土地储备、市场进入与集体建设用地未来路径的影响_建设用地论文

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土地储备制度起源于1896年，荷兰阿姆斯特丹针对城市人口急剧增加而带来的住房问题进行大规模土地储备以提供价格低廉的经济适用房。[1]20世纪初，出于维护公共利益、调控房地产市场和保障城市可持续发展等目标[2]，瑞典、法国、英国、美国等国家均建立了土地储备制度。我国城镇土地储备制度始于20世纪90年代中期，是在行政划拨土地供应体制转向土地使用权有偿出让制度的大背景下，城镇经营性存量划拨土地市场化改革中出现的一种强制性的土地市场化改革方式(王小映，2003)，同时也是政府提高土地综合利用效率、实现土地集中供应、改善宏观调控、促进城市现代化经营的重要手段。[3]1996年上海市建立我国第一个城市土地储备机构。2007年《土地储备管理办法》的颁布标志着土地储备制度在全国范围内得到确定。现阶段已有2560家土地储备机构进入全国土地储备机构名录，不同程度地开展了土地储备工作。

我国的城市土地储备制度是指土地储备中心通过征收、收购、收回等方式，从分散的土地使用者手中集中收储土地，并由土地储备中心组织进行安置、拆迁、平整、市政建设等开发整理工作后，根据城市规划和城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。[4]在近20年的运作中，城市土地储备制度在推动国企改革、规范土地市场、保障城镇化稳步前行、增加政府财政收入等方面作出了极大贡献。[5]从根本上而言，城市土地储备制度合理运作的基础是垄断性的城市土地一级市场和建设用地总量控制[6]，一旦政府失去一级建设用地市场垄断地位、无法控制建设用地，必将导致土地储备制度的运行受到影响，甚至导致整个城市土地储备制度的崩溃。现阶段“集体建设用地入市流转”的政策导向恰恰会冲击政府的一级市场建设用地垄断地位。党的十八届三中全会明确提出要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。集体建设用地不同程度地入市流转必然会给当前土地储备制度带来较大的影响，直接打破土地集中供给和建设用地总量控制，深刻关系到土地储备制度内在运作机理的改革方向[7]，关系到当前我国2560家土地储备机构的未来走向，关系到保障我国土地管理目标的实现、宏观经济调控的效率的改善、社会公平稳定的维护和城市生态可持续发展的保障。[8]因此，这里基于集体土地流转的可能流转模式的预测，分析不同模式集体土地流转对土地储备工作的可能冲击，进而提出建立城乡土地储备制度的对策建议，为城乡土地储备制度的改革提供理论支持和决策依据。

一、集体建设用地流转模式的假设分析：基于国内试点经验

在全国范围内推行农村集体建设用地流转已是大势所趋，然而现阶段并没有国家层面上集体建设用地流转模式的统一规定。[9]近年来，国土资源部和各地不断开展流转试点，已经取得较为丰富的经验(高圣平、刘守英，2007)。可以预见，未来的集体建设用地流转模式必然是在总结试点实践经验的基础上进行全国推广。因此，这里总结归纳了近年来国内试点的典型流转模式(见表1，下页)，提出了未来集体建设用地统一流转模式的可能假设。

从当前国内试点经验来看，我国集体土地流转试点对一些问题进行了制度上的探索和突破，强调土地的合理化利用、农民的持续性保障以及市场工具的运用，部分建立了跨县域的土地产权交易市场、城乡一体化的土地市场等突破性制度。整体而言，出让、转让、出租、入股等是当前我国集体建设用地流转的主要形式，城乡建设用地增减挂钩是城乡统筹流转的核心要素，但在具体操作过程中不同区域的流转模式差异较大，缺乏统一的政策预期和流转导向。在流转过程中，政府仍处于主体地位，农村建设用地市场化程度仍然较低，其他参与者的产权模糊、议价能力不足、权益保护缺乏等问题依然普遍存在。[10]根据试点经验可以发现，集体建设用地市场化流转并非一蹴而就的过程，全面放开流转对接城乡建设用地市场在当前风险巨大，其改革仍然存在较大提升空间：在流转过程中，应该密切结合国家法律法规政策体系，逐步调整转变政府职能、提高保护农民财产权益，稳妥培育农村集体建设用地市场、逐步统筹城乡建设用地市场对接。因此，这里按照城乡统一的建设用地市场的建设步骤，对未来全国范围内的集体建设用地统一流转模式进行了分期假设(见图一)。

前期：农村建设用地市场自我培育。根据党的十八届三中全会精神，集体土地流转制度的改革首先从完善集体经营性建设用地的流转开始。前期可能的改革是在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，在一定年限内将集体建设用地使用权让渡给土地使用者，通过签订合同获取出让金、租金或是经营收益，实行与国有土地同等入市、同权同价。在经营性建设用地依法流转过程中，政府需要建立实施完善的不动产登记制度，保证土地权属来源合法、界址清楚、产权明晰，并建立服务平台、健全交易网络，对流转是否符合规划和用途管制进行审核监督，有条件的地区还可由政府组织实施土地重划、配套完善公共设施用地并构建交易平台，支持银行等金融机构进行业务创新，探索集体建设用地使用权抵押融资机制。

