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德国作为欧洲最大、世界第三的经济强国，金融中心地位突出。自2000年以来，德国 政府冲破重重阻力，坚决推进金融监管体制改革，2002年4月22日德国《统一金融服务 监管法》(FinDAG)通过以后，在合并原来银行监督局(BAKred)、保险监督局(BAV)、证 券监督局(BAWe)三家机构基础上，于5月1日正式组建成为德国金融监管局(BaFin)，负 责统一监管2700家银行、800家金融服务机构和超过700家的保险企业。
一、德国金融监管局基本情况
德国金融监管局设置了三个专业部门，分别监管银行、保险、证券业务，三个交叉业 务部门，负责专门处理交叉领域的问题。主要目标是确保整个金融产业的正常功能，保 证银行、金融服务机构和保险企业的清偿能力，保护客户和投资者利益。
银行监管部门设在德国西部城市波恩，依据《联邦银行法》(KWG)、《抵押银行法》进 行监管，确保银行清偿能力和银行业和经济稳定，最大限度的保护存款人和投资者利益 。对银行监管的主要内容是：要求银行开展业务前必须符合资本充足要求，具有适当的 组织机构和至少两个专业的、资信水平高的管理人员。只有那些具有偿付能力和良好管 理水平的企业，才有资格提供银行服务和产品。银行监管部门进行持续监管，检查银行 是否满足资本充足要求和是否保持了充足的流动性。特别是检查银行是否违反审慎监管 标准，存在大额风险暴露，以及未提足坏账准备的问题。但是，越来越复杂的银行业务 迫使银行不得不采取更加严格的风险管理措施监控多种多样的风险，如交易风险等。银 行监管部门也在不断发展风险为导向的监管技术，集中监管银行内部的风险控制和管理 制度，要求被监管机构必须定期向监管当局通报企业的经营形势、行业战略和项目情况 。银行监管工作人员主要通过审计师或审计师协会提供的年度账户的审计报告获得信息 ，并加强非常规审计，使得监管人员能够更好地深入了解银行的经营状况。如果存款人 确信银行处在风险中，监管部门将采取措施警告这些危险，甚至会取消银行经营业务资 格和管理人员任职资格等。
保险监管部门也设在波恩，依据《保险监管法》(VAG)监督保险公司，主要目的是保护 被保险人利益，确保保险人在任何时候能够承担预期责任。监管部门负责给保险公司发 放经营许可证，在被授权经营前，保险监管部门要进行综合的法律和财务检查，比如要 求保险公司提供经营计划和自有资金证明，要求管理人员必须提供自己良好的资信情况 和职业资格证明。保险监管人员检查年度会计账户是否根据会计标准正确处理，并定期 对保险公司进行现场检查，监督是否建立充足的准备，具有充足资金并进行再保险以防 止非预期损失等。
证券监管部门设在欧洲和德国的金融中心法兰克福，也是欧洲中央银行、证券、期货 交易所主要所在地。依据《联邦证券交易法》(WpHG)对证券和衍生市场进行监管。《证 券交易法》明确禁止利用内部信息进行交易的行为，以增强投资者公平交易的信心。监 管工作人员主要通过分析报告来识别非正常价格变动和交易，防止任何形式的内部交易 行为。对于违反内部交易规定的，将被处以罚款或者不高于5年的监禁。要求上市公司 必须公布任何可能引起股票市场价格异常变动的信息(特别信息披露)，提高透明度。对 于违反有关信息披露规定的，监管部门将给予行政处罚。在监管方式上，监管部门聘请 外部审计师对开展证券业务的信用机构和金融服务机构进行外部审计。此外，承担了资 产管理职能，负责监督管理投资公司和金融服务机构，以及外国投资公司等。
为提高监管效率，金融监管局在组织结构安排上考虑了部门差异，对于金融市场跨部 门的任务由专门的交叉部门独立办理。第一个交叉业务部门主要负责处理涉及金融市场 、金融工具和金融集团的交叉监管问题，并观察和分析金融监管技术是否随着金融创新 而改变。负责处理跨部门间的协调问题和参加国际监管论坛，如巴塞尔银行监管委员会 、欧洲证券监管委员会等，参与到欧盟统一监管标准的修订工作。负责与其他国家监管 当局签订谅解备忘录，增强国际间监管合作。第二个交叉业务部门主要负责处理涉及到 交叉领域的法律适用和立法问题，保护存款人、投资者和消费者利益。负责反洗钱和打 击违法金融交易，使得德国反洗钱和打击金融违法活动的工作更加有效。第三个部门是 管理委员会负责监督管理监管部门履行监管职责的水平以及提出意见和建议，并负责编 制金融监管局预算。目前金融监管局采取向监管对象收费方式。此外，成立了咨询委员 会，包括了金融机构代表和消费者保护协会和学术团体。咨询委员会的主要作用是提供 如何提供监管水平的建议等。
