推进我国义务教育可持续发展的若干思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文,可持续发展论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年，全国如期基本实现普及九年义务教育（以下简称“普九”）的目标，普遍改善了基础教育的办学条件，基本上实现了当地最好的房子是学校，最美的环境是校园，极大地提高了国民的科学文化素质，为义务教育的可持续发展创造了良好的环境和机遇。但是，与发达国家相比，我国的“普九”还处于初级阶段，仍存在不少问题。
一、“普九”中存在的问题及面临的困难
（一）“普九”中存在的主要问题
1.与统计数字相比，义务教育实际普及率有偏差
由于全国“五三”学制占1/3左右，适龄流动儿童少年达数百万人，每年辍学学生近百万人和统计偏差等因素的影响，小学的实际普及率与统计数字基本相符，但初中的实际按时毕业率要低于统计数字。
2.农村初中缀学问题比较突出
根据有关调查，农村初中班额普遍偏大，大班额（每班55人以上）数占全国初中总班数的37%，超大班额数（每班65人以上）占14%，有的地方甚至无初中可上，加上其它因素影响，导致初中辍学率居高不下（尤其是高年级辍学率比较突出）。
3.学校基础薄弱
多数地方都是通过集资、捐助、借贷、垫支进行“普九”工程，校园、校舍建设得较好，但教学设备和图书资料严重短缺。
4.拖欠教师工资问题趋于严重
拖欠教师工资的范围越来越大，由贫困地区蔓延到一部分发达地区，而且形式多样，实际拖欠数量要大于统计数字。普及义务教育要依靠教师，如果教师工资得不到保障，就会从根本上动摇义务教育的基础。
5.用于改善办学条件的教育投入正在呈现下降趋势，投资渠道变窄
虽然政府的财政投入总量在缓慢上升，但主要用于保教师工资及增资部分，而教育捐资和集资数量下降很快，导致义务教育的总经费实际在下滑。
6.区域义务教育发展水平差距很大
地区之间的教育发展水平差距在扩大，全国尚有6%左右的人口地区未经过普及初等教育验收。在“普九”方面，“三片”地区的进展速度相差很大，生均投入水平的差距不断拉大。
7.某些薄弱环节亟待加强
在《关于进一步加强贫困地区女童教育的十条意见》、《残疾人教育条例》、《流动儿童少年就学暂行办法》等一些政策法规的保障下，义务教育阶段处境不利的儿童少年受教育权利得到了保护，与常态儿童少年的教育差距在逐步缩小。但由于各种因素的影响，贫困地区的初中教育还相对落后；盲聋哑三类残疾儿童少年小学入学率只有73%；数百万流动儿童少年只有一部分按规定条件接受了流入地的义务教育，相当一部分在“棚户学校”就学，有的成为街头流浪儿。
（二）“普九”面临的困难
透过现象看本质，上述问题归结起来，一是认识问题，二是经济实力问题，三是管理体制问题。其中既有计划经济时代遗留下来的老问题，又有市场经济时代出现的新情况，新老矛盾交织，形势严峻。
1.认识不到位
在“普九”过程中，部分领导认为：“普九”加重农民负担，搞早了，搞急了；有的甚至对投资义务教育的必要性产生怀疑。在达标之后，部分领导认为目标已经实现了，继续推进的观念淡薄了；有些领导认为“普九”是阶段性目标，工作重心应当适时上移。
2.投入严重不足
投入不足与需求庞大一直是制约我国义务教育整体推进的主要矛盾。正在试验的农村税费改革有利于农民减轻负担、休养生息，促进农村社会的稳定和发展，但却大大减少了农村义务教育的经费来源，有可能带来义务教育整体性的发展危机。由于我国义务教育的责任基本转移到了乡镇，税费改革取消了教育集资和乡统筹中的农村教育费附加，农业税中又没有专门用于教育的经费，这就等于基本切断了农村学校改善办学条件的经费来源。如无补救措施，有可能使现行的基础教育管理体制运转失灵，出现全国性的初中入学难，初中入学率有可能降低到五年前的水平。
