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中图分类号：F20文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2006)04-0001-08
“十一五”从计划到规划，被认为具有重要、深远的意义。它标志着中国进一步迈向市场经济体制、融入国际社会，政府职能面临根本转变，经济、社会发展模式将从以GDP为中心转向以构建和谐社会为目标[1]。以法学人的眼光看，计划改规划，还应将脱法的计划变为法治的规划，摆脱中国特色的人治、行政(计划)经济的传统羁绊。一字之变，对国家经济调控提出了更高的要求。政府不应再以具体指令左右市场主体的微观行为，要变“分钱、分物、分项目”为战略性、政策性指导，强化公共资源、公共产品和服务的配置及空间定位，政府、社会、企业和公民全方位合作的开放性规划[2]。在此条件下，只有法治，才能从根本上保证规划不至于沦为官僚空忙、华丽不实的图景，政府无为或恣意作为造成重大失误及社会经济的损害。市场经济下的规划法治是时代提出的一个新课题。
(一)计划和规划：概念和意义
计划和规划在英文中是同一概念(plan或programme)，是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。我们历来有别于计划的城市规划、区域规划(city planning and regional planning)，在台湾地区和日本则译为“都市计画”、“区域计画”，现在也渐以“都市计划”相称，可见计划和规划本无实质分别。人区别于动物的一个重要方面，就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划，这就是计划或规划。
计划变规划之所以引人注目，值得关注，是因为“计划”有着与计划经济紧密相关的特定含义。肇始于前苏联的计划经济(planning economy)，其基本手段和标志就是行政性的“计划”，中国的历史和现实又赋予了它浓重的人治色彩[3]。国人长期以来所理解和实行的“计划”事实上就是，中央集权，事无巨细都要定指标，企图以行政体系加以贯彻，企业没有自主权，个人被束缚于单位，而指令鞭长莫及、挂一漏万，长官也并非总是明察秋毫的，由此导致普遍的压制、压抑和失控(计划制订和执行的极大随意性、纪律松弛、“大家拿”、“窝里斗”等等)并存，社会停滞不前，陷于腐蚀、衰败状态。
西方国家受计划经济的影响也曾实施某种计划。如法国在战后正式实施国家计划，1946年开始实行蒙奈计划，至1992年先后实施了10个国家计划；日本计划的特色是目的和侧重点明确，如1956～1960年的“经济自立五年计划”、1960～1970年的“国民收入倍增计划”、1970～1975年的“新经济社会发展计划”、1996～2000年的“社会经济结构改革计划”等。与此同时，计划经济在推行中则不断有所松动。前苏东阵营的匈牙利于1968年改行指导性计划体制，南斯拉夫早在1951年就废除了指令性计划，捷克斯洛伐克于1965～1968年间企图搞有计划的市场经济但未成功，苏联自赫鲁晓夫时代起进行了多次计划模式改革，基本趋向是减缓计划的行政强制性，将计划建立在商品货币关系和经济合同之上[4]。我国的改革开放，也是一个削弱、消灭作为专有名词的计划，使之回归中性化的过程嘛。正所谓社会主义也有市场，资本主义也有计划，计划不等于社会主义，不是社会主义与资本主义的区别所在[5]。
目前的计划与规划就基本上只剩下中文语义所赋予它们的差别。计划改为规划后，人们常常引证《现代汉语词典》道：计划是指“工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤”，而规划是指“比较全面的长远的发展计划”[6] 596，474。事实上二者是相互包容的，即计划是较短期的规划，规划是较长期、宏观的计划[7]。在此意义上，有一些“计划”被保留下来，如年度国民经济和社会发展计划、土地利用计划等。因此，改计划为规划的最重要的意义，是我们主观上期盼并且希望在实践中能够同计划经济彻底划清界线。
另一个重要意义在于，一字之变，使国民经济与社会发展规划与土地规划、区域规划、城市规划等衔接、融合起来。近三十年来的中国现代化进程，已经从简单的工业化转向城市化进程，以土地利用为中心的城市建设成为社会经济发展的主导层面。然而一直以来，计划与国土规划、土地利用规划、矿产资源规划、区域规划、城市规划等事实上是两张皮、多张皮，使计划和规划流于指标、项目和口号，缺乏真正着重于资源的空间配置、建设服务性政府的“规划”与之相适应和配套。
