最优财政分权与经济增长，本文主要内容关键词为：经济增长论文,最优论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 文献回顾与问题提出
传统财政理论侧重于研究财政分权与经济效率之间的关系(Hayek,1945;Tiebout,1956)，而没有提供财政分权与经济增长关系的理论框架。财政分权与经济增长关系的理论框架离不开经济效率的分析，财政分权正是通过对生产者效率与消费者效率的影响来实现经济增长的。Oates(1993)和Swell(1996)分别分析了财政分权促进消费者效率和生产者效率的过程。但Prud(1995)认为，财政分权并不能提高生产者效率。对于财政分权的消费者效率，已被人们广泛接受。但消费偏好、消费者效率与经济增长之间的确切关系并未清晰地得到论证，满足地方居民消费偏好的公共产品组合未必一定就是经济增长最大化的组合(Martinez-Vazquez and McNab,1997)。
有关财政分权与经济增长关系的典型理论文献包括：(1)Oates(1993)依据内生经济增长理论发现，财政分权作为一种制度安排能提高经济的长期增长率。Xie、Zou和Davoodi(1999)则揭示了财政分权影响长期经济增长率的内生机制。胡书东(2001)从制度变迁的角度考察了财政分权与经济增长间的关系。(2)“攫取之手”与“援助之手”理论研究地方政府与中央政府的财政资源分配关系(Olson,2000)，强调财政分权能够调节地方政府的行为从而促进经济增长(Qian and Weingart,1997；Qian and Roland,1998;Blanchard and Shleifer,2001)。Frye和Shleifer(1997)、Levin和Sataroz(2000)以及Blejer和Skreb(2001)的研究表明，俄罗斯和东欧诸国存在着明显的“攫取之手”行为。但乔宝云(2002)强调，将财政资源从中央政府转移到地方政府并不能限制地方对资源的滥用，若将地方政府当做理性的利我实体，则地方政府就会产生“免费搭车”的动机，从而无法提供有效的公共产品。陈抗、Hillman等(2002)研究了从“援助之手”向“攫取之手”转变的诱因，探讨了财政集权与地方政府行为变化的内在联系，并得出结论：中央与地方的财政关系可以通过影响地方政府的激励机制来影响它们的行为，进而对经济增长、投资水平和经济效率产生影响。(3)不同的经济发展水平对财政分权与经济增长间关系的影响。Oates(1972)、Bahl和Linn(1992)以及Panizza(1998)认为，经济发展水平与财政分权对经济增长的作用存在着正相关关系。在发达国家，地方政府提供的公共产品比中央政府提供的公共产品的收入弹性高，财政分权成为经济增长的一种需求；而在发展中国家，财政分权与经济增长的关系并不清晰。Bahl和Linn(1992)在理论上论证了发展中国家由于存在经济稳定等问题而比发达国家更需要集权；Devarajan、Swaroop和Zou(1996)对此还做了经验研究，结果发现，低收入国家的财政集权有利于经济增长；Davoodi和Zou(1998)以46个国家为样本进行研究得出了类似的结论：平均而言，发达国家比发展中国家的财政分权程度高，财政分权所导致的人均GDP增长率在发达国家和发展中国家分别为2%与1.6%。
国内外学术界关于中国财政分权的理论文献也相当丰富。Bahl(1999)认为，按传统的标准衡量，中国地方政府尚未完全具备分权制度下应具有的标准。王绍光(1997)从宏观经济稳定和发展的角度研究发现，过度的财政分权会威胁到宏观经济的稳定。Hofman和Yusef(1995)从中国区域经济发展不平衡角度进行的研究表明，中央政府对财政资源分配均等问题考虑不充分导致了中国区域经济发展差异扩大。Jin、Qian和Weingast(1999)以地方分成比例作为中国财政分权的衡量标准，发现中国财政包干制度缩小了各地区的经济发展差距。Blanchard和Shleifer(2000)对中国和俄罗斯的财政分权进行比较研究后发现，由于两国在财政分权的同时政治制度框架存在不同的特征而使得两国财政分权所产生的经济绩效截然不同。Wong(2000)对中国地方政府的预算外资金问题进行的研究认为，不充分的中央与地方政府关系的改革导致了地方政府追求更多的预算外资金。
