中国城市街区治安控制的理论与实践，本文主要内容关键词为：街区论文,中国论文,治安论文,理论论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市街区治安控制，是打击、预防犯罪，保障公共安全的措施，也是世界各国警察机关都十分关注并不断研究的课题。在中国，如何适应新形势，构建城市治安控制体系，不单是被作为某个业务部门的工作来考虑。它已经被作为整个公安部的一件大事来推动。去年以来，我国各地按照公安部的思路，在建立城市警察的快速反应机制方面，取得了突飞猛进的发展，得到群众的广泛拥护。下面我就中国城市街区治安控制的理论形成及实践作一阐述。
一、改革开放政策的实施对城市治安控制提出了新课题
我想首先提出这样一个问题：为什么世界各国警察正在推行社区警务的时候，中国却在花大力气推行巡逻制度——包括使用警车巡逻——这种被称为被动反应的警务方式呢？是的，公安部提出建立巡警，把警力摆到街面上的时候，在我们国内的一些警官也提出质疑，说是把西方已经过时的警务方式拣来了，是浪费警力。
那么，回答这个问题，必须从我国的国情出发。中国历来重视社区警务。无论在城市还是农村都建有以地域划分责任的派出所，他们面向基层，警民关系密切，社区情况熟悉，依靠群众维护治安。这是中国公安工作的优势。据1996年底的统计，全国共有派出所4万5千多个、民警3万多人，占全部警力的30%，这么多警察从事社区警务， 力量是强大的。
但是从70年代末开始，我国开始实行改革开放的政策，由此带来了整个社会的政治、经济、文化等各方面的深刻变化，经济建设和社会发展取得了巨大进步，人民生活水平大幅度提高。特别是我们国家确定了建立社会主义市场经济体制的目标，现代化建设出现了更为强劲的发展势头。世界许多国家的现代化进程表明，新旧体制交替时期往往伴随着社会矛盾和犯罪问题的增多。我国在这一体制转轨、社会转型的过程中也经历了同样的问题，而且尤以城市为甚。
在改革进程中，最突出的一个社会现象是人口的大规模流动。农村的改革，解放了生产力，使过去被束缚在土地上的农民获得解放，全国出现了8000多万的剩余劳动力，并涌向城市。人员的流动是社会的一种进步。一方面促进了城市建设和经济发展，弥补了城市发展所需劳动力的不足，农村人口到城里来打工，学到了很多知识，素质有了提高；另一方面，由于一部分外来流动人口缺乏相应的法律法规知识及自我约束意识，也给城市的治安管理带来了新的矛盾和问题。外来流动人口违法犯罪比例逐年增加，许多城市外来流动人口犯罪占整个城市犯罪总量的比例达40—50%，有的沿海开放城市则高达70—80%。同时，由于城市财产、物品也在流动，可资不法侵害的目标不断增多。比如，女士们带金项链上街的多了，人们手提包中的钱也多了，金融机构的服务网点也多了，生活的节奏加快了。由于城市预防、控制犯罪的新机制尚不完备，发生在城市街面上的抢劫、盗窃、打架斗殴等违法犯罪活动增多。犯罪的流动性、突发性、暴力性明显增强。许多犯罪分子作案快、逃离现场快，公安机关原来预防和打击犯罪的机制越来越不适应。据一些城市调查，发生在街面的治安问题占50%左右；1995年全国抢劫案件有65%发生在街面上。群众的安全受到严重威胁。
城市发展带来的这些新情况、新问题，对中国警方如何控制社会治安、预防和打击街头犯罪提出了新课题，迫使公安机关作出新的抉择。也就是说，在城市，尽管我们有强大的社区警务力量，但是没有一支专业的警察力量实行快速反应，已经难以控制城市治安，不能为群众提供有效的安全保障。
二、中国公安机关对城市街区治安控制的思考
那么，面对日新月异、飞速发展的社会对治安稳定的需求，如何构建中国城市的防控体系呢？中国公安机关作出了慎重、深刻的思考，即改变过去相对静态的、单一的控制治安的方法，转变为动态的、全方位、全时空的控制。主要有以下几点考虑：
一是建立一支专业的巡路警察，发挥警察的骨干作用。改变过去路面巡逻由警察带领群众执勤的做法。
二是改变警察机关化办公的做法。不再与政府机关一样8 小时上班，改为昼夜值勤。
三是改变报案方式。以往发生案件，群众报警由于不知道派出所的辖区分工，往往互相推诿，报案难、救助难。必须和国际通用的作法接轨，使用报警电话来解决这个问题。