中期：城乡建设用地市场部分对接。在经营性建设用地实现市场流转之后，城乡建设用地市场将逐渐探索宅基地间接流转，参考重庆“地票制”流转模式，结合当前试点广泛融合的城乡建设用地增减挂钩政策，将土地的交易部分转化为指标交易模式，实现城乡部分对接。通过对远郊农村居民点用地整治，在实现农村居民点集聚的同时，将农村建设用地增减挂钩指标进行储备和交易，改变土地从空间上不可转移的实物形态，使固化的土地资源转化为可流动的资产，并通过“指标化”充分保障集体建设用地“同地、同权、同价”，更可以逐步缩小宅基地的占用范围、提高土地利用效率、优化建设用地空间布局，有利于解决批而未供、政府闲置土地和指标紧缺无经营性用地供应等问题，为下一步全面开放对接城乡建设用地市场打下基础。另一方面，由于宅基地流转受限、城市外延扩张需求以及公益性建设需要，城郊集体土地依旧需要进行征地拆迁进行流转，但实践中将进一步缩小征地范围，降低征地规模，规范征地程序，完善对被征地农民的多元保障。

后期：城乡统一建设用地市场。此阶段逐步形成以政府实现调控功能的转变为前提，以农地非农化市场交易为基础，以公益性项目征地为补充，以农地非农化外部性补偿为延伸的集体建设用地全面流转制度。在制定严格的土地利用规划和土地用途管制制度的同时，将目前农地非农化过程所执行的“征收-出让”方式变为“流转-征税”方式，即采用“土地市场价格+土地相关税”的调节方式，对集体非公益性建设用地以市场为主导机制将流转价格与市场价格挂钩，同时通过设置农地非农化土地增值税、所得税或土地使用税等方式，将社会公共投资增值收归国家。同时，公益性用地依旧需要政府征收，给予相应补偿并进行公益性基础设施建设。这样不仅充分保障了农民财产权利，也为地方政府提供了新的土地收入来源，政府将逐步转向依靠合理的规划和管制、适宜的税收和信贷等手段对城乡统一建设用地市场进行治理。

图一全国范围集体建设用地流转的可能模式假设

二、不同时期集体土地流转模式的可能影响

作为自下而上形成的制度，不同地区的土地储备存在部分细节差异，但具体实施过程大体上可以划分为前期手续、征地拆迁和供应筹备三大阶段(见图二，下页)。不同时期集体土地流转模式可能会对当前土地储备制度造成较大冲击。这里对不同时期集体土地流转模式可能对土地储备制度的影响作具体剖析(见表2)。

(一)前期影响

农村建设用地市场自我培育时期仅针对经营性建设用地，开放范围有限，所以总体对土地储备制度的影响一般。在前期手续阶段，由于集体建设用地流转导致规划、拆迁涉及主客体产权关系复杂化，是否是经营性建设用地差异显著，会增加核算成本和公众参与难度；由于集体经营性建设用地自由流转，土地使用主体可能变化较大，如缺乏监管就可能导致无序利用，造成土地质量下降、环境污染，也对规划环评等前期手续造成一定影响；对于实现抵押和清算的部分集体经营性建设用地，土地储备机构必须和金融机构进行沟通，导致前期手续办理繁琐。在征地拆迁阶段，由于农村经营性建设用地打破了政府的建设用地市场一级垄断，农民土地收益实现了路径多元化，会导致农民集体对征地需求降低、征地拆迁的补偿预期大大提高，征地拆迁阻力和成本增加，征地拆迁工作开展困难，土地征收总量减少。在供地筹备阶段，集体经营性建设用地的流转会导致部分企业选择租赁集体经营性建设用地或让村集体以土地联营入股，对土地储备机构垄断的建设用地一级供应市场形成竞争，导致供地需求下降，可能会造成土地储备供地价格下降甚至流拍；同时由于征收总量下降，土地储备供地来源减少，导致储备土地供给也相应减少。

图二土地储备流程阶段划分

(二)中期影响

城乡建设用地市场部分对接时期，农村集体建设用地通过整治实现指标化入市交易，土地储备机构可以通过实地和指标对建设用地市场进行调控。在前期手续阶段，由于土地指标的推行，土地储备会增加土地复垦、增减挂钩、农地转用等业务办理，同时会增加远郊区集体建设用地有关拆迁手续，相应手续变得更加繁琐。在征地拆迁阶段，拆迁工作部分转移到远郊区集体建设用地，相较于城市边缘区，远郊区农民对拆迁补偿要求较低，不仅有利于农村集体建设用地节约集约利用，更能大大降低拆迁难度。结合增减挂钩政策，城市建设用地指标增加，建新区可以按照规划选择在城市边缘区转用农地，可以进一步缩小征地拆迁范围，减小征地拆迁规模，显著降低征地拆迁成本。在供地筹备阶段，土地储备供地形式从单一“实地”供给扩展到“实地+指标”双供给，供地能力得到增强，并通过“实地+指标”双储备初步实现了土地储备调节城乡建设用地结构、调控城乡建设用地市场的功能。

