美国与联合国中国代表权问题（1970年11月至1971年10月），本文主要内容关键词为：代表权论文,联合国论文,美国论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D813.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－4952(2007)06-0062-16
随着1998年以来尼克松政府外交档案的逐渐解密，关于1971年中国恢复联合国席位的问题，一些新的研究成果相继问世。①2001年我国台湾的“国史馆”出版了3卷本的《中华民国与联合国史料汇编》，其中的“中国代表权”卷刊出了很多保存在“国史馆”的解密档案，其后台湾地区也产生了一些新的研究成果。②本文在充分吸收以上研究成果的基础上，从原始档案出发重新梳理1970年11月至1971年10月间尼克松政府与联合国代表权问题的来龙去脉，力图还历史本来的面目。
台海两岸的联合国中国代表权之争始于1949年中华人民共和国的成立，1950～1960年美国和台北方面采用“搁置讨论”的提案，1961年后转而采用“重要问题提案”（任何涉及中国席位的变化都必须获得2/3以上的出席联大的会员国的支持），成功维持了台北的席位。因此，即使“驱逐蒋介石代表并恢复中华人民共和国在联合国合法席位”（20世纪60年代主要为阿尔巴尼亚提出，故又称“阿尔巴尼亚提案”）的提案获得半数以上支持，如果未能获得2/3以上的绝对多数支持，还是无法通过。
一
1967年10月，尼克松在《外交事务》上撰文，透露出与中国改善关系的意图。1969年3月，中苏在珍宝岛爆发武装冲突，尼克松和基辛格认为这是调整对华政策的绝好契机，而毛泽东也意识到必须解决战略上腹背受敌的不利局面。7月21日和12月19日，美国国务院宣布减少对美国人到中国大陆旅行和向中国大陆出口商品的限制。[1]11月，尼克松下令停止第七舰队在台湾海峡的固定巡逻。进入1970年，尼克松政府分别在3月16日、4月29日、7月28日和8月26日，宣布进一步放宽对美国人到中国大陆的旅行限制和对华贸易管制。[2]10月，在接受《时代》杂志采访时，尼克松表示，希望有生之年能访问中国大陆。[3]
就在尼克松政府酝酿如何进一步调整对华政策之际，11月20日，一年一度的联合国大会上传来了“阿尔巴尼亚提案”获得的支持票超过反对票2票的消息，只是由于之前通过的“重要问题提案”的限制，“阿尔巴尼亚提案”才不能生效。两天后，尼克松就要求基辛格在保密的原则下组织人员研究如何在保住台北席位的前提下让北京加入联合国的问题。[4]实际上，早在一个月之前，国家安全委员会（以下简称国安会）官员斯麦瑟(Richard Smyser)就提出美国政府应该把政策重点调整到“反对共产党中国以驱逐台湾作为其加入联合国的条件”。对此，斯麦瑟的同事洛德(Winston Lord)基本赞同，并建议基辛格拟定一份国家安全研究备忘录(National Security Study Memorandum,NSSM)，并在此基础上深入研究中国代表权问题，很快获得基辛格的同意。[5]
1971年1月下旬，研究中国代表权问题的NSSM107出笼。其主要内容如下：美国在代表权问题上面临着四种选择：坚持既有政策；采取“会籍普遍制”原则；采取“会籍普遍制”与“双重代表权提案”相结合的方式；采取“双重代表权提案”。四种方案各有利弊，如采用后三种选择，就要重视与台北、东京等方面的磋商。如果美国政府的首要利益在于保证与北京改善关系的可能性和忠于台北的盟友，采用第一种选择是最佳方案。当然此选择必然导致台北被驱逐出联合国，因此需要谨慎评估其国际及国内影响。[5](pp.580～584)
按照基辛格的指示，国安会的赖特(Marshall Wright)等人也就此问题展开了研究，并于3月3日向基辛格提交了一份备忘录，建议采用双重代表权政策。[5](p.611)3月9日，赖特又向基辛格提交了一份关于“双重代表权”具体方案的备忘录。其中列举了六种方案，分别为“一中一台”；“一国两府”；“一国两席”；“两个席位”；单单提及北京加入联合国；单单提及不能排除台北。在各种方案中，安理会席位都注定归属北京。赖特个人倾向于在“会籍普遍制”的原则下采用“一国两府”或“两个席位”的策略。[6]当天下午，由基辛格主持的高级政策讨论会围绕NSSM107展开讨论，“重要问题提案”与“双重代表权提案”相配合的方案、“会籍普遍制”原则与“双重代表权提案”相配合的方案获得与会者的青睐。[5](p.615)
两天后，国务卿罗杰斯打电话给基辛格，表示他希望采用“会籍普遍制”原则处理中国代表权问题。但他显然对此缺乏信心，认为无论采取何种策略，北京加入联合国同时台北被驱逐的可能性都很大。基辛格表示赞同。[7]
国安会会议召开前，基辛格向尼克松报告了有关中国代表权问题的政策讨论情况。基辛格认为，在各种“双重代表权”的具体方案中，只有不提及北京和台北的领土及主权的“两个席位”方案才是唯一可行的策略。并且，即使“双重代表权提案”在联大通过，但只要北京拒绝加入，很难确定支持此方案的多数票能维持多久。“如果最终此方案还是会导致台北出局及北京以中国唯一代表的身份加入（联合国）的结果，这与坚持我们的现有政策并面临失败没有多大区别。这可能会使失败推迟一年左右，并使我们的失败显得没那么残酷。但最终结果是一样的。”对于“重要问题提案”与“双重代表权提案”的关系，基辛格提出了将驱逐台北认定为重要问题的选项（此后这一“重要问题提案”的变体被称为“逆重要问题提案”），并指出此选项最有利于保护台北在联合国的席位。关于安理会席位问题，基辛格认为，只要“双重代表权提案”通过，安理会席位几乎肯定归属北京。蒋介石很可能会要求美国保证台北在安理会的席位，但美国难以提供这样的保证。因此，基辛格建议为避免惹恼台北，不去主动碰这个问题，拖到万不得已时再处理。最后，基辛格建议尼克松在3月25日的国安会会议上不作决定，仅应表示需要进一步考虑。[5](pp.637～644)