对于中国财政分权的经验研究则更多地关注于财政分权对经济增长的影响。Ma(1997)以平均留成比例来衡量财政分权，研究发现，财政分权促进了中国经济增长。Zhang和Zou(1998)分别以人均省级财政支出与中央财政支出的比例、人均省级预算支出与中央预算支出的比例，以及人均省级预算外支出与中央预算外支出来衡量财政分权水平，并以劳动力增长率、中央和地方税率、开放程度、通货膨胀水平以及投资增长率作为解释变量进行了经验研究。研究结果发现，中国的财政分权与经济增长之间呈负相关关系。Lin和Liu(2000)以边际留成比例来衡量财政分权，结果表明，财政分权对中国经济增长具有积极作用。胡书东(2001)以省级人均财政支出占全国人均财政支出的比值来衡量财政分权，研究结果认为，一般的财政分权程度与GDP增长率之间不存在明显的正相关关系，而财政支出内部的经济建设支出的分权程度与国民经济绩效呈显著正相关。乔宝云(2002)以人均省级财政支出占人均总财政支出的比例来衡量财政分权，以地方财政资源相对比重与完全均等比重之间的距离来衡量财政资源分配不均等，同时考虑了实际税率、相对财富、预算外资金对一般预算资金的比以及劳动力增长率与资本投资增长率等解释变量。该文结论认为，财政分权促进了中国的经济增长，同时又加剧了财政资源分配的不均等。
财政的过度分权与过度集权都会阻碍经济增长，财政分权问题的关键在于寻求最优的分权水平，本文试图建立最优财政分权模型，并检验中国的最优财政分权水平。本文其他部分安排如下：第二部分建构最优财政分权模型；第三部分构建财政分权水平、经济增长与地区经济发展不平衡的经验模型，对1994年中国财政制度改革以来财政分权水平与经济增长以及地区经济不平衡之间的关系进行了检验和分析；最后部分概述了本文的主要结论和政策含义。
二 基本模型
根据Barro(1990)、Davoodi和Zou(1998)理论，生产函数中的投入包括私人资本和公共资本，公共资本由中央政府和地方政府（省级及其以下）提供，即：
f+s=g，其中f为中央政府提供的人均公共资本，s为地方政府提供的人均公共资本。
我们采用Cobb-Douglas生产函数形式，则产出水平为：
可见，长期的人均产出增长率是税率τ和财政分权水平s/g的函数。
我们进一步将生产函数中资本分为人力资本与实物资本。在King和Rebelo(1990)模型中，实物资本和人力资本都作为投入要素；Barro(1990)在一部门经济增长模型中将生产性政府服务列入生产函数。林双林(1998)将政府支出分成促成实物商品生产的支出和促进人力资本生产的支出，并将生产性政府服务列入物质产品和人力资本的生产函数中，构建了两部门内生增长模型。本文借鉴Zou(1994、1996)和林双林(1998)的理论，将中央政府支出和地方政府支出都分成促进实物资本增长的支出和人力资本增长的支出并引进生产函数，进一步研究财政分权水平与经济增长间的关系。
代表性地方政府的偏好函数取决于实物资本和人力资本水平，于是有：
其中，u(K)表示实物资本所带来的效用，v(H)表示人力资本所带来的效用。财政分权后地方政府的预算约束条件为：
从(7)、(8)、(9)、(10)式来看，财政分权后地方政府的财政支出于实物资本的份额对实物资本产出有正的直接影响，但对人力资本产出的影响却是不确定的；地方政府的财政支出于人力资本的份额对人力资本产出有正的直接影响，但对实物资本产出的影响却是不确定的。因此，最优的财政分权水平与中央政府和地方政府的财政支出于实物资本与人力资本的份额存在着密切的关系。