3.管理体制运转不灵
“分级办学，分级管理”的体制，的确是一大创举，激活了地方发展义务教育的积极性，加快了义务教育的发展步伐，但由于我国社会、经济发展存在的不平衡，这种管理体制改革在农村出现了不少新问题。(1)经济、社会、教育缺乏科学规划和统筹协调。(2)义务教育经费没有单列，监督困难。(3)责任层层下放，以地方为主负责的体制实际成了只以乡级为主负责的体制，有些地方甚至把“督入防流”的任务主要落在教师身上。(4)区域教育发展水平的差距拉大。
4.初中入学高峰的压力
初中教育作为“普九”的瓶颈，其教育需求与供给的矛盾进一步尖锐。根据有关部门的预测，自1999年起，我国进入初中入学高峰，学龄阶段人口将从7128万人逐步上升到2000年的7477万人，2001年的7639万人，2002年的7599万人，2003年的7142万人，之后才会有明显回落。这使全国初中在校生人数直线上升，1999年，初中在校生总数达到创纪录的5812万人。教育部信息中心提供的数据是：自2000年至2003年初中在校生总数分别为6313万人、6690万人、7005万人、6707万人，突破2000年原定的5500万人的计划数，这种入学高峰压力主要涌向人口大省的“二片”农村地区，而农村地区恰恰是初中教育基础比较薄弱的地方，这需要扩充师资82万多人，新建32万间教室（约为现有初中教室总数的1/3），需要增加投入296亿元。
5.新课程改革的压力
新课程改革紧锣密鼓，2000～2003年要制定义务教育课程计划，启动新教材编制工作。
从课程改革目标看，是要改革过分强调学科体系的、整齐划一的、各学段之间彼此割裂的状况，建立分科与综合相结合的、多样化的、各学段之间相互衔接的课程体系。
从课程改革的具体内容看，主要是综合课程的构建和推行。小学阶段，除语文、数学以外，课程设置以综合课程为主体；初中阶段，构建以分科和综合相结合的课程结构。小学至初中构建综合实践课程。通过课程结构的改革，引导学生开展研究性学习、体验性学习，培养学生的自主性和探索精神，提高学生综合运用知识的水平，增强其解决问题的实践能力。
义务教育阶段，要重视学生通用技能、信息技术的学习和终身学习观念、实践能力的培养，避免学生过早职业化。农村中学要设置农业技术教育课程。从2000年开始，在基本达到国家课程要求的部分农村中学，推行“绿色证书”教育及通过其它技术培训获得“双证”的模式。
义务教育阶段课程的新变化，势必对新世纪的教师素质提出更高要求。
二、今后推进“普九”的基本思路
（一）把握机遇，知难而进
“十五”期间，是我国经济和社会发展的重要时期，我国将全面进入小康型社会，义务教育发展亦面临难得的机遇，整体发展环境日益优化。
第一，经济结构战略性调整，科学技术的飞速发展，社会主义市场经济体制的不断完善，西部大开发战略的实施，对外开放的扩大和即将加入世界贸易组织，必将使对劳动者素质和人才结构的要求发生重大变化，必将对基础教育提出更高要求。
第二，正在开展的城镇化建设，将使我国现有的近5万个乡镇进行合并，这有利于减轻农民负担，壮大乡镇财力，极大地提高农村居民对义务教育的需求和支持水平。
第三，义务教育越来越成为一项关系到党政干部政绩的民心工程和关系到人民切身利益的扶贫致富工程。领导在“普九”中抓住了民心，抓出了政绩，越来越重视教育，更舍得投入。随着2000年全国贫困人口下降到2600万人，基本解决温饱问题，人民群众经济实力和思想觉悟的大大提高，人均受教育年限提高到6.4年，平均每万人口中大学生人数由1978年的8.9人增加到1999年的32.8人，义务教育的整体功效日益体现，这推动着领导更加重视基础教育，不断加强促进义务教育持续发展的内源性动力。