(三)后期影响

集体建设用地全面流转时期，城乡统一建设用地市场全面形成，土地储备受到较大冲击。在前期手续阶段，由于城乡建设用地市场的完全放开，土地储备机构的征地对象逐步仅限于公益性用地和依法符合没收、收回、收购等条件的土地，在充分严格界定公益性用途的前提下，其行为公益性会导致前期手续更为简洁和高效。在征地拆迁阶段，征地范围进一步缩小，但土地征收后用途公益性必然导致增值收益较低，征地补偿可能低于自由流转预期收益，往往需要通过反复谈判尽可能给予土地使用权人“公平的市价”赔偿，征地拆迁难度较大。在供地筹备阶段，城市土地储备良好运行的前提是建设用地总量控制和一级市场垄断，然而集体建设用地全面入市流转、城乡统一建设用地市场完全建立将从根本上打破现行土地储备制度的运行基础，使土地储备供地能力萎缩，甚至导致现行供地体系崩溃。因此急需借鉴国外土地储备经验，调整土地储备制度的目标、内容和保障措施，构建全新的城乡土地储备制度，引导土地储备从“供给方”向“调控方”转变。

三、城乡土地储备制度的再构建

土地储备在国外已有一百多年的历史，在发展过程中得到不断改进完善，已较为成熟[11]，但由于其确立背景各不相同，其土地收购储备管理主体、资金来源和运行机制差异较大(见表3)。相较我国现行土地储备制度，国外土地储备制度基本是建立在土地自由流转的背景下，因此在集体建设用地入市背景下具有较高的借鉴意义[12]：国外土地储备制度目标更为广泛，在抑制土地投机、改善土地供给，调控房地产市场，为公共公益设施建设取得土地，促进各种废弃地的开发利用，改善城市生活生态环境以及保障城市均衡发展等方面效果显著；执行主体和国内类似大多为政府[13][14]，也包含部分非营利组织；资金来源较我国更为广泛，包含贷款、基金、债券等各类金融工具，且运行机制更为灵活。[15][16]

结合集体建设用地不同时期不同流转模式的影响，土地储备工作急需参考借鉴国外土地自由流转背景下的土地储备制度，调整和转变制度预期和机构职能，重新构建能够应对集体建设用地流转冲击、符合城乡统一的建设用地市场发展趋势的城乡土地储备制度，据此这里对城乡土地储备制度进行了再设计(见图三)，以期为土地储备制度改革提供参考。

相较于现行城市土地储备制度，这里设计的城乡储备制度仍然由收储、开发、供应三个阶段组成，执行主体以土地储备机构为主，然而在目标上，由单纯城市建设用地市场供给转向储备计划供应和即时市场调节相结合，统筹兼顾抑制土地投机、改善土地供给，调控房地产市场，为公共公益设施建设取得土地，促进各种废弃地的开发利用，改善城市生活生态环境以及保障城市均衡发展等多个方面；在储备对象上，由单纯的城市土地收储转向城乡建设用地整合收储，将农村建设用地通过土地重划、增减挂钩等方式部分或全部纳入土地储备范畴；在内容上，统筹实现实地供应和指标供应双轨制运作，以国有收储土地、集体征收土地、集体土地重划取得的部分公益用地作为实地管理，以集体土地整治实现的建设用地指标为补充调节，切实实现土地储备由“供给方”向“调控方”转变。

四、结论与讨论

通过梳理国内试点经验，对未来集体建设用地的统一流转模式进行了分期假设，提出了农村建设用地市场自我培育、城乡建设用地市场部分对接和城乡统一建设用地市场三个可能发展时期，并在划分土地储备前期手续、征地拆迁、供地筹备三个典型阶段的基础上剖析了不同时期集体建设用地流转模式对土地储备各个阶段的可能影响。这里认为，土地储备会受到集体建设用地入市流转的较大影响，特别是后期城乡统一建设用地市场的完全建立将从根本上打破现行土地储备制度的运行基础，使土地储备供地能力萎缩，甚至导致现行供地体系的崩溃。据此，参考借鉴土地自由流转背景下的国外土地储备经验，调整了土地储备制度的目标、对象和内容，探索构建了全新的城乡土地储备制度设计：城乡土地储备制度将以保障土地管理目标的实现、支撑宏观经济调控的效率改善、平衡城乡建设、维护社会公平和促进城市生态可持续发展为目标，将城市农村建设用地同时纳入储备范畴，实现实地和指标双重管理模式并配套完善的实施保障措施，以充分实现土地储备从城市土地“供给方”向城乡统一的建设用地市场“调控方”转变。

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