二、德国设立统一金融监管局的主要原因
德国坚决推进金融监管体制改革，有着与其他国家共同金融历史背景和自己独特的战 略打算。主要有三点原因：
(一)主动适应混业经营和全能银行发展的监管需要。在德国，人们对银行、金融服务 和保险业务整合的金融产品需求越来越大，使得金融机构不得不主动适应市场需求，发 展交叉业务产品。加上德国混业经营，全能银行传统，银行和证券服务之间，以及银行 与保险业务之间差别逐渐消失。保险公司已经进入到传统的银行业务领域，提供综合的 金融服务，比如资产管理已经成为保险公司的核心业务，但这以前资产管理对保险公司 是禁止的。因此，银行、保险等机构都提供相似甚至相同的金融产品来竞争同样的客户 。这种趋势的结果就是，银行、金融服务机构、保险企业越来越趋向于建立跨行业的金 融集团，以便于有效整合和设计金融产品。如世界第二大保险集团安联保险收购了德国 第三大商业银行德累斯顿银行。正是在德国银行、保险、证券业务融合程度越来越高的 情况下，金融业对统一监管标准，保护存款人和投资者利益，改革德国分业监管的格局 提出了要求。一个综合的权力机构和全方位的市场监管视野，将能够使新的德国监管机 构更加有效的进行监管，致力于德国金融中心的稳定。
(二)调整监管目标，提高监管效率和金融竞争力。在过去几年，越来越多的国家建立 的现代统一的监管架构，重要原因就是监管提高效率和竞争力。从国际金融监管发展历 史看，重心一直在不断转移，从30年代主要防范银行危机，到60年代保护存款人和消费 者利益，到20世纪90年代以来各国政府都在着力修改法律，调整监管目标，致力于提高 效率和竞争力。因此，成立统一的金融监管局负责监督全部市场参与者就显得非常必要 ，一方面，新的组织框架更加容易相互协调，更加高效率的运用监管人员的知识和经验 ，特别是对于交叉业务产品和金融集团的监管更加有效。而且，统一的监管机构可以避 免浪费很多时间，处理监管当局之间的协调问题，增加监管成本。也可以改善监管服务 ，特别是对外国金融企业，在过去，如果他们要在德国提供交叉金融产品。这些外国金 融企业必须同时与几个监管机构进行联系。统一的监管机构也可以有效减少监管人员， 机构重叠和重复检查，改变以前德国监管机构臃肿、人浮于事局面，减轻金融机构负担 。
另一方面，对于德国金融监管局防范和化解风险并不是唯一任务，提高国际竞争力才 是最终目的。以往监管当局分离，金融业务高度整合的不对称局面，原来的三家监管部 门加上德国联邦银行都从自己的角度考虑银行、保险、证券业务的发展，在国际金融市 场的定位，而不能综合考虑发展的需要，特别是全能银行、金融保险集团的发展十分不 利。1999年美国通过了《金融服务现代化法案》，标志着银行业进入了全能银行时代， 国际活跃银行之间的竞争将更加激烈。德国长期引以为自豪的全能银行制度优势也不复 存在，而且德国金融业在与美、英、日等金融强国的竞争中处于不利地位。突出表现之 一是其四大商业银行(德意志银行、裕宝银行、德累斯顿银行、德国商业银行)在《银行 家》杂志世界1000大银行排名呈现下降趋势，银行业整体盈利水平低下，资本回报率从 1997年的10.6%下降到2001年的4.6%，而且普遍低于英、美、法等国家。因此，德国金 融监管局确定了首要目标是制定金融业整体发展规划，确保德国金融体系稳定和提高国 际竞争力。