(二)规划的范围和体系
计划改规划，指的是国家(中央和地方)的计划和规划，因此不包括个人、企业、非政府组织、国际间的规划等。规划的内容和范围，无非是打算做什么、怎么做，以及做不好、做不了怎么办。这不仅包括规划的编制和规划文件本身的内容——最狭义的规划，还涉及规划的执行和落实问题。我国的规划以国民经济和社会发展规划为龙头和主干，并由各部门和地方的规划、政策予以配合和落实，其中产业政策与规划有着十分密切的联系。
产业政策并不是一个严格、清晰的概念，它在广义上等于经济政策，狭义而言则仅指产业结构政策[8]。一般而言，产业政策是一国政府规划、诱导和干预产业的形成和发展的经济政策，目的在于引导社会资源在产业之间和产业内部优化配置，建立有效、均衡的产业结构，促进国民经济持续、稳定和协调发展。实施产业政策的手段，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等。关于规划与产业政策的关系，学界存在着不同的认识，此处不再细列。需要指出的是，从政府与市场关系的角度看，规划是相对于市场而言的，经济中不属于市场的因素就可归为规划的因素，产业政策本质上体现了政府对经济活动的自觉参与，在这个意义上，产业政策可以归入规划范畴。国外也有一种观点，认为产业政策就是计划，无非采用了一个“温和的、更加悦目的名词”[9]。可以认为，规划一般而言是国家对经济、社会事务的全面规划或者重点规划，产业政策则是一国关于产业发展规划的政策引导；同时，经济是社会的基础，产业是一国经济运行的基本成分，产业政策通过促进各产业的协调发展，作为规划及其实施的重要组成部分。只要不将规划狭隘地理解为规划文件和指令性计划，则产业政策(尤其是产业结构政策、产业布局政策等)本身就具有规划的性质。
在市场经济条件下，指令性计划已不合时宜，原则上不再运用，作为行政直接干预经济的手段只能在特殊情况下慎用之，产业政策的制定和实施已成为规划的重要内容和表现形式。规划和产业政策的目标不再分解下达，但由于经由人代会审议通过或政府以法规、规章的形式发布，具有法律效力，政府应努力保证其实现；更重要的是，以前过宽、过多、过繁、过细的计划内容及指标体系被政策体系所取代，规划目标及其实现呈现出政策化特征，规划和产业政策已趋于融合。在本文中，规划法就等于规划和产业政策法，笔者近期主编的经济法教材，也将规划和产业政策法放在一起阐述[10]。
规划与国家预算的关系也十分密切。预算作为国家对一个财政年度内收支的预计，与规划一样具有预测性，其制订和执行同规划一样也是各种利益及其政治力量博弈的过程，实际上就是一种国家(中央或地方)的规划——年度财政收支计划。而且，规划的落实需要预算的配合，预算是落实规划的一种重要的、切实的手段。但是国家预算古已有之，在现代法治国家则与宪政直接衔接，作为财政或财政法的重要组成部分，是独立于规划的一种制度。与规划相比，预算的刚性较大，其内容和执行、实施的主体都比较具体、明确，也不像规划那样具有战略引导、国家整体协同贯彻等特征。总之，预算与规划的由来和沿革、内容、运行、作用等各不相同，尽管新兴的规划可以从悠久、成熟的预算制度中获得有益的经验和规范借鉴，它们仍属两种不同性质的制度，相互之间有外在衔接而较少内在联系。据此，我国的规划体系大致如下：
1.中央和地方综合性规划。中央综合性规划主要是中长期国家规划，包括：第一，专门的中长期规划，如国务院1991年发布的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》、1996年发布的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。第二，“五年”规划，如1986年发布的《国民经济和社会发展第七个五年计划》和2006年制定的《国民经济和社会发展第十一个五年规划》。第三，年度计划，是每一财政年度的国家计划，每年由全国人大审议并批准上一年度的计划执行情况和本年度的计划。第四，其他综合性规划制度，如全国性的国土规划。
地方综合性规划是指地方政府依法制定的关于本地区社会经济发展的综合性规划、政策，如各省市自治区的远景目标纲要、“五年”规划、年度计划，省市自治区、跨省市自治区和省市自治区范围内一定地域的国土规划等。
