北海道跟上了日本经济发展的步伐，没有同先进地区拉开大的差距。
几点启示
日本开发北海道的做法，我们认为对我国经济开发有以下启示：
1、经济开发应以立法为前提。我国在西部地区开发及沿海重点开发区启动前，应先制定相关法律，以法律的严肃性、规范性、稳定性保证开发顺利进行。在这方面，政策不能代替法律。我国各个区域的开发将相继展开，现在强调对开发区进行有关专门立法是很有必要的。如果我国对这方面的专门立法工作不熟悉，应及早派人到日本学习。
2、建立中央直辖与地方辅助的双重开发体制。目前，在我国只是国家大的工程项目开发设立了中央机构，如三峡工程开发设立了三峡建设委员会，尚未对地方开发设立过中央直辖机构。这往往使地方开发限于地方管理，而地方政府由于权力有限又难以工作。所以，今后我国应考虑对事关全局的地方开发设立开发机构，与地方政府协作进行地方开发。比如对长江三角洲、珠江三角洲、图们江三角洲的开发，可以考虑在当地设立中央级开发机构，由此机构主管当地开发事业。再如对新疆、西藏、贵州等省区的开发，亦可成立相应的中央派驻地方的开发机构，统一运用国家资金进行项目开发。日本目前设有北海道开发厅和冲绳开发厅两个中央级的地方开发机构，我国需开发地区多，没有必要一一设立开发厅，但可考虑统一设立中央开发署，专门负责区域经济开发，然后由开发署下设派驻各地的开发局。这种中央级的开发机构，有利于中央各部委的综合协调，而且能保证中央的开发意图在地方实现。
3、用计划协调中央与地方的关系，避免工作中的扯皮。我国现实中存在的一个严重问题是，作计划时中央作中央的，地方作地方的，等到实施计划时就相互冲突，解决不了冲突就相互扯皮，造成计划空置。而日本作计划是透明的，先让地方把要干什么摆在桌面上，与中央计划协调，协调好了才定下计划。日本北海道开发局的官员说，他们的计划不仅起到规定作用，而且起到协调作用。若我国也能重视到中央与各开发区的关系，使开发计划更具有权威性，就能大大减少实际工作的扯皮现象，提高工作效率。
4、每一地方开发的每一期开发计划都要有明确目标。凡由中央主持的地方开发，其开发目标必须直接服务于同期国家经济发展目标。经济开发不是单纯扶贫，也不是单纯引资，而是综合性、创始性的经济建设。这需要开发目标明确。北海道的第一期开发目标很明确，即北海道必须为全国经济的恢复提供资源。相反，我国现时一些地方开发目标过于笼统，开发的有限力量用不到刀刃上，影响了开发效果。更重要的是，只有地方开发能为整个国家经济发展起到重要作用，才能得到中央的有力支持，而只有明确地将所能起到的重要作用作为开发目标，地方开发计划才能成功。
5、地方开发的基础设施建设应该是由政府投入资金，不能盲目市场化。在北海道的开发中，凡公路、铁路、空港、渔港、环保、水库等基础设施，一律由开发局负责；下水道等方面建设，由北海道政府负责，都不依赖市场。我国实行市场经济体制后，同样要坚持做好政府该做的事。在开发方面，重要的基础建设应以政府投资主导型为主，这能够保证开发计划与市场经济建设同步进行，以最小的代价取得最大的成功。