在3月25日的国安会会议上，基辛格在提到安理会席位的问题时，强调由于这不是资格问题，美国不能运用否决权。罗杰斯表示应通过某种新政策阻止台北被驱逐出联合国，从而达到阻止北京进入联合国的目的。尼克松指出，最新的舆论调查显示大约60%的美国人反对北京加入联合国，反映出他对国内政治的重视。他还认为台北出于“国内”政治的考虑，最初会激烈反对任何“两个中国”的安排，但不会主动退出联合国，会想办法接受这种安排。而对于北京的态度，尼克松则认为，除非台北被驱逐出去，否则北京绝不会加入联合国。[5](pp.645～655)尼克松按照基辛格的建议，没有在这次会议上作出任何政策决定。当天下午，尼克松在与基辛格的通话中，再次表达了对美国国内反应的担心：“国务院和驻联合国代表团觉得提出两个中国的方案不错，但这在国内却是炸药。”基辛格补充说：“并且北京可能也不喜欢。”[8]
基辛格在其回忆录中颇为自负地写道：“对秘密外交而言，国安会系统的一个优点就是，总统和我既可以隐瞒我们的计划，又可以获得各个部门的观点和想法。”[9]的确，通过NSSM107及相关讨论，尼克松和基辛格基本掌握了联合国中国代表权问题上美国所面临的严峻形势、可供选择的诸多方案及其利弊，并且因为尼克松和基辛格向国务院等部门隐瞒了他们心目中的战略方向，这些研究和讨论大都以如何维持台北在安理会的席位为出发点，属于技术层面的内容。
基辛格认为在对苏和对华政策上，尼克松政府内部存在亲苏派、现实主义派、亲华派等三种思维方式。[9](p.182)具体到中国代表权问题上，由于并不直接涉及苏联，看不到亲苏派的影响，但其他两种思维方式的影子却都可以见到。
美国驻香港“总领馆”是国务院搜集中国大陆情报并向美国政府提供政策建议的重要部门。早在1970年11月23日，联大中国代表权问题表决投票后3天，驻港“总领馆”就建议在注重与台北协调立场的同时，也要重视与北京的长远关系，为兼顾双方的立场而特意模糊主权归属的“一国两席”应该是一个值得考虑的选择。[5](pp.546～548)12月4日，驻港“总领馆”再次表示反对以“两个中国”或“一中一台”为处理代表权问题的原则，主张应当以台湾和大陆同属一个中国的立场来处理代表权问题。此外，“总领馆”还补充说，这并不意味着美国的立场建立在北京和台北最终将必然和平统一的假设之上，也不意味着美国未来不会承认一个“独立”的台湾和反对它加入联合国。[5](pp.553～554)很显然，驻港“总领馆”更重视从美中关系的角度看待联合国代表权问题。后来尼克松、基辛格将北京因素上升为中国代表权问题的首要因素，与驻港“总领馆”建议中蕴含的政策思路不谋而合。
毫无疑问，基辛格是现实主义国际政治理论的忠实信徒与杰出实践者。但这并不意味着尼克松政府内的其他官员都缺乏战略眼光。尽管尼克松和基辛格拒绝向外人透露他们的外交战略方向，但政府内的有识之士同样能从全球战略的高度看待中国代表权问题。1971年2月8日，即将卸任的美驻联合国代表约斯特(Charles W.Yost)精辟分析了中国代表权问题，认为除非中国再次陷入内乱，美国根本无法阻止其加入联合国的步伐。从长远考虑，以中国制衡苏联更符合美国的利益。因此，对于美国所无法掌控的中国代表权问题，最佳选择应该是保持低姿态，不作承诺，摆出对结果不负责任的姿态。具体而言，第一，宣称倾向“双重代表权提案”；第二，不鼓动其他国家支持或反对此提案；第三，通知台北，“双重代表权提案”是最佳方案，但美国不能保证其成功，台北应自己决定是支持还是默认此提案；第四，通知其他友邦，美国支持此提案，但各国应根据自身立场决定各自态度，即面对美国无法左右的局势，如何选择一个体面的、在政治上可以接受的方式适应新的情况。但这并不意味着放弃台湾，对台湾的安全承诺、与台湾的经济和政治联系将继续下去。[5](pp.587～590)的确，正如约斯特所言，尼克松和基辛格是在美中苏三角关系的国际大格局下处理中国代表权问题的。他们也同样认识到美国无法左右代表权问题，中国加入联合国是不可阻挡的。
二
为了实现与中国的接触，从1970年10月下旬开始，尼克松与基辛格开始启动巴基斯坦渠道和罗马尼亚渠道。11月14日，在与到访的巴基斯坦总统叶海亚·汗(Yahya Khan)的会谈中，周恩来在表示欢迎尼克松派特使访问北京的同时，强调指出台湾问题是中美关系的关键所在。[10]在美方看来，周恩来的答复似乎意味着中美会谈的前提是美国要有解决台湾问题的诚意。因此，12月16日美方通过巴基斯坦向中国转达的回复中，表示希望会谈不应局限于台湾问题。[11]1971年1月11日，美方又收到了周恩来通过罗马尼亚渠道转达的同样的口信。第二天，尼克松在基辛格就此提交的汇报上写下了如下批注：“我想我们好像显得太迫切了。先让这件事冷却一下，等他们重新接我们的球。”[12]1月29日，在与即将回国参加会议的罗马尼亚大使的谈话中，基辛格表示，按他的理解好像中方对中美会谈所设的前提是美国必须同意中国在台湾问题上的原则，而美方则希望与中方探讨包括台湾问题在内的中美间的所有问题。[13]从1970年10月下旬到1971年1月中旬，通过双渠道的信息传递，周恩来向美方表明了中国在台湾问题上决不妥协的立场。