四是在构建城市防控体系时，要把社区警务的经验引用进来，实行警区责任制。
具体运作的办法，我们考虑：在区域范围上，由城市主要街道（线）、居民住宅区（面）、公共场所单位（点）所构成；在力量上，主要依靠专业警察队伍，如巡警、交通警、派出所民警等，群众治安保卫力量，包括治保会、义务护厂护校队和信息员逐步地转向维护本单位周围的治安秩序；在手段上，除了人力防范外、还包括各类报警装置、防范设施。为上述各种因素能够快速高效运转，每个城市还需要有现代化装备的指挥机构，把各警种联系起来，把警察与公众联系起来，以增强城市街区治安动态控制和适应快速反应的需要。
城市街区治安控制的综合体系，之所以较其他单一管理措施在城市犯罪预防中的作用显著，在于它充分运用控制论、系统论、信息论的原理，把预防犯罪的客体（人、物、时、空、事）和主体（机构、人员、信息、法律法规、物资装备）都作为一个整体加以考虑，注意它们之间的相互联系、相互作用，并注重研究社会政治、经济、文化活动对一定区域治安秩序的影响，根据发展、变化的形势不断调整系统内部的各要素，使各个要素处于最佳的组合、运作状态，以充分发挥系统的整体功能，增强预防、控制犯罪能力，提高管理效能。
三、中国城市街区治安控制的探索与实践
中国公安机关对城市街区治安控制这一管理对策的认识和实践，是随着改革开放的深入、城市治安状况的变化而逐步深化的。同时也借鉴了西方发达国家警察机关对城市街区治安控制的经验，并在实践中不断探索、创新、完善和提高。公安部曾派出三批高级警官到美国、意大利培训考察，我参加了第二期芝加哥伊利诺斯大学培训，亲自参加了美国同行的街面巡逻。总结中国多年来城市街区治安控制的实践，大体可分为三个阶段：
第一阶段为80年代初到1990年。这一期间，城市街区治安控制主要是以传统的派出所社区警务为主。主要内容是民警通过治保会这一群众性组织，宣传教育群众提高自防意识，揭发检举违法犯罪活动线索；发动、组织群众看门护院，帮教有轻微违法犯罪行为的青少年；随着治安问题增多，派出所民警还带领群众在街面巡逻，发挥了重要作用。但是由于非警察人员没有执法权，对付犯罪分子越来越受到法律的限制。他们也没有经过严格的培训，在同犯罪分子斗争中有很多牺牲。因此，中国警方高层领导提出要逐步改变城市巡逻警、民合一的做法。
第二阶段，即从1991年到1995年。 这阶段是中国巡警建设阶段。1991年，在各地探索实践的基础上，公安部正式提出组建巡警。1994年陶驷驹部长签署公安部令，制定颁布了《城市人民警察巡逻规定》。实行以徒步为主，自行车、机动车相结合的巡逻方式，规定了巡警的职责、权力和应遵守的纪律。至1995年底，全国217个大、 中城市全部建立了巡逻民警机构，部分经济较发达的县城也组建了巡警队伍，全国共有巡逻警力近11万人，其中专职巡警5万余人， 强化了对城市治安的控制能力。城市巡警的职能作用有4 项：一是接受群众报警抓获现行犯罪分子；二是处置治安问题，维护治安秩序和环境秩序；三是震慑犯罪，减少了其可资利用的时空；四是为群众排忧解难，积极做好抢险救灾、救死扶伤、扶老携幼、为人指路等便民利民、服务社会的工作。巡警制度的建立，既使公安机关预防、控制、打击违法犯罪活动能力进一步增强，又使民警时时置身于群众之中，广泛接受群众监督，进一步增强了民警的责任感和使命感，密切了警民关系，促进了公安队伍建设。由于群众感到巡警就在身边，也唤起了其见义勇为的积极性，巡警上街普遍得到群众的拥护。
第三阶段，即从1996年至今。这是中国城市街区治安控制实践趋于成熟和完善的新阶段，确立了中国城市街区治安控制的基本框架，即以指挥中心为龙头，以110报警服务为纽带，以巡警为骨干， 以派出所为基础，以治安卡点和群众治保力量为辅助，统一指挥、信息共享、各警种配合、快速反应动态控制体系。
