民族自治立法的实践与探讨，本文主要内容关键词为：民族自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长阳土家族自治县从1989年以来，先后制定了《自治条例》和五部单行条例，《城镇规划建设管理条例》也即将出台。以立法中，我们不断地提高民族区域自治意识，由认为法律是“国家政策定型化”和“成熟经验固定化”转变到立足于依法解决民族自治地方的实际特殊问题上来；由照搬照套国家法规和上级文件转变到立足于根据本地实际依法变通国家法规、规章与上级国家机关的决议、决定和指示上来；由过去注重社会管理方面转变到服从于和服务于经济建设，以经济立法为重点上来，取得了一定成效。
一、把握本民族自治地方经济发展的脉博，以经济立法为重点
我国社会主义市场经济体制的建立，是实现经济持续、快速、健康发展的必由之路。而市场经济实质是法制经济，为了尽快实现经济管理法制化，则要加快立法速度。在计划经济向市场经济转换的过程中，需要立法规范的问题很多，我们根据长阳实际，抓住影响经济发展最迫切要解决的问题，拟定了五年立法规划，并按照规划完成了立法任务，在已施行的6部法规中，有4部属经济建设法规，通过法规施行，促进了经济发展。
农业是国民经济的基础，我县是一个农业县，全县43万人口中，有90%是农民，农村经济占全县经济的一半以上。国家为了发展农业，先后制定了《农业法》、《农业技术推广法》和《种子管理条例》等，但是农村实行山林土地承包责任制以后，农民与农民之间，农民与集体之间，农民与国家单位或经济组织之间的合同纠纷增多，在当前主要靠市场主体之间的契约来联结生产、流通、分配和消费的情况下，农村承包合同不完善，就直接影响到农村经济的发展。国家虽然有《经济合同法》和《土地法》，但执法主体难于管到村组和千家万户农民，同时这些法律用于农村经济合同的执法上操作性不强。而农民在经济活动中，又存在着复杂的产权、债权、债务、经营关系和主体之间的权利、义务等，必须通过法律来规范和调节，针对这一情况，我们制定了《农村合作经济承包合同管理条例》，农村承包合同的管理工作已步入法制化轨道，县、乡（镇）、村三级都按《条例》规定成立了管理机构，培训了700多名管理人员，共指导续订和新签各业承包合同6.9万余份，各地在指导续订和新签合同过程中，注重帮助村、组充实、完善合同内容，提高了承包合同的规范率，并开展了承包合同鉴证工作，共鉴证合同44564份，占总数的63.85%。同时管理机构还受理合同纠纷案2384起，到1995年底止，按程序办理承包合同纠纷案2240起，占总数的93、96%，近四年来，农民的“三提五统”等上交款都控制在5%以下，对保护农民利益，稳定、发展农村经济和开发农业资源起到了重要作用。
个体和私营经济作为国有经济的一种重要补充形式已写入了宪法。作为边远贫困山区的民族自治县，大力发展个体、私营经济，对增加人民收入，搞活农村流通，增加财政收入，是一条投资少、见效快的好路子，是市场经济的“生力军”和生产力新的增长点。为了加快个体、私营经济发展速度，理顺发展秩序、县委、县政府在深入调查研究后，作出了《大力发展个体和私营经济决定》，但由于文件没有法律效率，光靠行政手段在市场经济中难于施行，于是人大又制定了《长阳土家族自治县个体工商户和私营企业条例》，对保护个体工商户和私营企业的合法权益，繁荣市场经济，开发山区资源起到了促进和保证作用。《条例》颁布实施以后，个体、私营经济迅速由原四千多户增至近万户，产值由千万元增至亿元，财政收入由百万元增至近千万元，占县级财政收入的18%，占县域财政的10%。高家堰、贺家坪等乡镇个体和私营企业纳税收入占乡镇财政收入的50%以上。
交通不便是制约我县民族经济发展的先行条件，特别是部分边远山村，由于没有公路，流通受阻，信息闭塞，科技、文化落后，长期在贫困线上徘徊。针对我县经济发展的需要，我们又制定了《乡村公路条例》，在《条例》贯彻执行的第一年，乡村公路建设就增加投入一百多万元，有五个不通公路的村修通了由乡到村的公路，还有不少村的村民和干部主动集资、出工，把公路修到各组各户，迅速改变了交通条件，促进了经济的发展。
清江流域开发以后，我县水库面积达到92平方公里，占全县总面积的2.7%，开发、利用、保护好清江库区，已成为我县经济建设的当务之急，因此，我们组织专班，用三年时间，化解矛盾，疏通上下左右各方面的关系，制定了《清江库区管理条例》，今年5月经省人大常委会批准，9月1日起施行。