1971年1月5日，中方收到了美方通过巴基斯坦渠道转来的口信。由于1971年二三月间，美国在老挝展开的军事行动使印支形式恶化，中方一直到4月21日才向美方发出回应。③同时，对中方展开的乒乓外交及邀请美国记者访问等行动，美国内部的情报分析认为中国的目标之一是在国际社会中塑造理性形象，为加入联合国打宣传战。[14]总之，尼克松和基辛格一方面从周恩来的口信中感受到中国在台湾问题上的强硬立场，另一方面也确实拿不准中国在联合国代表权问题上的实际态度。为了不影响对华缓和的战略目的，在涉及台湾地位的联合国中国代表权问题的战术层次上，他们采取了拖延的策略，即对中国代表权问题的具体应对方案迟迟不作决定。[9](pp.719,773)尽管尼克松和基辛格通过挪威渠道了解到中方无意终止与美国寻求缓和双方关系的进程，但3个多月没有收到周恩来的回话，他们的焦虑可想而知。④在收到中方回信前不久，他们曾经派遣特使赴台会见蒋介石，既为了尽早决定代表权问题的应对方案，也为了一旦台北被驱逐出联合国时减轻国内外对尼克松的指责。但中方展开的乒乓外交和姗姗来迟的回话使他们的注意力马上转移到与北京的秘密沟通上。在4月21日的口信中（美方4月27日收到），周恩来没有提及台湾问题，只是表示欢迎美方派高级代表或尼克松本人公开访问北京。[15]4月28日，美方在简单的回复中充分肯定了周恩来的口信。而对尼克松和基辛格的秘密外交一无所知的美国国务院，却给他们制造了不大不小的麻烦。同日，国务院发言人宣称台湾“地位未定”。第二天，罗杰斯在伦敦公开抨击中国的外交政策。在当天晚上举行的记者招待会上，尼克松拒绝评论中国代表权问题，否定国务院主张的台湾“地位未定”论。[16]尼克松的这种“灭火”行动也反映出他重视对华缓和的战略取向。在5月10日的正式回复中，尼克松向中方建议，基辛格可在6月15日以后的适当日期秘密访问北京。[17]
三
3月25日国安会会议后，对于中国代表权问题应采取何种应对方案，尼克松迟迟不作决定。以罗杰斯为首的国务院官员们认为应尽早向各国拉票，因此对尼克松的行为感到难以理解。5月27日下午，尼克松、罗杰斯、基辛格三人一起探讨代表权问题。尼克松强调过早宣布“两个中国”政策会招致国内右翼的反对，6周后甚至2个月之后宣布也不迟。而罗杰斯则认为，美国表明立场的时间越晚，对代表权投票越不利。罗杰斯离开后，尼克松和基辛格坦率地表明了他们的真实想法。尼克松表示“我们最终很可能得选择两个中国提案，但我也很想继续坚持原则，输掉，然后他们（指台北）就会被驱逐出联合国”。基辛格则表示：“有另一种输掉的方式，就是尽量拖延，不表明我们的立场。然后，拖到一定时候再提出两个中国提案，也一定会输的。这样就万事大吉了。”而从国内政治的角度考虑，尼克松认为“逆重要问题提案”是个不错的选择。当时，尼克松和基辛格在等待北京的回信，以确定基辛格何时可以访问北京。他们推测10天、最多两周内就会收到北京的回音。此外，两人还认为台湾只涉及美国的感情因素。尼克松表示，“我很不愿意这么做（指在台湾问题上向北京让步）”，因为“他们（指台北政府）是我的老朋友”。[5](pp.691～700)很明显，在尼克松和基辛格的国际政治天平上，与中国缓和的分量远远超过维持台北在联合国代表权的分量，这是他们的战略方向。而在尼克松的国内政治天平上，在不影响对华缓和战略目标的前提下不激怒国内亲台势力是他考虑的重点，这也是他在代表权问题上战术选择的出发点。所谓感情因素，指的只是保守势力亲台北的感情因素。所谓“两个中国”提案会招致亲台势力的反对，只是他们敷衍罗杰斯的托辞而已。
出乎尼克松和基辛格的意料，2天后（5月29日）周恩来以亲笔信的方式答复了尼克松。后来，双方又经过一轮沟通后确定基辛格将于7月9～11日访问北京。[18]在基本敲定基辛格访华的日期之后，尼克松于6月1日的记者招待会上表示将在6周后宣布代表权问题的应对方案，即至少要拖到基辛格从北京返回之后。
尼克松和基辛格虽然表示最后可能会采用某种“两个中国”的方案处理中国代表权问题，但他们毕竟不了解北京的真实立场，不清楚“两个中国”的方案是不是会使北京不满而影响美中关系的进一步发展。于是，在基辛格踏上亚洲旅途之前，尼克松特意要求基辛格一定要探询中国领导人在联合国代表权问题上的立场。[19]
7月10日下午，在与周恩来的会谈中，基辛格主动提及中国代表权问题，表示美国放弃“重要问题提案”，主张北京应加入联合国并获得安理会席位，但将以“逆重要问题提案”努力维持台北的席位。基辛格还表示：“只要你们在驱逐一个会员国问题上获得2/3的多数赞成，你们就会成为联合国中唯一的中国代表。”他虽没有向周恩来和盘托出他的想法，但实际上暗示美国将顺其自然，看着台北被逐出联合国。周恩来则表示不把重返联合国视为迫切的问题。[20]中方在联合国代表权问题上不为难美方的态度，既反映了中国领导人更重视中美关系发展的战略思维，也反映了他们从国际现实出发，对中国会在不久的将来加入联合国充满信心。
值得一提的是，3月25日国安会会议后，尼克松和基辛格曾一度试图为代表权问题确定应对方案。4月9日，在致尼克松的备忘录中，基辛格指出唯一有可能尽量维持台北代表权的方案是“会籍普遍制”、“双重代表权提案”和“逆重要问题提案”相配合的组合提案，而坚持既有方案肯定会导致台北被驱逐出联合国。他还建议尼克松派遣墨菲(Robert Murphy)⑤为特使，向蒋介石阐明美国立场，请蒋在原有政策和新政策间作出选择。此外，基辛格还建议尼克松在获知蒋介石和其他相关国家意见的基础上，决定代表权问题的应对方案。尼克松批准了基辛格的建议。⑥实际上，尼克松和基辛格更为关心的是避免台北干扰他们对北京的缓和计划。虽然他们与北京的秘密联系不为外人所知，但尼克松批准美国乒乓球队访华和4月14日白宫宣布进一步放松对中国大陆的贸易和旅行限制等公开行动，引起了台北的不满。为了避免台北制造麻烦，4月12日，尼克松在会见即将离任返台就任“外交部长”的周书楷时，既向他说明了派遣墨菲赴台的目的，也强调“只要我在这个位置上，就等于你们在白宫里有个朋友，你们不要难为他（指墨菲）……你们帮我们的忙，我们也会帮你们”。[21]