(三)加强国际金融监管合作，强化金融中心地位。德国金融监管体制改革是和德国联 邦银行改革联系在一起的，欧洲货币一体化进展加快和内部缺乏单一的泛欧监管体系， 金融市场的统一规范框架形成矛盾十分突出。德国出台包括建立统一金融监管体制和改 组德国联邦银行两项主要内容的金融改革一揽子方案，其主要原因是服从和顺应欧盟单 一货币体系的要求，提高国内金融监管机构权威，加强与其他国家监管当局信息交换， 在国际金融监管论坛的重要性增强，意见能够在全球层面上更加有效地得到表达，强化 德国欧洲金融中心地位。但也遇到来自各方面的阻力。比如牵涉到德意志联邦银行的权 力削弱，联邦银行官员对实行统一的监管体制的有效性提出了质疑，认为统一监管机构 权力巨大，极易出现官僚主义，可能导致损失潜在的有价值信息，对潜在问题反应迟缓 等。
三、对我国金融监管体制的思考
伴随着金融一体化进程加快和金融创新的层出不穷，特别是混业经营、全能银行已经 成为当今金融发展的趋势，世界各国都在对本国金融监管体制进行反思，实行了不尽相 同的金融监管体制，以美国为代表的分业监管和功能监管体制，以英、日、韩、德为代 表的统一监管体制。但是，监管体制孰优孰劣，存在很大的争论。比较德国金融体制特 别是金融结构和我国有很大相似之处，都是银行融资占绝对主导地位研究德国金融监管 体制的发展变化对于我国探索我国金融监管体制改革具有积极意义。
首先，从金融监管体制发展的主要特征看，我国金融监管体制改革可以分为三个阶段 。第一阶段，1983年——1992年，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，19 84年1月1日起，中国人民银行和工商银行分离，中国人民银行剥离商业银行业务。1986 年，国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》，对中央银行、专业银行和其 它金融机构的基本职能、组织机构、业务范围以及分支机构的增设、变更、撤销等作了 明确规定，标志着我国金融监管机构、法律基础和体制初步形成。第二阶段：1992年— —2003年，1992年，中国证券监督管理委员会成立，将对证券业的监管职能从中国人民 银行分离出来，专门负责对证券业的监管。1993年12月，国务院《关于金融体制改革的 决定》指出：要转换人民银行的职能，强化金融监管，并实行分业经营、分业监管的原 则。1995年以来，相继通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《 证券法》。1998年，成立了中国保险监督管理委员会，应该说是分业经营、分业监管体 制的正式确立。第三阶段：2003年4月，银监会正式挂牌成立，修改《中国人民银行法 》、《商业银行法》，制定《银行业监督管理法》，标志着独立于银行监管职能和中央 银行职能的分离，三家独立的金融监管机构的“一行三会”分业监管体制正式形成。
一些学者主张我国一步到位，合并三个监管委员会，成立统一的金融监管局。但建立 什么样的金融监管体制首先要考虑我国金融业发展的实际情况，不能简单照搬。从金融 监管发展历史看，自上世纪80年代世界上很多国家已经开始涌动从分业向统一监管模式 转变的潮流，1997年古德哈特等人在对77个国家进行监管体制调查中，包括挪威、丹麦 和瑞典在内的5个国家实行证券、保险、银行统一监管体制，包括比利时、芬兰等、加 拿大等7国对银行、保险或银行、证券进行统一监管。而1997年以来英国、日本和韩国 也分别相继成立金融服务局(FSA)、金融厅和金融监督委员会(FSC)等。从理论上讲，统 一监管体制具有其内在优势，可以减少摩擦成本，降低信息成本，改善信息质量，获得 规模效益；可以迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险；可以有效减少 多重监管制度对金融创新的阻碍。但也有缺点：如缺乏竞争性，易导致官僚主义，不能 适应不同行业的文化差异，导致发展的平衡。从各国监管体制改革实践看，实行统一金 融监管体制的国家原因也不尽相同。英国和德国的目的很相似，都是立意改革，着眼于 提高竞争力和领导金融发展的潮流。日本和韩国的动机很大程度上都是“危机造”，分 别经历了经济泡沫破灭和1997年亚洲金融危机后，都对金融监管体制存在的缺陷进行了 深刻反思，决定加强金融监管的独立性和整体性。同时，我们发现这些国家普遍地理面 积比较小，金融混业发展和限制比较少，信息技术相对发达，具有实行统一金融监管体 制的有利条件。