由于农村经济的发展，农村剩余劳动力大量向集镇转移，各乡镇的城镇迅速扩大，如何把城镇规划、建设、管理好，使其成为一定范围的科技、文化、信息、商业、工业的中心，是我县在经济发展中的新课题，为迅速理顺城镇管理关系，强化管理办法，促进城镇健康发展，我们今年又制定了《城镇规划建设管理条例》，待通过批准实施以后，定会起到良好的效果。
上述单行条例是我县在市场经济运行中急需规范的几个问题，尽管我们加强了经济立法工作，但经济立法与经济发展仍然很不适应，我们将进一步树立市场经济、法制经济的观念，做到改革开放和法制建设的统一，通过法规的引导、规范、保障、调节和约束作用，促进民族地区市场经济的有效运行和健康发展。
二、根据本民族自治地方实际，努力变通国家法律法规和政策
民族立法的要求与地方性法规不同，民族立法的标准是不违背宪法和民族区域自治法，没有要求它不同法律、行政法规相抵触，这意味着自治条例和单行条例有更大的灵活性，可以与法律的某些条文在内容上不完全一致，并且在制定时不受行政法规的约束，这是国家授予民族自治地方在政治上最大的自治权。开始，我们对《宪法》和《民族区域自治法》在这方面的规定理解不深，在经济工作中，总是要看上面怎么讲的，文件怎么规定的，照抄照套，缺乏积极主动运用立法自治权来实现经济自治权的精神。近几年来，随着对法律深入地学习，我们在立法中，注意了以规范民族经济特殊发展条件为主、在权益划分上对一些上级机关与自治县认识差距较大的问题，通过反复工作，最后达到了照顾民族地区民族特点的要求。如《清江库区管理条例》，就对国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的一些条款作了较大变通，该条例第18条规定“水利水电工程建成后形成的水面和消落区，由工程管理单位统一管理开发利用；在服从水库统一调度和保证安全的前提下，应当优先组织移民开发利用。”对此，省政府办公厅于鄂政办函[1994]43号文规定“清江库区由清江水电开发有限责任公司统一管理开发利用。”鉴于此情况，《条例》起草领导小组曾多次向省政府汇报，并与湖北省清江水电开发有限责任公司的负责同志反复讨论，并签订协议，商定在《条例》中对库区的各项管理权限作出明确划分。如《条例》第4条规定：“库区资源的规划、开发、利用、保护与治理，由自治县人民政府和湖北省清江水电开发有限责任公司共同负责。”“水利水电工程发电用水及库区防洪蓄水由湖北省清江水电开发有限责任公司统一调度。水利水电工程大坝上游距坝址300米、下游距坝址200米范围内的水面，由湖北省清江水电开发有限责任公司负责管理。”“前款规定以外的库区由自治县人民政府统一管理。”这样规定，符合我县经济建设的实际，符合库区管理的实际，既便于自治机关依法行使行政管理权，也有利于协调各方面的关系，兼顾各方面的利益。除此，我们在其他单行条例中也对有关部门的规定作了相应的变通，如《乡村公路条例》对国家规定的农村统调工、资金筹集范围、养路费增收附加费、管理机构等问题作了变通。《个体工商户和私营企业条例》对个体工商户和私营企业的经营范围，如允许经营鞭炮、从事旅游业，开矿等方面作了变通规定，缩小了非公有制企业和公有制企业的差别，为各种所有制经济平等参与市场竞争创造了条件。《农村合作经济承包合同管理条例》也对合同管理机构、仲裁权、鉴证权、合同变更与解除、当事人收到仲裁决定书的有效时间等作了变通。这些《条例》在一些重大问题上对国家法规、规章和上级业务主管部门的部分决议、决定和指示进行变通以后，更加符合民族地方的利益，更好地使民族地方履行了自治权，深得人民拥护，有效地促进了民族经济的发展。
三、“移植”外地单行条例，加快立法速度
民族自治地区多属“老、少、边、穷”的山区，在地理环境、自然资源、经济发展、民风民俗等方面有相似之处。近几年来，各民族自治州县都加快了立法步伐，有不少需要规范的问题有许多相同之处，在同类型的单行条例中，至少有许多方面有相同点，特别是在同一民族或地理位置类似地区，其特点更为近似。因此，同类型条例可互为借鉴的方面很多。我们根据这一特点在制定《乡村公路条例》时进行了偿试，基本是移植的《五峰土家族自治县乡村公路条例》，其好处有三：一是加快了立法进度，过去制定一部单行条例少者要一年，多者二、三年时间，而《乡村公路条例》只用了三个月，工作程序、法律程序全部结束。二是审查时易于通过，因五峰自治县的条例已由省人大常委会批准，在审查时只对根据我县实际增删的内容进行审查即可。