墨菲在台期间广泛会晤了包括蒋氏父子在内的蒋介石政权的高层人物。在4月23日举行的会谈中，蒋介石将他在中国代表权问题上的立场概括为以下五点：“一、从中华民国的立场出发，我们希望今年继续采用‘重要问题提案’；二、如果美国认为有困难，中华民国不会阻止美国提出新方案，当然前提是新方案不会对中华民国造成任何严重伤害；三、任何赞成联大接纳北平政权的新方案都会对中华民国造成很大伤害，即使北平拒绝加入；四、为了维护中华民国的国本与联合国宪章的尊严，新方案必须确保中华民国在安理会的席位；五、如果任何其他国家试图修正新方案，改变安理会席位的归属，美国须尽最大努力阻止之。”墨菲表示新提案将包含“重要问题提案”的核心内容，不会涉及安理会席位的归属，并保证美国在递交新提案时会提出拒绝任何修正案的要求。可以说，墨菲几乎全盘接受了蒋介石的要求。但墨菲在致基辛格的信中，则称“总体上蒋遵从了尼克松总统的意见”。[22]对于墨菲向蒋介石所作的承诺，国安会的官员们极度不满。国家安全事务副助理黑格(Alexander Haig)认为这些许诺都是根本不可能兑现的。[23]在提交给尼克松的备忘录中，国安会官员们指出墨菲在会谈中对安理会席位的承诺是美国所无法做到的。如果推动保证安理会席位归属台北的“两个中国”提案，会被大多数联合国会员国视为拖延战术，不可能成功；而如果继续执行现有政策，则必然失败。[24]
从尼克松和基辛格的角度讲，提出派遣墨菲访台时中方尚未回复3个多月前美方的秘密口信，而开始酝酿墨菲访台时北京已经展开了乒乓外交，墨菲赴台与蒋介石会谈之后数日（4月27日，当时墨菲尚在日本）美方就收到了周恩来举行高级会谈的回复。此时，在代表权问题上选定方案就变成了次要问题。在与北京秘密接触的主要问题没有解决前，代表权问题只能让路。这也是5月27日尼克松、基辛格谈话的核心内容。
四
7月15日下午，在尼克松公开宣布基辛格秘密访问北京的消息前，罗杰斯受命电话通知台北新任驻美“大使”沈剑虹。在事先拟定的谈话内容中，罗杰斯应向沈剑虹表示美国继续支持台北在联合国的代表权。[25]虽然在此之前存在各种尼克松政府改善对华政策的征兆，但突然得到这样的消息，台北当局上下还是震惊不已。[26]7月19日，罗杰斯向沈剑虹表示，如果台北同意在“双重代表权提案”中规定安理会席位属于北京，则美国会努力拉票，以争取该案通过，否则爱莫能助。钱复称此举为尼克松宣布访问北京之后的第二次冲击。[27]
实际上，罗杰斯与尼克松、基辛格之间关于应采取何种方案处理代表权问题的争论还在继续。尼克松和基辛格瞒着国务院与北京秘密联系，让罗杰斯很不满，一有机会他就会对尼克松和基辛格说几句风凉话。7月17日，在电话交谈中，罗杰斯和基辛格都倾向于采用模糊主权归属的“双重代表权提案”和“逆重要问题提案”。罗杰斯最后指出：“真正的问题是让人看起来我们是在努力帮台湾。这挺难的。在我们还没到位的时候球赛就输了，会让人觉得我们是在出卖他们。”[28]7月22日上午，在电话交谈中，罗杰斯提出美国是否应该赞成北京加入联合国的问题，基辛格表示应当对此不置可否。[29]当天下午，尼克松、基辛格、罗杰斯三人一起探讨了代表权问题的应对方案。罗杰斯表示如果美国一方面与北京改善关系一方面又投票反对北京加入联合国就显得太伪善了。尼克松表示，尽管美国还有一大批人反对缓和与“红色中国”的关系，反对北京加入联合国，但美国不得不投票支持北京加入联合国。关于代表权问题的美国政府声明，基辛格指示，其中应包含赞成北京加入联合国、同时反对驱逐联合国的任何合格会员的字句，但不要在“两个中国”的法律根据上做文章。[5](pp.732～734)
7月23日，美方试图游说蒋经国，劝其接受美方的观点，即为维持在联合国的席位而放弃安理会席位是值得的。但蒋经国表示不能接受。[30]然而台北的强硬姿态没能维持多久。7月25日，台北方面经多次会议，最后经蒋介石拍板，形成以下三点可公开的主张和三点秘密指示。三点公开主张：放弃“重要问题提案”；同意美日等国提出的“逆重要问题提案”；希望美国尽力击败“阿尔巴尼亚提案”。三点秘密指示：一是如确有必要采用“双重代表权提案”，切勿提及安理会席位之归属；二是如其他国家提修正案，规定安理会席位归属北京，则希望美日不要共同提案也不要投票支持；三是台北须发言反对任何“双重代表权提案”（据钱复称，他拟定的电报原文中有“发言并投票反对”字样，后蒋介石亲笔删掉“并投票”三字）。[31]蒋介。石之所以要求不能公开后三点指示，因为这涉及“两个中国”，与台北的官方立场相悖。而为了维持台北在联合国的席位与挫败“阿尔巴尼亚提案”，蒋介石不惜在安理会席位问题上向美国让步（当然还有所保留）。最为关键的是，蒋介石指示只发言反对“双重代表权提案”而不投反对票（当然也没有指示投赞成票），因为台北的一票可能关系到“双重代表权提案”能否通过，关系到能否挫败“阿尔巴尼亚提案”和能否阻止北京进入联合国。蒋介石不可能没有意识到即使如此让步，台北还是有可能在不久的将来被驱逐出联合国。然而，后来的事态发展表明，美方也无法左右联合国的形势，不得不要求蒋介石作进一步的让步。
在蒋介石作出上述让步的基础上，罗杰斯拟就了关于中国代表权问题的美国政府声明并于8月2日发表。其主要内容为，支持北京进入联合国，反对将台北驱逐出联合国，关于安理会席位的归属将尊重大多数联合国会员的决定。罗杰斯向基辛格自负地表示这是没有“一中一台”字样的“一中一台”。[32]同时，在8月2日发表声明前，罗杰斯告诉基辛格，他与能想得到的所有的保守派议员都谈过了，并取得了他们的谅解。基辛格也在当天下午亲自打电话给共和党保守派的代表人物——加州州长里根(Ronald Reagan)，取得了他的谅解。[33]针对此声明，中国政府斥之为“罗杰斯的‘两个中国’阴谋”，但未提及尼克松，并且这篇批判文章仅登在8月5日《人民日报》的第5版上。[34]美方也注意到北京没有批判尼克松的现象。[35]北京的做法既表明了反对“两个中国”的决不妥协的立场，又将批评的矛头指向罗杰斯，避免因公开批评尼克松而影响中美缓和的大局。