依《中华人民共和国城市规划法》(简称《城市规划法》)，设市城市和县级人民政府所在地在城镇体系规划指导下编制城市总体规划，内容主要有城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划、近期建设规划等。
2.中央和地方专项规划。中央专项规划是国务院有关职能部门依法制定的专项规划、政策，有中长期专项规划、年度计划、实施专项规划的政策规章等。如信息产业部编制的《电子信息产业“十一五”规划》等。
按照《城市规划法》制定的城镇体系规划，既有全国性的，也有各级地方和跨行政区域的。其主要内容是确定本区域的城镇发展战略、划分城市经济区，提出城镇体系的功能结构和城镇分工，确定城镇体系的等级和规模结构，确定城镇体系的空间布局，统筹安排区域基础设施、社会设施，近期重点发展城镇的规划建议和实施规划的政策、措施，兼具综合性和专项性特征。
地方专项规划是指地方对某个领域或某项事业发展的专门规划，也有中长期和年度之分。
3.产业政策。从产业政策的几个组成部分看，除产业组织政策与规划的关系较远外，产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策等与规划都具有同质性。
产业组织政策主要包括竞争(反垄断)政策、直接规制政策和中小企业政策。竞争政策属于竞争法范畴，其宗旨是维护自由公平的竞争秩序，但其与产业组织政策关注的规模经济和促进中小企业发展等也有关系，有时被用作辅佐推行产业组织政策。在我国，国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，涉及规划、投资、金融、产业组织、法人治理、资本市场、产业结构、布局和技术等各个方面，成为规划、产业组织政策和其他产业政策以及财政、金融、企业法等的连接点。
产业结构政策是一国为了产业结构优化而制定的产业政策，可以分为促进产业结构合理化和应对产业不景气两方面的政策。产业结构合理化政策还可以分为产业结构优化政策和专项产业政策。产业结构优化政策通常表现为对各产业发展进行综合平衡、协调规划的规范，如日本1960年的《国民收入倍增计划》、1971年的《70年代通商产业政策构想》，韩国1986年的《工业发展法》，台湾地区的《促进产业升级条例》、新加坡的《经济扩展法》等。我国1989年颁布的《国务院关于当前产业政策要点的决定》、国务院的《90年代国家产业纲要》、国家计委等《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、国家经贸委等的《中西部地区外商投资优势产业目录》、国家经贸委2002年颁布的《关于用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业的实施意见》等，均属于产业结构优化政策。专项产业政策是就单一或若干产业发展进行调整的规范，如日本1963年的《特定产业临时振兴法》，韩国1970年代制定的《造船工业振兴法》、《钢铁工业培育法》。我国的专项产业政策有《公路、水运交通产业政策实施办法(试行)》(1990)、《住宅产业现代化试点工作大纲》(1996)、《水利产业政策》(1997)、《振兴软件产业行动纲要》(2002)、《汽车产业发展政策》(2004)、《钢铁产业发展政策》(2005)等。
应对产业不景气的政策是调整产业不景气状态的政策，如美国1933年的《经济复兴法》、日本1978年的《促使特定不景气产业安定的临时措施法的法律》等。
产业布局政策是一国为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策，与产业结构调整和区域经济规划的联系十分密切。同时，产业布局政策包括经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标，是国家社会经济发展政策的重要部分。例如，我国的西部大开发战略决策明显带有产业政策性质，但又不能将它仅仅归结为产业政策。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。这方面有德国的《联邦空间布局法》、《联邦改善区域结构共同任务法》；日本1960年代以来先后制定的《全国综合开发计划》、《欠发达地区工业开发促进法》、《国土综合开发法》、《新产业城市促进法》、《工业整备特别地区整备促进法》；美国1961年的《地区开发法》、1968年的《阿巴拉契亚地区开发法》等。