前五年，虽然把警察摆到街面，但由于快速报警、接警、出警的运行机制尚未建立起来，巡警的作用不能充分发挥。推广福建漳州市公安局的经验后，根据公安部的部署，仅仅用了四个月的时间，合国大中城市全部开通了110报警服务电话，承担接报警情、指挥协调的职能， 并以“快速反应”和“为民服务”为基本要求，制定了配套的接警、出警、处警、反馈等工作程序和规章制度。公安部规定，接警后警察到达现场的反应时间，城区一般为5分钟，郊区一般为10分钟。有资料说， 根据日本警方的统计，案发后3分钟达现场，抓获率为30%，5—10分钟为17.9%。香港特别行政区警方统计，案发后3—5分钟到达现场捕获率为75%，10分钟为10%。这种快速反应机制的建立，不仅及时查处了现行犯罪案件，同时也预防了一些犯罪案件。另外，根据我国的经验，在引进街区治安控制的做法时，还特别注意将这种被动的警务方式与社区警务结合起来，变被动为主动。我记得在国际警察高度专业化研讨大会上杨森斯先生的发言中有这样一句话：“公众及国内的公民根据警察受案态度来评价警察。”我深切地体会到这句话的正确性。中国把原来单纯报刑事案件的110电话，改为报警服务台，并公开对社会承诺， “有警必接，有险必救，有难必帮，有求必应”，把为人民服务作为警务职责的一项重要内容，从而受理案件的态度有了根本性的转变，使110 越来越深入人心，群众的安全感和对公安机关的信任感进一步增强，中国警方也得到公众的支持。群众称赞110是犯罪分子的克星， 人民群众的保护神。中国有句俗话叫“远亲不如近邻”，现在老百姓说“近邻不如110”。群众的支持，大大地推动了公安机关的工作。截止目前， 全国有1411个县级公安机关开通了“110”，占全国县级公安机关总数的66% ，北京等12个省市全部县级公安机关都开通了“110”。
中国巡警作为城市街区治安控制体系中快速反应环节的主体力量，通过勤务组织、勤务规范的严格培训，以及装备、通讯保障方面的不断改善，机动能力、处置能力不断提高。同时，我们还注意发挥其他警种的协助配合作用。据统计，今年前7个月， 全国通过110 报警渠道接警260万件，破获刑事案件9.4万起，抓获各类违法犯罪嫌疑人30万余人，一些地方城市街区的治安秩序明显好转。
一年多的实践证明，中国警方在原来社区警务的基础上，增加快速反应的机制，构建的城市治安防控体系是成功的。
在建立城市防范体系的同时，公安部决定进一步加强社区警务工作。从今年4月开始，公安部为了加强社区警务工作， 又提出了派出所工作的改革，把原来的派出所承担的一部分破案任务交给刑事侦查部门，力求把派出所建设成为预防犯罪的主力军。使他们有更多的精力去做群众工作、预防工作，实现分管辖区内“发案少、秩序好、群众满意”的目标。派出所预防犯罪的主要方法是抓好安全社区建设。安全社区是我国社区警务工作的深化，是防范犯罪工作的主要载体！它融预防发案、社区治安管理、犯罪嫌疑人员监控、法制宣传、违法犯罪青少年帮教等各项措施于一体，实践证明是预防犯罪的好形式。广东省开展创建安全社区的地方，刑事案件发案率比创建前下降了30%以上。天津等地还出现了一批全年没有发生刑事案件的安全社区。为此，公安部提出用三至五年时间，使安全社区的覆盖率达到城市居民区的80%以上，力求通过一个一个小区域的平安进而实现整个社会的平安。同时，今年6 月对刑事侦查工作也进行了改革，使公安机关打击犯罪和预防犯罪的职能都得到加强。
中国的城市街区治安控制理论经过几年的实践，被证明是现代城市管理的一项行之有效的对策。它保证了城市公安机关在高速发展并不断变革的社会中掌握住治安的主动权。在结束本文之前，归纳以下几点：
1.即使有了强大的社区警务机制，做了大量的预防犯罪工作，但犯罪问题是不可能避免的，因此，警察的快速反应机制是不可缺少的。它是城市防控体系的重要内容，就像军队打仗一样，攻、防两手必须兼备。这一点在发展中国家显得尤其重要。
2.为人民服务是警察的灵魂和核心，只有实实在在为群众服务，才能得到群众真心的支持，这是搞好城市防控体系的根本问题。大多数人寻求得到警察的保护和救助，警察能以最快速度到达求助者身边，就是一种服务，就是一种安全感。
3.快速反应要依赖于交通工具、通讯设备等现代化的条件，但决定警察反应速度的是科学的运作机制和警员的高素质。因此，要象巴莱塔先生提出的那样，把教育和培训列为优先的学科。
中国的城市街区治安控制理论与实践虽然取得了空前的成就，但我们不会满足于现状，我们会不断借鉴吸收国外同行的先进经验，根据中国的国情，把它建设得更好，使其更好地发挥预防犯罪、保障公共安全的作用。