第四，第三次全教会进一步明确了义务教育政府投入为主的职责，努力拓宽渠道，鼓励社会团体与个人捐资、融资和投资义务教育，促进了政府办学为主、公办学校和民办学校共同发展的格局，激活了发展义务教育的巨大潜能，光大了中华民族重视教育的传统，促进了民间办学。从目前的民意调查显示，教育消费越来越成为大众消费中名列前茅的热点，义务教育阶段的“高价生”现象，反映了群众花钱买教育质量的需求。民办教育迅猛发展，正在成为我国教育体系的重要组成部分，在普及义务教育方面发挥了重要作用，开创了穷国办大教育的成功道路。据教育部发展规划司1999年的统计数字，全国民办小学有3204所，民办职业中学有950所，民办普通中学有2593所。民办教育不仅在数量规模上得到了持续扩展，而且涌现出一大批高质量有特色的民办学校，在相当程度上缓解了我国教育资源供给有限并且单一而教育需求日益增长又多样化的矛盾，弥补了公办教育的不足，增加了教育供给方式的多样性，满足了人民群众基本的和选择性的教育需求。
第五，我国控制人口增长、提高人口素质的计划生育政策发挥了效用，人口过快增长得到遏制，生育率下降，进入世界低生育水平国家行列。在未来的几十年，人口发展将由低增长逐步过渡到零增长，人口总量达到峰值后（16亿）将缓慢下降，这为义务教育质量的提高创造了历史机遇。
第六，我国是社会主义国家，党和政府拥有极大的组织力和号召力，尤其是在“普九”中锻炼出一大批懂教育有能力的干部，他们有力量有权威组织社会资源，进一步加快“普九”步伐，提高“普九”质量。
21世纪，要求义务教育必须有一个飞跃性的发展和深刻的变革，才能适应国家发展，民族振兴和国际竞争需要。我们应当确立振奋人心又可能实现的新发展目标，以全面普及九年义务教育为口号，以达标后的巩固提高为主要任务，淡化筛选功能，将“普九”纳入实施素质教育、实现教育现代化的轨道，确保义务教育“重中之重”地位不动摇，保证领导重视程度不降低，工作力度不减弱，群众支持不下降，经费投入不减少。要本着“规划长远，顾及当前”的原则，促进义务教育与其它教育的协调发展。要以切实的措施，务实的工作作风，努力从思想观念、体制机制、政策法规等方面继续推进，要扩展思路、加大投入、强化管理、提高效益、增强“造血”机制。
（二）明确目标、分类指导、分步推进
在整个“十五”期间，义务教育普及和提高的任务都非常繁重，必须坚持以发展为主，在发展的基础上巩固，在普及的基础上提高，特别是要着力解决初中学龄人口高峰期带来的入学难问题，提倡在实施九年义务教育的前提下，允许地方选择“六三”学制或“五四”学制。义务教育发展应当继续由非均衡发展战略转移到区域协调发展战略。从实际出发，选择若干有条件的城市和区域，重点发展，区域示范，辐射带动，仍应以县域为基本的实施规划单位，区别要求，分类指导，分步实施。从城乡区域看，义务教育的重心应放在农村；从区域经济情况看，义务教育的难点应放在贫困地区；从教育层次上看，义务教育的重点应放在初中，贫困农村地区初中教育应当成为义务教育工作的“重中之重”。
以东部地区为主的35%人口的发达地区，坚持高标准、高水平、均衡化的教育发展取向，把“普九”以及逐步普及高中阶段教育作为教育工作的“重中之重”，在21世纪前期赶上和超越中等发达国家水平，培养高素质的劳动者和国际竞争人才。据世界银行的划分，中等发达国家有40多个，人均国民收入大体在1500～10000美元，小学入学率在95%～96%，初中入学率在90%左右，国民人均受教育年限为12.7年左右。与之相比，东部地区在小学和初中入学率等指标方面差距不大，关键是学前教育入学率和国民人均受教育年限较低，以及教育质量不高。因此，教育质量的提高，加强学前教育和有步骤地普及高中阶段教育应当成为东部地区教育发展的重点。东部地区要担负“面向世界”对外教育交流合作，对口支援西部贫困地区教育，提高流动儿童少年就学机会和质量的职责。