我国在《国民经济和社会发展第六个五年计划》(1982)中，第一次专门列出“地区经济发展计划”一章，提出了沿海、内陆和少数民族三类地区的产业布局原则和方向。在“七五”计划中，进一步提出我国的产业布局存在东、中、西三大地带，明确在地区发展上由东向西推进的思路。在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，将实施西部大开发战略、加快中西部发展，作为我国迈向现代化第三步战略目标的重要部署。从“十一五”开始，则将区域规划放到重要位置，长江三角洲、京津冀地区、成渝地区和东北老工业基地等成为区域规划的重点。
产业技术政策是国家促进产业技术进步的政策，包括技术结构政策、技术创新政策、技术引进政策、技术成果转化政策、高新技术政策和技术设备的更新改造政策等。科学技术是第一生产力，美国作为发达的“技术领先型”国家，联邦通过法律和规划加强对科技的组织协调，1984年通过《国家合作研究法》，1993和1994年相继提出建设国家信息基础设施(信息高速公路)和全球信息基础设施的计划，1995年发表《国家关键技术报告》，1997年发表《全球电子商务框架》文件，1999年宣布了面向21世纪的信息技术产业政策——IT2计划。日本作为“技术追赶型”国家，在引进国外先进技术的同时，对企业提出不同时期的技术开发重点，并通过政策、法律给予支持，于1980年提出“科学技术立国”口号，1981年提出“创造性科技方案”，1994年提出“科学技术创造立国”，1995年制定了《科学技术基本法》。我国在《90年代国家产业政策纲要》中首次正式使用“产业技术政策”一词，提出了产业技术政策的重点和国家促进产业技术政策的措施。在此之前，党中央在1956年发出“向科学进军”的口号，制定了第一个全国科学技术规划。改革开放后，我国相继出台了促进基础性研究、科研成果产业化、引进国外技术等方面的法规政策，如863计划、《国家重点新技术推广计划》，1993年制定了《中华人民共和国科学技术进步法》，1995年中共中央、国务院《关于加速科学技术进步的决定》，1996年制定了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，1999年中共中央、国务院《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》，2002年，国家经贸委、财政部、科技部和国家税务总局联合发布《国家产业技术政策》，作为指导“十五”期间工业、农业和国防科技工业技术发展的纲要。
4.特殊规划措施。特殊规划措施是保障规划落实的特殊措施，包括国家订货、国家储备、国家定价、信息发布和宏观经济监测预警等。预算、税收、货币政策等虽不属于规划制度或范畴，但也是保障规划落实的措施，如发达国家以德国为代表的稳定增长法，目的就是保障经济稳定和增长，是兼有规划法性质的财政措施法。
规划和产业政策的以上各个方面并非彼此独立，而是相互渗透、交互作用的。比如《中华人民共和国农业法》既规定农业生产结构优化、农民专业合作经济组织，又调整农业技术推广、农业资源区划，还涉及农业扶持、粮食安全和土地保护等。
规范和保障国家规划和产业政策的法就是规范法，其基本方面可归为经济法的范畴。其中关于规划和产业政策体制、审批、执行和监督等内容，作为经济法同宪法行政法和一般法治的交叉结合部，更接近于后者或者说后者的性质更浓；而关于不同时期的社会经济目标及其落实手段、措施等规划实体内容，以及规划和产业政策的制订方式、程序等，则经济法的性质更浓重。特殊规划措施的相关法律制度，属于规划法的外围或者与其他法律制度交叉结合部分，程序与实体也不像规划那么分明，但大体都在经济法的范围之内。
(三)规划何以需要法治
规划不能随心所欲，因此我们常说：依法通过的规划本身，就具有法的效力。但是，要将规划纳入法治轨道，岂是一句话这么简单。
总的来说，因袭计划传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图，规划由权力机关通过以后，基本上回到脱法状态，到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据，缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调，以及救济和责任等要素，从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。