对于我国金融业来说，目前银行、保险、证券业发展还处于初级阶段，还面临一个路 径选择问题，是分开发展到一定阶段再允许全面混业经营，还是加快混业经营的速度， 逐步允许银行保险联合，银证联合等。即使立即实行混业经营，也并没有有效证据证明 统一金融监管就比分业监管更加有效。事实上，金融监管模式并无优劣之分，都有成功 的实例，关键是根据自身国情选择最适合的模式。从美国经验看，监管效率的高低在很 大程度上取决于监管机构之间的信息沟通和监管指标的标准化、监管程序以及监管人员 行为的规范化程度。另外一些国家的经验表明在金融发展的初级阶段，不同的监管机构 分业监管，有利于发展适合于本行业风险管理的监管技术和监管规则，有利于银行、保 险、证券业的平衡发展。在5年内，我国证券、保险、证券业尚有一段快速发展的阶段 ，对于形成我国成熟的金融体制和结构是一个关键时期，这个阶段分业发展仍然是绝对 主题，采取分业监管的形式有利于平衡发展。如果成立统一的金融监管局，鉴于目前我 国银行在金融市场中的主导地位，可能影响到对保险业和证券业的发展。
其次，高度关注国内、国际金融监管的最新发展趋势，特别是对混业经营、金融控股 集团的最新监管思路。一定程度上，对金融控股集团能否进行有效监管是影响当今金融 监管体制发展趋势的关键，比如内部治理结构监管、资本的重复计算导致资本充足情况 失真、内部关联交易风险以及实行并表监管等问题都是金融监管的难中之难，值得我们 高度重视。对于我国，近年来一些国有及民营企业大举参资入股城市商业银行、信用社 、信托投资公司，已经形成事实上的金融控股集团，特别是2004年以来宏观经济形势的 发展变化，商业银行以高出存款利率的收益率吸引资金进行人民币、外币的理财，银行 保险业务的深入合作，特别是由于股票市场持续低迷，国家加快研究审批商业银行设立 基金公司的步伐，这些都是金融创新和金融混业发展的表现，是我国经济金融发展到一 定阶段又面临特殊形势下金融制度主动创新和被迫加快的结合。观察世界金融发展历史 ，可以看出我们正在走一条很相似的路。在研究对金融监管对策时，可以借鉴美国功能 监管(伞型监管)的经验和巴西牵头监管模式，指定银监会牵头进行监管，保监会和证监 会作为功能监管者，实施有效监管，积累经验。
第三，加强监管当局之间、监管当局与中央银行之间的协作非常必要。德国和英国都 是学习的榜样。德国成立金融监管局后非常强调金融监管局与德国联邦银行的合作，第 六次修改《联邦银行法》，要求金融监管局必须加强于德国联邦银行的合作。英国1997 年设立金融服务局后，1998年修订了《英格兰银行法》，并发布了《财政部、英格兰银 行和金融服务局之间的谅解备忘录》，《备忘录》作为英国金融监管体系改革中法律调 整的一个重要组成部分，在明确了三家共同负有维护金融稳定的责任基础上，特别对英 格兰银行和金融服务局的分工和协作了规定。2004年9月18日，中国银监会、保监会、 证监会召开了第一次监管联席会议，讨论通过了该《三方监管合作备忘录》，《备忘录 》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面，确立了对金 融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质 实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管 机构负责。
但是，我国金融监管当局合作可能面临一些问题，在实际工作中如2004年德隆系的崩 盘暴露出监管合作的无力和滞后，如证监会出台的上市公司“担保额不得超过合并报表 净资产总额的50%”的规定，直接影响到上市公司之间循环担保链条断裂，商业银行纷 纷要求收回贷款或重新进行抵押登记，完善贷款手续，引发上市公司贷款危机；区域间 缺乏金融风险处置的联动机制和应急预案等。在宏观制度安排上，缺乏监管机构与人民 银行的分工合作具体机制，尤其是需要进一步加强金融系统风险防范化解的合作。
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