8月3日，美国驻联合国代表布什(George Bush)将“逆重要问题提案”和“双重代表权提案”的草稿交台北驻“联合国代表”刘锴过目。其中的“双重代表权提案”并未提及安理会席位归属。[36]但两天后，布什又提议，为获得他国的支持，需要在“双重代表权提案”中明确规定安理会席位归属北京。[37]8月11日，由布什主持的联合国代表权问题的预备会上，在“双重代表权提案”中明确规定安理会席位归属北京成为与会各国（基本支持美国提案并有意成为共同提案国的国家）代表的共同要求。[5](pp.778～783)
如前所述，尼克松和基辛格考虑中国代表权问题时国内政治因素一直占据重要位置，即他们担心保守阵营的攻击会影响甚至破坏他们改善中美关系的战略构想。实际上，自7月15日尼克松发表电视演说起，保守阵营就开始攻击尼克松政府的对外政策。7月28日，美保守阵营代表人物之一的小威廉·巴克利(William F.Buckley,Jr.)就直接向基辛格表达了保守阵营的不满。⑦对此，基辛格强调尼克松和他以美国国家利益为出发点，执行的是不带感情色彩的外交政策，并表示“只要你们在中国问题上有所节制，我们欢迎来自右翼的批评。这也对我们的中国政策有益”。[38]8月12日，基辛格又会见了卢瑟(William Rusher)、瑞斯坎德(Allan Ryskind)、迈郝尼(Dan Mahoney)等保守派领袖。他们在包括对华政策在内的诸多外交政策方面表达了对尼克松政府的不满。基辛格向他们解释了相互需要是促成中美双方接近的原因，也是未来中美关系发展的主轴。他还特别强调：“我们并不是中国人的人质。……在与中国的缓和中我们没有付出任何代价，将来也不会付出任何代价。……我们没有出卖我们的盟友。”至于联合国代表权问题，他指出现在唯一可行的方案就是“双重代表权”提案，坚持既有策略只能意味着台北被驱逐出联合国，导致北京占据联大和安理会席位。一位与会者表示：“在我的印象中，美国只要下定决心就能在任何时候、在任何议题上获得联合国会员国的多数支持。……如果美国宁愿以台湾（联合国席位）问题上的失败来讨好中共，将是一场悲剧。”对此，基辛格表示完全同意，并称布什对此充满信心。此外，基辛格还声称：“如果台湾人被赶出联合国，我们就会丧失对华缓和政策的合理性。”最后，基辛格表示欢迎右派的批评，只是希望其不要过于激烈。[39]
保守阵营是尼克松政府的传统支持者，面对他们的不满，基辛格显得言不由衷。他应当很清楚，美国早就丧失了在联合国的主导权，在中国代表权问题上他也早就认为即使提出“双重代表权”提案，也很难获得联合国多数会员国的支持。也许基辛格个人认为向北京保证从台湾撤军不是代价，但现在和将来都不会付出任何代价的说法显然只是为了暂时平息保守派的不满而开的空头支票。由此可以看出保守阵营确实给尼克松和基辛格制造了一定的压力。不过，基辛格表示欢迎右翼的批评，既可以看作是客套话，也可以理解成尼克松和基辛格把国内保守势力的压力转嫁到谈判对象身上，压低对方的筹码。10月，基辛格与周恩来会谈时，就强调了美国国内保守势力对尼克松政府的压力。
五
美国并没有马上就向台北表达修改“双重代表权提案”的必要性（规定安理会席位属于北京的“双重代表权提案”被称之为“复杂双重代表权提案”），而是逐步向台北转达其他国家的要求。[34](pp.567～568、573～577)9月5日，罗杰斯向尼克松提议，在美国提案中明确规定安理会席位归属北京。基辛格根据国安会官员赖特对各提案的估票结果，表示同意罗杰斯的意见，即如果不在提案中明确规定安理会席位归属北京，就得不到相关国家的支持，在表决中必败无疑。他还分析，是否值得依此建议挽救台湾在联合国的席位，必须考虑以下三个方面的影响。一是国内反应。无论尼克松政府如何处理代表权问题，右派都会持批评态度。反驳他们的唯一理由是尼克松已经尽力挽救台北了。二是国际反应。尼克松政府给外界的印象是决心维护台北在联合国的代表权，并在安理会席位归属问题上保持灵活，如果改弦易辙会被认为缺乏信用，使人产生为满足北京的要求而故意牺牲台北的印象。虽然台北不希望尼克松政府明确安理会席位的归属，但他们无疑能认识到这是不得已而为之。不过，最后如果无法维持台北的席位，一定会受到他们的责难。三是与北京的关系。很明显，北京准备在联合国问题上反对美国，但不会拘泥于此而影响中美双方讨论其他问题。他们不会很在乎美方现在怎么处理这个问题。因此，基辛格提出，如果尼克松决定采纳罗杰斯的建议，首先要对国会和其他政治领袖展开解释和说服工作，以减弱国内的负面反应。[5](pp.799～802)9月8日，国务院再次向台北方面指出，只有两个国家无条件支持现在的“简单双重代表权提案”，希望台北能够默认“复杂双重代表权提案”。[5](pp802～807)