以一个简单的发展速度为例，地方发展规划依法由本级人民代表大会批准实施，对本地方人民负责，并不直接对中央、对全国人民负责，当地方彻底明白了从来就没有什么救世主，对中央和上级不再“等、靠、要”，萌发出强烈的发展致富冲动之后，就会不满足于中央规划所订的增长指标，各省市自治区都有充分理由规定一个高于全国平均水平的增长率[11]，省级以下各地方当然也有理由层层加码，不然本地人民也不答应。那么，对此究竟应当视为一种不法状态，抑或干脆名正言顺地将其合法化？如果是前者，从法律上应如何操作和纠正它，若为后者，则规划法治究竟应当怎样运行？
规划的实现，固然主要是靠整个国家机器的协同运转，但这是从总体上说的，如果没有相应的制度配合，规划就会流于执行无主体、实施无考核、落实无监督的虚置状态，计划经济之所以行不通，其重要原因之一就是计划在人治和行政操作下往往是“虚”的，最终彻底蜕变为数字游戏和官僚瞎折腾，计划经济也就寿终正寝了。规划要脱胎换骨，要使它变得如同法治国家的预算那般的“实”，就需要为之寻找一条法治的途径。
既然是规划，就在不同程度上具有预测性、或然性，中外概莫能外。这样，其落实就需要由不同利益、不同主体进行博弈，在博弈中方能明辨规划的正误和可行性程度，通过博弈才能将字面的设想转变为有益、有效的行动可能，在规划的引领下最大程度地实现规划目标。否则就只能是纸上谈兵，或者成为破坏生产力的长官意志和行政命令。博弈有赖引入责任。这里所谓责任，不仅仅指违法的不利后果。现代社会是角色社会，适应公共经济管理和公有制经济关系的要求，责任之于法律关系由表及里，溯及主体的不同角色塑造，关注角色的行为和利益[12]，加上体制内外的监督制约，包括司法审查，以保障循法的有利后果和违法的不经济的实现。这就是一种法治状态。也就是说，社会主义市场经济条件下的规划，天然地包含着法治的要求。
(四)规划如何法治
规划法治的起点是规划制订的法治，这个问题相对简单，主要涉及程序的正义、合法。
规划法治有实体和程序之分。实体的规划法主要涉及规划内容本身，依法通过的规划即构成规划实体法的基本和核心的部分，因此很难也没有必要另作专门立法，即使立法也只能以程序为主，规定国家发展的目标、规划主体及其基本权义、若干基本指标及其实现的手段和程序保障，以至有学者在狭义上将规划法等同于计划程序法，认为计划法具有程序法属性[13]。一些前社会主义国家曾制订冠以“计划法”名称或相似称谓的法律文件，如1972年的《匈牙利国民经济计划法》、1979年的《罗马尼亚经济和社会发展计划法》、1982年的《波兰社会—经济计划法》等，对计划经济和计划的地位、计划制订程序、实现方法(如合同、科技进步)以及政府和企业等在贯彻执行计划中的基本权力(利)义务作了规定[14]，大体是程序法，也有计划经济体制的“经济宪法”韵味。一些发达国家的经济稳定增长促进法也有规划法的意思，如德国1967年的《经济增长与稳定促进法》、美国1978年的《充分就业与平衡增长法》、英国1988年的《财政稳定法》等，但由西方国家的市场经济传统所决定，这些法更侧重于规定财政机制对国家经济调控的配合。顾名思义，《经济增长与稳定促进法》旨在协调及妥善处理增长与稳定的关系，规定了国家经济调控的目标、手段、方法和法律责任。作为该法的翻版，欧盟于1997年通过了《增长与稳定公约》(The Growth and Stability Pact)，规定了欧元区成员国的财政赤字不得超过GDP的3％等三项原则[15]。《财政稳定法》则规定了财政政策的中短期目标及其与货币政策的关系，以及相互间的协调。值得注意的是，在西方国家放松管制、强化竞争及市场机制的改革中，反垄断法的作用日增。更要紧的是，在经济不景气之下，增长与稳定的鱼与熊掌不可兼得，不得不偏重增长而牺牲“稳定”，德国《经济增长与稳定促进法》和欧盟《稳定与增长公约》的作用都趋于弱化，陷入了困境[16]。我国多年来也曾着手起草《计划法》，但由于种种原因一直没有完成，围绕着是制定一部全能的计划法还是仅制定计划程序法的问题争论不休就是主要原因之一。时至今日，规划在总体上已是指导性、政策性的，人们逐渐认识到专门的规划立法只能以程序性、政治性为主，而不可能是具体的、实体性的。为此，国家发展和改革委员会已草拟《规划编制条例》，对规划编制的前期工作、立项、起草、衔接、论证、批准、公布、评估、修订和废止等提出程序性上的要求，将规划编制建立在民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度之上，以避免规划编制的随意性，现已列入国务院立法计划，拟于近期出台[17]。