以中西部地区为主的50%的农村人口地区，在2000年前通过“普九”验收之后，要以提高教育质量、加强师资队伍建设、改善办学条件为重点，扎扎实实搞好巩固提高工作，以巩固为主，在提高过程中巩固，逐步实现学校布局合理化、办学条件标准化、管理行为规范化、办学模式多样化，努力解决初中入学高峰和班级人数过多的问题。在此基础上，推动八年义务教育向九年义务教育的平稳过渡，适度发展高中阶段教育和学前教育。
以西部地区为主的15%人口的贫困地区，要在21世纪前10年打一场“普九”攻坚战，战略目标是在大多数人口覆盖地区实现“普九”，有步骤地实施初中阶段义务教育，其余特困地区普及初等义务教育，适度发展初中。在工作方针上应当按照国家要求，积极进取，实事求是，自力更生与争取外部援助相结合，扎实工作。
三、推进义务教育持续发展的政策建议
政策和制度是推进义务教育持续发展的最大资本，“普九”需要充分发挥政策资源的力量，加强制度建设。
（一）提高认识，明确义务教育的地位
建议以党中央、国务院的名义，制发文件，进一步明确“普九”作为教育工作重中之重的地位，不仅要把义务教育当作潜在的生产力，而且要作为基础产业重点建设。要将义务教育确定为国家发展最强大的发动机，列入各级政府的首要职责和公共财政投入的重点。“十五”期间，教育工作重点仍应以“普九”为中心，继续坚持“积极进取，实事求是”的工作方针。
（二）完善基础教育管理体制
国家主管部门对“分级办学，分级管理”的管理体制认真研究，对其具体操作应在相关教育法规中作出明确解释，明确县乡两级政府的职责分工，把教育管理职责适当集中在县一级，实行以县为主，同时又能继续调动乡一级政府和村民自治组织的积极性，充分发挥其民助、参与和监督功能。建议：1.教育的发展和学校的设置应由县统一负责，同时应听取乡的意见；2.义务教育学校的基本建设项目和教育教学设备的添置应由县级负责审定和筹措基金；3.教师工资应由县及县以上财政负责筹划，乡、村负责组织“民助”；4.学校人事由县级统一负责管理，对校长、教师的日常考核要有乡政府参与，听取村民委员会意见；5.学校的教育教学管理由县统一负责，接受乡、村的监督；6.依靠乡政府和村民委员会依法保护学校和师生的合法权益，动员学生家长送适龄子女按时入学并完成规定年限教育；7.组织学校与社区开展双向服务活动；8.组织社区和家庭同学校共同开展育人活动。
（三）改革义务教育投入机制
要借鉴发达国家普及义务教育的经验，以及印度等发展中国家实施义务教育的措施，增加政府对义务教育的投资，确立教育财政相对独立的地位，把义务教育教师纳入政府公职人员，建立义务教育投入由中央和地方各级财政分担的机制，进一步完善以财政拨款为主，多渠道筹措义务教育资金的体制。建议：1.增加财政拨款用于义务教育的比例，健全政府为义务教育所设税费征收的机制，增加中央和省、市财政对义务教育投入的份额，同时规范其它的经费来源渠道。2.中央财政承担义务教育专项资金包括对贫困地区义务教育的补助，对少数民族聚居地区义务教育的补助，对残疾人和流动儿童少年义务教育的补助，对贫困家庭学生免费供应教科书和发放助学金的补助，对地理环境不利地区进行寄宿制义务教育的补助，对义务教育阶段师资培养和教师继续教育的补助，对义务教育课程、教材开发的补助，对新教育技术手段开发的补助，以及对教育教学改革研究课题项目的补助等等。省级财政承担的义务教育专项资金包括补助农村小学、初中校舍建设和教学设备购置经费，补齐县财政负担的教师工资和公用经费，提供师范教育经费，配套中央财政专项资金。