对于一个多月前刚刚作出重大让步的台北方面来讲，继续让步显然是很困难的。但蒋氏父子和台北的高官们都清楚，不让步就等于拱手将联合国代表权交给北京。而即便台北进一步让步，就一定能击败“阿尔巴尼亚提案”吗？从当时的形势看，只能说存有一线希望而已。这一点在蒋经国给钱复的口头指示中表露无疑：“一、应探明美方是否有助我诚意；二、对于苏俄动向要密切注意；三、我方的立场是，如美方提案通过，中共因我在联合国而拒绝前来，我应坚守阵地；但倘阿尔巴尼亚提案有通过迹象时，应先主动退会。”在蒋经国看来，国际形势尤其是中苏关系存在剧烈变化的可能，暂时留在联合国内总比失去联合国席位要好。[40]。因此，台北方面在给美方的书面回复中表示“非常遗憾”，并重申了反对北京加入联合国的立场。但在口头上台北方面却表示希望“复杂双重代表权提案”能够通过，并且如果在提案的支持者不够多的情况下，可以在幕后发挥一定的积极作用。[5](pp.807～808)9月16日，为台北“代表团”督战而赴美的周书楷拜会罗杰斯，进一步指出台北将协助美国争取各国对“复杂双重代表权提案”的支持。但台北发给各外交“使团”游说驻在国的公开说辞是“每个国家必须根据本国的国家利益作出决定，如果此决定基于贵国对中华民国国家利益和贵国与美国关系的判断，中华民国予以尊重”。而口头训令则是，不要求台北驻各国“大使”争取各国支持“双重代表权提案”；但如果驻在国政府询问该国是否应该支持美国的提案时，台北的“使节”们应作肯定答复；如果驻在国政府询问是否反对该国支持或联署美国提案时，台北的“使节”们应作否定答复。罗杰斯因此训令美驻各国大使馆，就此问题与驻在国政府交涉，阐明台北支持美国立场的实情，如果该国政府心存疑虑可以向在纽约的周书楷进行确认。[5](pp.809～810)
9月16日，尼克松在记者招待会上表示，赞成北京加入联合国并取得安理会席位，同时反对将台北驱逐出联合国。[34](pp.578～579)尼克松将发表赞成“双重代表权提案”的任务交给罗杰斯，他却亲自表明美国赞成北京取得安理会席位的这一更体现灵活性的姿态。前者可以减少开罪北京，后者则会博得更多的国际赞誉，并可以适当反驳美国的亲台派对他希望将台北驱逐出联合国的指责。同日，基辛格在电话中向里根否认尼克松政府在推行“一个中国”（应指北京）政策，表示在“双重代表权提案”中规定北京将取得安理会席位只是为了阻止台北被驱逐出联合国。[41]
虽然台北作出了重大让步，但形势依然不容乐观。至9月18日，分别只有8个国家和13个国家成为“复杂双重代表权提案”和“逆重要问题提案”的共同提案国。台北更加怀疑美方的诚意，因此训令周书楷：如果判断上述两提案通过无望而“阿尔巴尼亚提案”的通过却成定局时，应主动退出，并发表严正声明，避免遭受到更大的屈辱。[34](p.580)而在公开声明中，台北对“双重代表权提案”选择了诉诸联合国宪章并低调批评的方式。[34](pp.595～596)北京的公开反应则激烈得多，但并没有点名批评尼克松。[34](pp.596～602)
六
基辛格在回忆录中称，罗杰斯反对他第二次访华，理由是这会对联大的中国代表权投票产生不利影响。而基辛格则认为他的北京之行不会对代表权投票产生决定性的影响，并称布什也附和他的观点。[9](pp.775～776)但基辛格所述并非完全属实。
9月30日，国务院得知白宫将于10月5日宣布基辛格于10月20日以公开的身份再次访问北京，为尼克松访华做准备工作的消息。布什、罗杰斯分别与尼克松和基辛格见面，表示反对。布什和罗杰斯都认为联大中国代表权表决中的胜负在毫厘之间，基辛格访华肯定会对美方产生不利影响。他们还从国内政治的角度分析了其危害性。布什指出，有些人出于怀疑或嫉妒的心理会想当然地认为尼克松向北京作了什么秘密承诺，而恰恰在联大讨论中国代表权问题时基辛格访华更会强化这些人的想法。罗杰斯指出，保守派议员宣称如果台湾丧失了联合国席位，他们就不再支持联合国。而基辛格在联大讨论代表权问题时出现在北京，如果同时台北被逐出联合国，保守派议员们会变本加厉地攻击尼克松政府。布什与罗杰斯的质疑和反对，让尼克松和基辛格一度犹豫，但反复权衡利弊之后，决定维持原定计划。其中的两条理由如下：如果基辛格在台北被驱逐出联合国之后访华，右派会更强烈地反对；最终结果必输无疑，基辛格何时访问北京对此根本没有影响。但他们最后决定为了减少保守势力攻击尼克松政府的理由，应该表现出为保住台北的代表权而全力以赴的姿态。[42]
10月3日晚，罗杰斯在联大发表政策演说，鼓吹“复杂双重代表权提案”和“逆重要问题提案”。[34](pp.603～606)10月5日，白宫发表了基辛格第二次访华的新闻预报。罗杰斯称前一天已经训令副国务卿约翰逊通知台北驻美“大使”，但周书楷称未得到任何消息，可称之为7月15日尼克松讲话以来的第三次冲击。[34](pp.606～610)
罗杰斯等人私下抱怨基辛格访华对代表权投票的消极影响，台北方面也表现出同样的担心。而媒体上却出现了另一种解读，让基辛格着实紧张了一番。10月6日《纽约时报》第17版上一篇题为《基辛格去向北京解释美国的“两个中国”立场》的社论，称据美国官方高层的消息，3日罗杰斯表明了美国的“两个中国”立场，为了向北京兜售“两个中国”，5日白宫宣布基辛格将访问北京。基辛格阅后勃然大怒，6日上午连续与布什、《纽约时报》社论版编辑奥克斯(John B.Oakes)、罗杰斯、白宫新闻发言人齐格勒(Ron Ziegler)及尼克松通电话，讨论此事。基辛格认为，这两件事（罗杰斯的演说和基辛格访华的新闻预告）是毫不相干的，在美国国内倒无所谓，但北京可能会认为是尼克松政府蓄意为之，要造成北京准备接受“两个中国”的印象。他还认为，罗杰斯的演说应该在白宫宣布基辛格访华的新闻预告后进行，以免让外界产生误解。为了消除此事可能产生的消极影响，基辛格训令齐格勒在发言中阐明上述两件事纯属巧合，基辛格访华是中美双方早就敲定的事。[43]《纽约时报》的这篇社论可能有助于美国为“复杂双重代表权提案”拉票，但尼克松和基辛格却表示强烈不满，此举再次验证了他们高度重视改善与北京的关系，对代表权问题的投票结果只是听之任之的立场。同时，这也进一步坚定了他们继续排除国务院官僚展开秘密外交的决心。