当然规划的程序法不限于此，它还包括规划管理权限、审批、执行和监督程序等内容，与宪政和规划的实体法相衔接。日本在计划制订中采取咨询方式，上下交流，官民合作，实现社会的广泛参与；法国由政府与“社会伙伴”(各行业代表和社会各界代表)充分协商、对话来编制计划；韩国以“民间自主创意”方式鼓励公私企业和公众积极参与讨论国家经济发展的目标和政策取向[18]。这些社会参与机制对于保证规划的科学性和有效性具有重要作用，体现了市场经济法治条件下规划制订的一般法治特征。总之，是程序，就遵循程序正义的要求，凡规划的编制问题，力求事先充分沟通、协商，只要遵守了程序的规定，一旦依法通过就应当承认其合法性及相应的效力。规划是相对的，变化是绝对的，规划制订的程序正义要求，也适用于规划的调整或者修改。
鉴于规划的政策特征，规划的实体部分和实体的法治，与政策法治的一般规律和模式并无二致。国民经济和社会发展规划是规划实体法的基本和核心部分，主要规定国家在经济和社会发展方面的规划目标及其主要实现途径，还有各级地方的经济和社会发展规划、中央和地方专项规划以及产业政策。下面以典型的规划实体法——规划本身，来说明规划实体法治问题。
不可回避的一个问题是，规划本身、政策与法之间到底是一种什么样的关系？答曰：在社会化市场经济法治条件下，规划、政策不能脱法，规划、政策也是法。市场经济需要政府的规划、引导、协调、管理和监督，但又不可能凡事预先规定并强制执行，而须通过某种科学预测，在动态的过程中实现规划和政策目标。一般而言，政策与法相比，固然有弹性大、易与人治合流的弊端，但在法治条件下，法与政策并非不兼容，只要将政策的制定和施行纳入法治轨道，令相关行为人都具有可问责性，政策实际上是利远大于弊的。政策作为法的渊源，一方面，它是一定时期的立法、司法和政府行动的指导方针、原则；另一方面，较为具体、稳定的政策与法并不能截然区分，本身不妨就是法的规范，许多具有政策特征的规则直接成为政府和企业等开展活动的依据，如众多的专项规划和年度计划、产业结构调整方案、投资导向目录等。通过适当的政策，可以将过多、杂乱而疏漏的法条梳理清楚，去芜存菁，拾遗补缺，以利于法的公正适用。反过来，政策即使直接表现为法规的形式，也具有明显的时限性、阶段性和灵活性，如日本的许多产业政策法规有的是5年，有的是10年，因此有的法律就冠以“临时措施法”之名，如《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》等，这样的法在实施过程中受形势变化的影响也很大。那么，究竟如何将规划的实体部分纳入法治轨道？
首先，规划的实现，需要以国家的整体组织力，政府及各国家机关协同一致，日常、滚动地围绕着规划行事，力求达致既定的目标和效果，这是现代法的规范和法律调整的一种高级表现形式[19]。也即通过诸如政府和其他国家机关组织法、“三定方案”、章程等，将遵循规划化为各国家机关和特殊企业(如政策性银行)的角色权义，使规划融入其运转体系，作为规划的一般保障，也是一种最强有力的保障。
其次，需赋予或承认不同规划主体的(相对)独立性，作为其相互博弈的法治基础。市场经济的规划，除了特殊情况下某些较为刚性的指令和规划外，如关涉国防的物资调配、抗震救灾任务和城市规划等，原则上是不能强制执行的。各种各级规划的正确性、可行性，都要通过不同主体的博弈加以确证。“计划不如变化”，形势和情况的变化，也需要在博弈中将其向好的方向引导，追求社会整体利益最大化的效果。没有这种独立性和博弈，规划一定会沦落为长官的主观武断或纸上谈兵。这样，地方规划能否“突破”中央规划的问题，也就有解了。地方规划对地方人民负责，除了涉及国防、主权的事宜，须由中央统筹的水利、资源和财政事宜，跨地方事宜和法律明定由中央或上级管辖的其他事宜以外，凡合乎程序法治要求的地方规划，哪怕其内容与中央或上级地方的规划有冲突，也必须承认其合法、有效性。地方人民最了解地方的情况和需要，也永远是地方形势变化的第一时间的感受、把握者。东莞、顺德、义乌、昆山等地方的崛起，都是“有违”中央和上级规划的产物，而这恰恰是中国改革开放以来经济、社会迅猛发展的秘密所在，其利远大于弊。同样地，不同部门执行中央或地方整体规划、制定专项或部门规划时，相互间及其与规划编制部门之间，同其上级和上级部门之间，也需要博弈。如财税、央行和银监、土地和资源、执法、各种职能部门和产业监管部门等，需要立足于各自的角色来理解和执行规划，包括依法制定、落实专项规划和部门规划，由此展开博弈，同时也与承担规划编制和总体调控职能的发展改革部门之间存在着博弈。也就是说，规划必须是在中央和地方以及不同部门间分权的，而不能由一个机关或长官集权。集权的规划意味着倒退和落后挨打。