县级财政应承担教职工的工资福利按时足额发放的责任，与乡、村共同分摊校舍建设和设备购置所需资金，列支公用经费，提供教师继续教育和校长培训所需资金。3.借鉴发达国家经验，建立义务教育专项税，确保教育财政的相对独立性，突出义务教育事业的重要性。或者在农业税中划出一块给教育，或将税费改革中教育费附加与教育集资相区别，以保证教育正常运转。4.实行事权与财权相结合的教育管理体制。每年的教育财政预算由本级教育行政管理部门提出，经同级财政部门审核，报本级政府审定列入本级财政预算，财政部门按预算拨款，由教育行政管理部门负责使用。5.加速制订义务教育投入条例，本级人大常委会和上级政府监督地方政府对义务教育投入条例执行情况。
建议中央及地方政府在延长“国家贫困地区义务教育工程”和启动“中小学危房改造工程”的同时，创造条件在扶贫资金和国债收入中提取相当比例用于支持贫困地区义务教育，从财政预算外筹措一项用于援助处境不利人群的教育发展的专项资金，用于补助其生活和学习。
（四）调整农村义务教育结构
发展农村教育，应建立一个与农村经济发展和农民致富相适应的低重心、多层次的教育体系，提高教学质量和办学效益。从某种意义上看，比增加教育投入更有效的是提高教育支出效益。建议：1.改革贫困地区现行课程教材，加强综合课程，增强课程对本地区经济社会发展的适应性。2.以双语教学作为推动少数民族教育发展的突破口，提高少数民族素质，培养少数民族人才。
在50%的农村人口地区，由于九年义务教育基本普及和初中学龄人数的高峰，发展高中阶段和高中后各种层次和形式的职业教育，显得更为紧迫。建议：1.各地区要紧密结合当地经济、社会发展需要和劳动力市场的实际，进一步深化教育改革，办出特色。2.根据当前科学技术飞速发展和产业结构、技术结构变化比较大的特点，并根据终身教育的思想，全面提高学生的素质，特别是培养学生自主学习和更新知识的能力，培养学生的创新精神和实践能力，为他们一生的工作学习打下牢固的基础。3.加强普通教育与职业教育的沟通、融合和衔接，努力构建适应我国经济和社会发展以及社会成员对学习多样化需求的终身教育体系。4.积极发展非正规职业教育。我国当前初中和高中后教育结构同社会需求存在某些不相适应的问题之一是，教育结构中过于学历化的倾向，加之教育管理又常常以学历教育规范各类教育，这就促使许多本应由非学历教育承担的教育培训采取了学历教育的形式，这势必造成教育结构的混乱和教育资源的浪费，也影响多种规格人才的合理培养。
（五）促进农村义务教育阶段学校布局合理化
农村学校网点的布局和调整，已经取得一定成效，小学和初中（含完全中学初中部）学校数分别由1985年的83.2万所和9.32万所减少到1999年的58.2万所和7.72万所，校均规模已经由1985年的154人和414人分别提高到1999年的231人和741人。虽然还有扩充的空间，但下一步调整必须本着兼顾效益和方便学生就学的原则，充分考虑服务区内学龄儿童人数的变化和交通状况，并与农村聚落整治规划和小城镇建设同步。
以农村中心小学建设为龙头，通过撤并、置换、改造、新建等形式，推动中小学布局合理化，提高规模效益和整体办学水平。
在不具备聚落整治的地区及边远山区，在未普及小学教育的地方，要因地制宜，“学童下山，教育上山”并举。适当增加完全小学数，使适龄儿童受完初等义务教育。主要措施有：巩固现有完全小学，完善办学条件，进一步提高师资水平；适当扩大现有完小中的高小规模，将现有部分办学条件较好、服务面大、覆盖人口较多的初小办成完小；将位于人口居住分散、交通不便及文化相对封闭的地区的初小办成复式完小，也可兴办一批寄宿制民族中小学和半寄宿制高小。农村地区有步骤地推行寄宿制或半寄宿制的办学方式，与对贫困儿童提供免费午餐和出租教材与自行车相结合，这应当是农村基础教育办学形式的思路之一。