虽然如此，从国内政治的角度出发，尼克松和基辛格要摆出尽力争取保住台北的联合国席位的姿态。同时，这也有利于尼克松排除反对他进一步与北京改善关系的障碍。甚至有证据表明，基于以上原因，在联大投票前的最后阶段，尼克松和基辛格（尤其是尼克松）都希望当年能够保住台北在联合国的席位。10月17日，尼克松与前往北京途中在夏威夷停留的基辛格通电话，讨论如何争取若干态度犹豫的国家支持美国立场。稍后，尼克松又与罗杰斯在电话中继续讨论这一话题。他向罗杰斯解释说，“我亲自处理这个问题（指代表权问题），就让这个问题显得过于重要。尤其是我正在主持对北京外交，会让别人认为我们是和北京对着干，其实并非如此。”同时，尼克松又表明“我不想输掉”，并接受罗杰斯的建议，通过齐格勒表明他支持罗杰斯和布什的工作，以消除外界疑惑，有助于美国的拉票活动。尼克松还主张，美国应该向那些态度犹豫的国家阐明美国对他们的援助与他们在代表权问题上的投票立场直接相关。[44]尔后，尼克松继续关注此问题，直接指示下属向一些态度犹豫的国家施加压力，并亲自打电话给一些国家的领导人直接游说。22日在与罗杰斯、布什讨论代表权问题后，尼克松最后建议会后他们三人一起在媒体前亮相（由于众所周知罗杰斯和布什在全力争取维持台北的代表权），以便让媒体知道高层会议在讨论联合国代表权问题。[5](pp.838～841、844～846)尼克松一直避免给外界留下他亲自参与处理代表权问题的印象。他为什么突然改变姿态？笔者的理解是，在联大表决中取胜无望的情况下，即在得罪北京的可能性很小的情况下，尼克松希望摆出为台北而战的姿态以缓和亲台势力对他的批评。就在这次会议上，尼克松曾表示他对投票结果不如罗杰斯那样乐观。可见，尼克松不愧是一个老牌政客，政治上精于算计的特点表现得淋漓尽致。稍后，在与周恩来的会谈中，基辛格也表示，如果台北被驱逐出联合国，美国国内的保守势力就会以此为契机集结力量反对尼克松政府改善与北京的关系，因此希望台北在联合国的席位能再维持一年。[45]
出于同样的目的，尼克松还想方设法减少基辛格北京之行对国内政治的负面影响。在22日的会议中，罗杰斯和布什表示为代表权投票计，不希望基辛格在投票前回到华盛顿。尽管黑格表示异议，尼克松还是命令他致电基辛格，要他在归途中选择在夏威夷或阿拉斯加停留，以避免在联大代表权投票之前回到美国本土。[5](pp.844～846)后来，“空军一号”从中国起飞返航不久，基辛格就得到美国在代表权投票中输掉的消息。他们经停阿拉斯加，26日晚在安德鲁空军基地的一个不为人注意的角落里下了飞机。基辛格在回忆录中称，返程的调整，明显把他的北京之行与代表权投票联系到一起，是政府中的某些人意在削弱他的地位。此外，基辛格还认为，尼克松也不希望他过于风光而使自己相形见绌。⑧不过，不单国务院，基辛格在国安会的下属赖特和霍尔德里奇也认为基辛格的北京之行很可能使决定投票结果的关键几票倒向北京。[46]
七
1971年10月25日晚，“逆重要问题提案”以55国赞成、59国反对、15国弃权、2国缺席被否决。台北“代表团”见败局已定，发表声明宣布退出联合国。此后，“阿尔巴尼亚提案”以76国赞成、35国反对、17国弃权、2国缺席通过。“复杂双重代表权提案”成为没有必要表决的废案。
对于这样的表决结果，29日基辛格在会见周书楷时，表示他曾要求布什将表决拖到他从北京回到美国后，如果能延后数日，一定能扭转表决结果。[47]而赖特的报告显示，诸多因素决定了很难控制何时投票表决中国代表权问题，美国代表团已经尽力采取各种拖延战术，但大会的气氛决定了难以继续拖延下去，况且如果硬拖下去，会被认为没胆量表决从而更不利于表决结果。[5](pp.859～860)不过，基辛格也认为，即便能在一两年内继续维持台北的席位，最终根本无法改变台北被驱逐出联合国的命运。[9](p.773)当时台北“代表团”的成员钱复、陆以正都同意基辛格的这一说法。[48]责怪布什的失策只是基辛格的托辞而已。
对于这样的结局，有人认为这是尼克松政府对华政策的结果，[49]有人认为台北未完全支持“双重代表权提案”是一个重要原因，[50]基辛格认为在美国调整对华政策后很多与美国关系友好的国家不再担心受到美国的惩罚而对“阿尔巴尼亚提案”投赞成票。[9](pp.784～785)笔者认为这些说法都有一定道理，但最根本的原因还是前文中饶斯特的分析，即除非中国再次陷入内乱，否则任何力量都无法阻止中国加入联合国的步伐。而只要北京不在代表权问题上让步，台北被驱逐出联合国就是必然的结局，这也印证了钱复和陆以正的观点。因此，笔者认为既有研究成果中裘兆琳、涂成吉等的论点值得商榷。
通过以上的考察，笔者对尼克松政府决策的特点作如下概括：虚实并存，外虚内实。
尼克松政府先通过NSSM107研究应对方案，然后派遣墨菲赴台征求蒋介石的意见。在联大开幕日益逼近之际美方又不断征求其他国家的意见，并与台北反复沟通，确定采用模糊安理会席位归属的“简单双重代表权提案”和“逆重要问题提案”相结合的方案争取维持台北在安理会的席位，并通过国务卿罗杰斯发表声明的方式阐明美国的立场。在其他国家的压力下，美方又决定必须明确提出安理会席位归属北京，并向台北晓以厉害，说服台北接受美国的方案。最后，尼克松甚至亲自上阵游说一些态度犹豫的国家。这一切，似乎表明尼克松政府在努力争取维持台北在联合国的席位。然而这只是外在的表现。尼克松、基辛格的两人组合与北京的秘密联系，不但台北一无所知，包括罗杰斯在内的国务院系统也无人知悉。在尼克松、基辛格的心目中，对北京缓和是决定中国代表权问题应对方案的战略前提。在没有明确了解中方的态度前，他们对代表权应对方案始终不明确表态，拖而不决，甚至认为顺其自然让台北被驱逐出联合国也未尝不可。后来，基辛格在与周恩来的会谈中，了解到中方不妥协但也不强求的态度后，美方才决定采用“双重代表权”提案，并指示罗杰斯不要在“两个中国”的法律根据上做文章。除了中国的态度外，尼克松和基辛格也非常在意美国国内保守阵营的反应。尼克松一向被称为“政治动物”。[51]他们摆出为保住台北的联合国席位而全力以赴的姿态，并尽力争取里根等著名保守派代表人物的谅解，很大程度上就是为了抵御右翼对他们的攻击，尤其是为了减少右翼对他们对华政策调整的攻击。此外，基辛格在与保守阵营的沟通中同样展示了“外虚”的特色。保守派称美国可以在任何时间、在任何问题上获得联合国大多数会员国的支持，基辛格也附和他们，声称布什保证能维持台北的联合国席位。根据以上分析，既有研究成果中阿其奈利的论点就显然没有认清尼克松政府外交中虚实兼备的特点。