三是施行效果好，因五峰、长阳是毗邻县，又同属土家族，五峰自治县在贯彻执行《乡村公路条例》时对长阳影响就大，长阳在贯彻执行时顺理成章，施行效果好。《乡村公路条例》贯彻执行一年来就有5个不通公路的村修通了从乡到村公路，都镇湾镇嵩水坪村在施行《条例》中充分应用统调工修路，每户劳动力主动把统调工和义务工全部用于修路，村支部书记因外出几天不能参加修路，每天自觉交10元的以工代劳费，村主任用自己的拖拉机为修路拖运沙石料98天，经过一年奋战，修通了村到4、5、6、7四个组的公路。乐园乡土木村在贯彻《条例》以后，村民每人自愿集资300元修路。我县共有公路3207.52公里，其中乡村公路2601.64公里，占公路总里程的81%，在乡村公路中属国家列养的只605.89公里，占乡村公路的23%，其余均属群养公路，所以解决好乡村公路的养护问题是贯彻落实《条例》重要任务之一，黄柏山乡实行专班养护、分段承包、季度核算，全年一次性兑现的办法，全乡固定25人养护62.3公里公路，全年仅投资养护费20360元，经过严格按养护责任制考核，每段路都做到了晴雨通车。全县推广了该乡的经验，使乡村公路越养越好。
通过几年来制定《自治条例》和《单行条例》的实践，深刻体会到民族自治立法是贯彻执行民族区域自治法的最重要的工作之一，特别是在计划经济转变为市场经济的时候，不同的法律调整，就会造成不同的经济效益。我们虽然作了一些工作，但与客观要求比，立法仍然是滞后的，要加大民族自治立法的力度，还有一些问题需要探讨，有的急需改进，立法进度才能加快，质量才能提高。
1.各级党委要进一步加强民族自治立法的领导，因为民族自治立法是一项复杂的系统工程，涉及面广，要调整上级国家机关与民族自治地方的利益关系，有的还要变通国家的法律法规，对这类重大问题作出决策，离开了各级党委的领导是不可能的，而我们湖北省在民族自治立法的工作程序阶段是由省市政府审查协调，并由省政府出文“原则同意”后方进入法律程序，我们认为应改成党内逐级报批制度，单行条例和变通规定中出现的与上级国家机关的各种矛盾和利益分配问题，要依靠党委的领导和支持去协调，这样既体现了党的领导，效率更大一些，法规通过以后也才能得以顺利实现。
2.人大立法的主体地位应进一步明确。民族自治地方的人大和政府都是自治机关，但是在自治立法方面，人大有着更大的权利和责任，这是《宪法》和《民族区域自治法》所规定了的。但现在民族自治立法分为前后两半截。前半截由政府的部门起草，包括协调上下左右各方面的关系，直至省政府出文“原则同意”，叫做“工作程序”，后半截从人民代表大会通过到省人大常委会批准叫“法律程序”，我们认为这种立法方法是立法效力低下，出现部门片面性，用语不规范、不科学的主要原因。为部门利益立法越多，对长远的整体利益危害性越大。要解决这一问题，应在人大常委会中设立专门的立法机构，选择具有一定立法能力的人员从事专门立法工作，这样才能保持法律的稳定性、连续性和国家法律的一致性，立法人员始终参与该法规所涉及内容的调查研究，才能准确地把握本地区经济发展和政治的需要，也才能对事物发展的未来作出较科学的预测，才能找准事物发展的客观规律，制定的法规时效性、操作性才更强，才能发挥法律的保障和促进功能。
3.关于民族自治立法批准前审查问题。民族自治州（县）立法应由人民代表大会通过、省人大常委会批准方能生效，这是法律规定的程序，问题是在批准审查时应把民族自治立法与地方立法区分开来，对民族自治立法省市人大审查机构要提前介入，在审查时应重点审查对法律法规变通部分和特殊问题的条款是否合情合理合法，同时不一定每一条款都要找出法律依据，如每条都有依据则民族个性就难体现出来了，只审查是否违背《宪法》和《民族区域自治法》即可。
4.为了加速立法进度，可大力提倡应用借鉴、移植和变通规定等方法进行民族自治立法。借鉴可借鉴国外的法律、国内各地方制定的法规、各民族自治地区制定的法规的内容和经验，移植这些法律法规的部分内容。现在每制定一部分法规都要组织人员外出学习考察，既费钱又费时，上级人大能否有选择性的分门别类地将法律法规印成光盘，各立法机构购买后坐在家里用微机检索学习，是一举多得的事。变通规定可变通国家法律法规和规章某一个条款，应当是比较容易操作的事，但在自治地方应用变通规定的权利很少，其原因是起草容易，协调、批准步骤和手续与制定法规无区别，难度也很大，能否简化手续，使自治地方尽可能方便应用这一权力。