中央政府支出的人均产出函数和地方政府支出的人均产出函数分别为：
根据(4)式，经济最优增长水平为
，长期的人均产出增长率是税率τ和财政分权水平s/g的函数，于是，增长最大化时的财政分权水平为：
；我们进一步将(15)式代入(4)式，显然，经济增长率不仅与投资收益率正相关，而且还取决于财政分权程度和中央政府与地方政府的财政支出于人力资本与实物资本的份额。因此，与最优经济增长率相对应的最优财政分权水平，最终是中央与地方政府的财政支出于实物资本与人力资本的份额的函数。当财政分权水平超过这一最优水平时，经济增长率将是进一步分权的减函数，而当财政分权水平低于最优水平时，经济增长率财是进一步分权的增函数。
三 经验模型与检验
我们建立经验模型，运用1994至2001年的样本数据，对1994年中国财政制度改革以来财政分权水平是否促进了经济增长，以及财政分权水平如何改变省际之间经济差异程度等一系列重要问题进行检验。关于中国财政分权的研究，其中最具挑战性的工作是财政分权的衡量问题。国外一般比较一致的方法是采用州和联邦开支的比值来衡量财政分权水平，但中国的中央政府在各省支出的具体数据无法直接获取。Ma(1997)以平均分成率来衡量财政分权水平，但实际上影响中国省及省以下各级政府行为的是边际分成率。Zhang和Zou(1998)以人均省级政府支出与中央总支出的比值等来衡量财政分权水平，但中国省级政府支出水平与其辖区的人口和经济规模有关，地方政府支出大并不一定就说明其财政分权水平高。Lin和Liu(2000)的衡量财政分权水平方法是个重要创新，但财政分权水平还需要考虑到中央政府可通过其他途径来干预地方政府的财政行为，这些政策和影响难以在模型中予以充分体现和检验。乔宝云(2002)以人均省级财政支出与人均总财政支出的比值来衡量财政分权水平，这一方法充分考虑到了Zhang和Zou方法中的缺陷。
本文借鉴乔宝云(2002)的衡量方法和分析方法，侧重于研究中国1994年财政制度改革以来的财政分权与经济增长以及地区经济发展不平衡之间的关系。为此在经济增长方程中引进财政分权水平作为重要的解释变量。在影响和决定财政分权水平的理论性因素中，我们以地区经济增长水平、实际税率水平、资本／劳动的增长率等可度量变量综合予以反映。为了反映资源在公共部门与私人部门之间的分配状况，我们在经济增长方程中引进实际税率水平作为解释变量，适度的实际税率水平对经济增长起着推动作用；遵循新古典主义增长理论，相对财富水平、资本／劳动增长率都作为经济增长的解释变量。我们以地区相对财富水平来反映地区经济发展的不平衡，在地区相对财富方程中，解释变量主要有财政分权水平、资本／劳动增长率、地区经济增长水平和实际税率等。在中国的经济改革过程中，中央对地方的政策优惠，对经济增长和地区相对财富水平具有重要影响，因此，我们将政策优惠指数作为经济增长方程和地区相对财富方程中的共同解释变量。另外，在中国的财政分权改革过程中，地方政府一直有动力使用预算外资金来代替预算资金，以避免收入与中央政府分成(Wong,2003)。预算外资金是政府财政的一个重要渠道，也是经济增长方程和地区相对财富方程共同的解释变量。
于是，经济增长和地区相对财富的一般性方程表达式分别为：
其中，GR(growth rate of nominal per capital GNP)表示各地区人均国内生产总值名义增长率；FD(fiscal decentralization)表示财政分权水平，即人均省级财政支出／（人均省级财政支出+人均中央财政支出）；ETR(effective tax rate)表示实际税率水平，即省级财政收入与国内生产总值的比值；RW(relative wealth)表示地区相对财富，即省级人均国内生产总值与全国人均国内生产总值的比值；EBER(the rate of extrabudgetary expenditure to budgetary expenditure)表示省级预算外支出与预算财政支出的比值；KLR(the rate of capital to labor)表示就业人员人均资本投资增长率，这里以各地区全社会固定资产投资额代表资本投资额。