最后，法治的规划最终表现为不同主体博弈中的责任和救济。市场经济下规划的实现，只能在规划主体的博弈中跟踪、逼近预期目标，最大限度地缩小实际结果与预期目标间的差距，从趋势上实现规划目标。非以规划主体对其行为及结果承担责任，作为博弈的激励和约束，不可能达到这个境界。
承担规划责任的主体主要是编制和执行规划的政府机关，在我国各级政府实行行政首长负责制的情况下，责任主要应落实为相关第一把手的领导责任，这也是官员问责制的要义所在。另外，也涉及负有直接领导责任的人(如副职负责人和部门负责人)和直接行为人的责任。西方发达国家对公务员有政务官和事务官之分，传统上政务官承担的主要是引咎辞职、罢免和选举失利等政治责任，事务官则主要承担行政、民事、刑事等法律责任。而在近年重塑政府和法治的改革中，强化了官员问责制，政务官的责任不仅表现为经由议会和选举对人民负责的责任，而且民众越来越多地直接诉诸法院，将不涉及国家主权的政府决策和行为纳入司法审查，像地方法院判决总理决策失误的案例在发达国家就不鲜见，责任形式也扩大到责令停止、赔偿等一般的法律责任。顺应法治发展的这种趋势，加上我国各级、各部门行政首长向人民代表大会充分报告、解释并承担责任还不成体统，因此不必过分强调领导与普通公务员、政治责任和法律责任的分别。总之一句话，人人都要对自己的决定和行为负责，有过失就应当承担责任。
笔者在另一姊妹篇《论分权、法治的宏观调控》中提到，可以借鉴发达国家的法治经验，以业务判断规则(Business Judgment Rule)作为对官员问责的基本标准，这对规划责任也是适用的。通过该规则，衔接忠实义务和注意义务，令官员对其不作为、不恰当作为或渎职行为承担责任，又允许其有合理的失误，以利官员积极进取[20]。
至于追究责任或救济的途径，以及承担责任的形式，应当是体制内外任何可能的形式。体制内主要有政府运作中的日常检查监督、行政监察、审计、检察，人大和政协的监督、诉讼，也包括执政党的日常监督和专门的纪检等，体制外的途径主要是媒体和自发的舆论监督。党政内部自行查处的，可能有行政处分、党内处分、撤职、责令辞职等责任；相关行为也可能与刑法和民事、经济实体法衔接，由行为人或当事机关承担刑事和赔偿责任等。在此有必要强调行政体系以外的监督，中外的实践都表明，对于政府行为的评价和纠错，由利害关系人发动争议并由作为第三者的司法机关审查、公断，永远要比政府机关的自我检查、改正更为及时有效、公正。譬如在我国，《行政诉讼法》的实施对行政机关造成的震动和约束，就比《行政复议法》大得多。因此，应当进一步加强、完善对政府的司法审查和约束：其一，在当前行政诉讼中，司法机关应当从仅对行政行为作形式的合法性审查，扩展到也审查其正当性和合理性；其二，在政府提供公共产品、公共服务、参与市场关系，如参与公共建设、投资融资、土地、企业、合同等关系时，应当允许、鼓励公民和法人等对政府提起民事诉讼，促使其平等地适用调整相关实体关系的民事、经济法，依法该承担什么责任就承担什么责任，包括赔偿责任；其三，还应认识到，公民、组织因政府的文件、通知、规章等抽象行政行为而遭受不当损害的，也应能通过司法程序寻求救济，这不仅是我国入世的承诺，更是落实责任政府、建设法治政府的必要措施，将规划、法规纳入违宪审查或宪法诉讼，是法治发展的客观要求和必然结果。
此外，就是媒体和舆论监督，它们在信息时代有着无可估量的作用，既参与评价规划、政策、制度和政府某项措施、行为的正当性、合理性的评价，也直接揭露、抨击种种不法行为，促使官员向公众做出说明、道歉或引咎辞职等，甚至将不法者投入牢狱。总之，要通过公众广泛的理性参与，强化政府的责任和服务意识，增进政府和公众的良性互动，使规划真正建立在民主和法治的基础上。
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