［收稿日期］2007-05-17
注释：
①阿其奈利(Robert Accinelli)指出尼克松和基辛格在追求两个互相矛盾的目标，即一面与北京改善关系，一面在尽力维持台北在联合国的席位。见宫力等主编《从解冻到建交：中美关系正常化进程再探讨(1969～1979)》，中央文献出版社2004年版，第85～91页。裘兆琳则指出美国国务院真心维护台北的联合国席位，但在尼克松改变战略的前提下也不过是徒劳之举。见《从解冻到建交：中美关系正常化进程再探讨(1969～1979)》，第301～313页。塔克(Nancy B.Tucker)指出尼克松和基辛格在包括联合国中国代表权问题在内的若干问题上，严重忽略了台湾的利益，可以称之为对盟友的背叛。见Nancy Bernkopf Tucker,"Taiwan Expendable? Nixon and Kissinger Go to China," The Journal of American History,Vol.92,No.2(June 2005),pp.106～135.吕迅认为尼克松政府的战术失误是导致美国未能保住台北在联合国席位的重要原因。见吕迅《尼克松政府1971年联合国中国代表权之失》，《国际论坛》2006年第6期。
②王正华编《中华民国史料汇编——中国代表权》，台北新店“国史馆”2001年版。涂成吉认为，虽然罗杰斯真心努力保卫台北席位，但掌握实权的基辛格为了与北京缓和，出卖了台湾的利益。见《一九七一年美国设计联合国中国双重代表权之研究》，硕士学位论文，台湾淡江大学美国研究所，2003年。古如君运用三种决策理论模式，分析了尼克松政府在联合国代表权问题上的决策过程。但其理论分析缺乏翔实的史料支持，比较空洞。见《尼克森政府“中国代表权”决策过程之研究》，硕士学位论文，台湾淡江大学美国研究所，2003年。
③Document 6,Message from Zhou Enlai to Nixon,April 21,1971,New Documentary Reveals Secret U.S.,Chinese Diplomacy Behind Nixon's Trip,National Security Archive Electronic Briefing Book,No.145,http://www.gwu.edu/～nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB145/index.htm (hereafter cited as Electronic Briefing Book,No.145); Document 7,Record of Nixon-Kissinger Telephone Conversation,8:18 p.m.,April 27,1971,ibid.王永钦：《打破坚冰试水深》，王永钦编《太平洋上空的彩虹》，中央文献出版社1998年版，第37、40～41页。2月4日，乔冠华在与挪威驻华大使Ole Aalgard的谈话中，指出中美不能继续华沙大使级会谈的原因既是为了顾及越南的立场，也因为中国本身对美国扩大战争的行为不满。但乔冠华明确表示中方注意到尼克松政府对华政策的立场变化和在台湾问题上表现出的灵活性，并透露出与基辛格会面的兴趣。见FRUS，1969-1976，Vol.XVII,pp.256～258；Henry Kissinger,White House Years,p.706.
④除2月4日乔冠华与挪威驻华大使的谈话外，3月，副外长罗贵波在与该大使的谈话中，指出驻台美军是中美改善关系的重要障碍。Footnote 2 on the bottom,FRUS,1969～1976,Vol.XVII,p.257.
⑤前职业外交官，曾任负责政治事务的副国务卿，已从外交界退休10余年，时年76岁。
⑥FRUS 1969～1976,Vol.V,pp.657～660.后来在与基辛格的通话中，罗杰斯指出派遣墨菲赴台北是他的主意。Telcon between Kissinger and Secretary Rogers,4/12/71,9:10p.m.,Folder 8,Box 9,Chronological File,HAK Teleons,Nixon Presidential Staff,N.A..
⑦巴克利是基辛格的老朋友，1968年大选中曾坚定支持尼克松。
⑧Henry A.Kissinger,White House Years,pp.784～786.罗杰斯对基辛格不满，无须赘言。尼克松本希望通过打开通往中国的大门而提高自己的威望，为连选总统增加筹码。但实际情况是，基辛格吸引了几乎所有媒体的注意力，令尼克松对基辛格也产生很大的嫉妒和不满心理。见Jussi Hanhimaki,The Flawed Architect,Oxford,NY:Oxford University Press,2004,p.144.
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