各变量的下标i为省份，t为年份。样本数据中包括中国32个省、直辖市、自治区中的29个，1997年后未包括重庆市的数据，西藏由于数据统计不全等原因也未能包括。所有变量的原始数据来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国固定资产投资统计数典（1950～2001年）》。政策优惠指数仅指经济开放的优惠政策，其资料来源于Sylvie Demuger等(2002)的测算。检验所需的具体数据、样本期间和单位都列于表1中。
由于FD与GR变量之间的相关系数为0.183（如表2），可见样本期间中国财政分权水平与经济增长之间存在着不显著的线性关系，但它们之间可能存在着一定的非线性关系。由于FD与RW之间的相关系数为0.754，它们之间的线性关系较明显。为了检验将FD设定为其他形式对回归结果的影响，我们将增长方程和地区相对财富方程中的该变量进行对数转换并重新进行回归估计，其结果分别在表3和表4的模型(2)中给出。原则上讲，其他一些变量也存在着形式设定问题，但这里主要是关注FD的形式设定对估计结果的影响，因为财政分权是我们的研究重点。
在多元回归检验中一般需要对方程中的自变量进行多重共线性检验(co-linearity statistics)，从对人均经济增长方程和地区相对财富方程的检验结果来看，这两个方程中的模型(1)和(2)中各变量的容忍度都在界限值0.1以上，因而不存在严重的多重共线性问题。
由于经济增长与地区经济发展不平衡之间可能存在着同时性，于是我们对增长方程和地区相对财富方程同时进行回归估计。在经济增长方程的回归估计结果中（如表3），财政分权水平对经济增长的影响是相当复杂的，它们之间可能存在着一定的非线性关系，而且这种非线性关系还不是简单的对数函数。根据样本期间的数列，我们可以估计出自1994年中国财政制度改革以来，财政分权与经济增长的负相关关系不显著，或者说财政分权未能促进经济增长。这可能是因为从支出角度衡量的财政分权水平还无法具体衡量中央和地方财政支出的项目类型，财政分权影响经济增长主要取决于中央和地方政府支出于实物资本和人力资本的份额；而且，商品市场、货币市场和劳动力市场的弹性大小、市场结构、制度安排与变迁等都可能会影响资源在各地区的配置效率。财政分权未能有效地促进经济增长的另一种解释是，地方财政支出不一定与地方居民的偏好相一致，从而导致效率损失。
表1 各省（市、自治区）主要变量的数值
表2 各变量间的pearson相关系数矩阵
表3 人均GDP增长率回归估计结果
表4 地区相对财富水平回归估计结果
财政分权水平在对经济增长产生影响的同时也对地区经济发展的差异程度产生影响。在地区相对财富方程的回归估计结果中（如表4），模型(1)中FD的系数为6.446，t值为4.618，模型(2)中LnFD的系数为4.124，t值为3.771，显著性水平都比较高，这说明样本期间内财政分权水平加剧了地区经济发展的差异程度。1994年中国财政制度改革是以经济增长目标为导向的，旨在提高财政收入占GNP中的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重，其实质是一个财政分权的再集中政策。这一制度安排的运行效率从模型检验结果来看，既未能有效地促进经济增长，又加剧了地区经济发展的不平衡。许多地方政府并没有遵从中央的改革意图，而是在“免费搭车”和讨价还价中实现各自的经济行为。