（六）加强农村初中建设和改造薄弱初中
在我国农村，初中校数占全国初中校总数的80%以上，普及农村初中教育关系到九年义务教育的普及。目前，初中教育是教育系统中最为薄弱的环节，“十五”期间，“普九”的主要困难依然是量的扩张，特别是解决初中学龄人口高峰期带来的入学难问题，降低辍学率和提高入学率。建议：1.按标准办好每一所学校。“普九”需要有合格的学校，不能只把教师派进学校，把学生装满教室，就算达到要求。在校舍改造中，难度最大的是学校操场建设问题。首先是在平原地区征用土地扩建、改建操场会遇到许多困难，需要较大的资金补偿；其次是在山区学校修建操场缺少平坦地面，完成验收标准制定的操场规模有较大难度。合格学校的标准需要因地制宜。2.教师有数量问题，但更重要的是质量问题。在教育队伍的充实、调整上坚持优惠优先政策，即在职称、住房、毕业生分配等方面优先考虑薄弱学校，允许超编的薄弱初中继续引进和充实学科带头人，允许薄弱初中返聘具有丰富教学经验的离退休教师。3.实施“名校带动工程”，充分发挥好初中的办学优势，广泛开展初中校际之间的“手拉手”帮带活动。4.采取以强并弱的办法，对少数改造难度大，在短期内尚不能取得明显改造效果的薄弱初中实行“兼并管理”，从根本上解决薄弱初中在师资、经费、生源等方面的困难。
（七）加强和优化义务教育师资队伍建设
影响教育质量的关键因素在教师，虽然我国教师总数庞大，但考虑到初中入学高峰将持续一段时期，八年义务教育向九年义务教育过渡，实施素质教育，使用新课程，推进教育信息化等需要，教师专业化素质不高，还有为数不少的民办教师和代课教师，学校非教学人员以及借调行政部门的教师过多，乡镇教育部门占用教师编制较多，山区、水乡、荒漠地区师资缺乏和教师流失现象仍然严重等情况，因此不宜笼统地提精简教师。应当在大体保持目前教师总数的前提下，通过调整、流动、进出、上下等途径逐步优化教师队伍，提高教师质量，扩大教育服务。建议：1.“十五”期间，应确定把全部解决“民办教师”和数十万“代课教师”的问题作为工作重点，保证农村学校都有合格教师。2.采取城乡中小学教师定期交流，高校毕业生到边远贫困地区定期任教，志愿者定期支教扶贫，定向招生定向分配，制定优惠政策等到多种形式解决边远贫困地区教师短缺问题。3.在国家贫困地区，从义务教育二期工程资金中专门划拨出一块用于教师培训。教师培训应当成为21世纪学校制度建设的重点，同时也是各级教育工作者应平等享有的权利，学校应根据本地的实际情况，为全体教师提供培训进修的学习机会。4.从短期着眼，可以推行中小学教师异地兼课，条件好、师资相对过剩的学校，应由教育行政主管部门鼓励或制定奖惩措施支援师资相对不足、条件较差的学校，这将缓解贫困地区师资欠缺的问题。5.认真落实教师工资财政统一发放制度，坚决制止拖欠教师工资现象。努力提高教师的经济收入，在教师资源相对丰富的地方，通过实施教师资格证书制度和聘任制，有计划地减少对师范生的资助，加大对教师岗位的补助，按照岗位的重要程度和工作业绩拉开分配差距，赋予教师受人尊敬的社会地位，从根本上提高教师素质。
（八）构建符合我国国情的义务教育监测指标体系
以控制初中辍学率为重点，将九年义务教育按时毕业率和16周岁人口初中毛入学率作为重要指标，强化教育督导检查中的量化评估工作。把“普九”复查和素质教育评估结合起来，把对贫困地区义务教育发展目标的宏观监测和具体调控措施结合起来。建议在部分有条件的特别贫困地区试行对学龄儿童统一编码的制度，县乡两级设置专（兼）职调研人员定期跟踪查访儿童流动方向，以进一步分析其未入学和辍学的原因，为特别贫困县制定普及小学教育规划和政策提供依据。贫困地区应当实行小学阶段不留级、不复读的制度，全面提高办学投资效益。