在增长方程的回归估计结果中，RW对GR的影响系数在模型(1)和(2)中分别为0.951和0.931，t值分别为2.242和2.382。很显然，样本期间地区经济发展不平衡有利于经济增长，相对财富水平与经济增长之间呈正相关关系。因而，样本期间并未支持新古典主义的财富收敛理论。在地区相对财富方程的回归估计结果中，GR对RW的影响系数在模型(1)和(2)中分别为0.1 95和0.220,t值分别为2.242和2.382。可见，经济增长水平对地区经济发展不平衡的影响存在着正向关系，就模型(1)来看，1%的经济增长导致了地区经济发展不平衡程度增加0.195。
实际税率和财政分权之间相互联系，它反映的是收入，表明的是财政资源在公共部门与私人部门间的分配状况。从模型检验结果来看，样本期间中国实际税率对经济增长和地区相对财富水平的线性关系都不显著，它们之间存在着一定的非线性关系。也就是说，过低和过高的实际税率水平对经济增长和地区均等都是不利的。
增长方程的估计结果还支持了新古典主义增长理论，模型(1)、(2)中就业人员人均资本增长对经济增长的系数分别为0.131、0.130，t值都为2.289。人均资本增长促进了中国的经济增长。从地区相对财富方程的估计结果来看，模型(1)和(2)中就业人员人均资本增长与地区相对财富之间线性关系则不明显。
预算外资金为地方提供了收入来源，并通常被视为地方公共支出之外的合法来源，但样本期间中国预算外资金支出对经济增长和地区相对财富水平之间的正向关系不显著。从检验结果来看，经济开放的优惠政策对经济增长具有显著性影响，其系数在增长方程的两个模型中分别为1.113和1.114，t值分别为2.767和2.737。但经济开放的优惠政策对地区相对财富水平的影响不显著。
四 主要结论与政策含义
本文在对财政分权与经济增长关系的理论文献与经验研究进行回顾的基础上，借鉴Zou(1994)、Davoodi和Zou(1998)以及林双林(1998)的模型，建构了最优财政分权模型。这一模型首先在生产函数中将资本分为私人资本和公共资本，然后进一步将公共资本的投入分为对实物资本与人力资本支出两类，最后分析了中央和地方政府的财政支出于实物资本和人力资本的份额，对财政分权和经济增长的影响。本文的财政分权模型主要有两点结论：(1)财政分权后地方政府的财政支出于实物资本的份额对实物资本产出有正的直接影响，而对人力资本产出的影响是不明确的；地方政府的财政支出于人力资本的份额对人力资本产出有正的直接影响，而对实物资本产出的影响是不明确的。(2)最优财政分权水平取决于中央和地方政府的财政支出于实物资本和人力资本的份额，而最优增长水平则是最优财政分权水平的函数。
本文还对中国1994年财政制度改革以来的财政分权水平对经济增长和地区经济发展不平衡的影响进行了经验检验。从检验结果来看，中国财政分权水平既未能有效地促进经济增长，又加剧了地区经济发展的不平衡。然而样本期间经济发展的不平衡有利于经济增长，新古典主义的财富收敛理论在样本期间还得不到支持。人均资本增长促进了中国的经济增长，但与地区相对财富之间线性关系不明显。样本期间中国预算外资金支出对经济增长和地区相对财富水平之间的正向关系都不显著。经济开放的优惠政策对经济增长具有显著性影响，但对地区相对财富水平的影响不显著。未来中国财政制度改革面临的挑战是如何选择适度的财政分权水平以促进经济增长和缩小地区经济发展的不平衡，这方面的理论研究有待深入。
本文的财政分权与经济增长的模型分析和经验研究具有重要的政策含义：(1)中央和地方的职责划分应以公共品的外部性范围为依据，财政分权也应按照这一原则，同时还需要正确界定中央和地方财政支出于实物资本与人力资本的份额；(2)1994年中国税制改革忽视了省级与省级以下政府之间的财权划分，省级以下的地方政府缺乏正式的收入分配机制，给予省级以下地方政府一些征税权是财政分权制度发挥效率的重要条件，同时也是将预算外资金纳入预算内的必要条件，改变预算外资金既外资金既未能有效促进增长又未能达到促进均等的状况；(3)缩小地区经济发展不平衡应是中央和地方政府的共同职责，中央政府不应忽视省级政府的促进均等化的财政使命。
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