中央民族大学管理学院中外政治制度 北京 100081
摘要：近年来，随着我国社会经济的高速发展，府际关系已成为学者们广泛研究的对象，成为了一个使用频率非常高的新的概念。本文从两个维度，即横向府际关系与纵向府际关系来对我国现阶段的府际关系进行简单的探索，对于引导我国府际关系的健康发展起到一定的借鉴意义。
关键词：府际关系 中央政府 地方政府
一、对府际关系的界定
府际关系，也称政府间关系，是指不同层级政府之间的关系网络。在我国，主要表现为纵向上的以中央政府和各级地方政府之间的纵横交错的网络，以及横向上的各级地方政府之间、政府部门之间、不同地区政府之间的相互关系。谈到府际关系的特征，它不仅包含竞争性、动态性、人际性之外，还表现为一定的协商性、执行性。改革开放以前，我国的府际关系以中央政府和地方政府之间的关系为主，随着改革开放，横向的也就是各级地方政府之间的关系越来越成为我国府际关系的中心，也成为学者们又一关注的重点。
二、中央政府与地方政府之间的府际关系
谈到中央政府与地方政府之间的府际关系，实际上主要指的是中央政府和省级政府之间的关系。省级以下的各级地方政府对中央的政策、决定和命令的执行主要是听从省级政府的进一步安排。
在中央与地方关系上，我国一直实行的是中央集权制。按照宪法规定，我国的中央集权是指，在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性与积极性。建国后，我过的中央与地方关系出现了一收就死、一放就乱、一乱就收的死循环。到1978年改革开放以来,中央和地方关系发生了很大的变化,地方政府拥有了一定的自主权,特别是东南沿海地区享有了较大的自主权,分权成为了趋势。中央政府在向地方政府放权的过程主要表现在三个方面：倾斜分权、纵向分权、经济分权。
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1978年实行改革以来，中央政府逐步科学的、有计划的向地方分权，给予了地方充分的自主权，调动了地方的积极性，促进了我国社会经济的快速发展，提高了我国的综合国力与国际地位。但是这种分权模式又存在着不可避免的弊端。倾斜分权，加剧了我国东西部地区之间的严重的不平衡，更加压制了我国中西部地区发展的积极性，容易引发一些不平等的竞争，加大了东西部之间的贫富差距。纵向分权赋予了各地方政府一定的主动性与积极性，但却容易导致地方政府在竞争过程中产生地方保护主义等不良竞争行为。经济权力的下放，实际上掩盖了政治权力的下放，形成了政治体制改革相对滞后的局面。如何避免在分权过程中出现的这些问题？必须要对其有清醒的认识，并采取行之有效的措施。首先，必须坚持实行权力的下放，不能再搞中央集权，否则又要回到建国后的收权、放权死循环，只有坚持放权，才能调动地方的积极性。其次，兼顾中西部地区的利益，将之前的倾斜分权做调整，对中西部地区实施特殊照顾，保证东、中、西部地区协调发展。再次，确保分权跟经济分权同步进行，做到政治权力下放与经济权力下放的逐步统一。
三、地方政府之间的府际关系
中国地方政府之间的府际关系是在改革开放之后逐渐引起大家关注的。改革开放之前，在我国计划经济体制下，各地方政府都听从中央的安排，因此很少出现地方政府之间竞争与合作的关系。伴随着中央政府财政方面的权力下放，地方政府拥有了一定的自主权去提升本地区的经济水平，促进了当地社会经济的发展。再加上经济上的分权而在政治上的相对集权，中央政府对地方政府官员的考核主要参考地方政府的政绩即当地经济发展水平的因素，使得地方政府之间展开了各个领域的相互竞争。主要包括项目投资竞争、产业发展竞争、公共事业性公共物品供给竞争、共有资源性公共物品消费竞争等几个方面。以上几个方面的各地方政府之间的竞争对各地经济的增长做出了巨大的贡献，但往往也伴随着一些消极的后果。比如，加剧了宏观经济波动。在财政分权体制下，地方政府官员的任职有限，为了追求短期的经济效益，他们很少能够做出长远的考虑，主要依赖投资来拉动当地经济的增长，导致了地方政府之间的投资冲动，而中央不断采取相继的宏观调控政策来平抑该冲动,就导致了经济的波动。相反，如果中央政府的调控不力，又会出现投资过热和经济过热的情况。地方政府竞争导致重复建设、地方保护主义。地方政府在竞争过程中，除了要争夺其他地区的要素外，还要确保本地的要素不向外流出，但是要做到本地要素不向外流出，当地政府往往不是通过制度创新等手段留住这些要素，而是选择通过行政和法律手段直接对要素的流出进行管制。除了要素市场上进行行政管制外,产品市场上则表现为对其他辖区产品进入本地市场的行为进行行政管制,比如设置进入门槛等，以增加这些企业的进入成本,以达到保护本地企业产品的目的。地方政府对要素和产品市场进行行政和法律管制的行为通常被称为地方保护主义。公共品供给的扭曲，各地方政府为了追求单纯的经济的增长，将大量的资金用于资本的投资，而忽略了对公共物品的供给。目前比较典型的问题就是，环境污染以及教育投入不足等。
地方政府之间展开的这种不良的竞争必须要对其进行规划，那么如何引导我国的地方政府走向一种良序的状态呢？首先，加强各地方政府之间的合作，建立协商机制，增强地方政府之间的信任关系。避免因不良竞争而导致的资源浪费等问题。其次，加快政治体制改革，在强调中央政府权威的同时，推进地方政府职能的转变。中央政府应该制定对不同区域要素流动管理的相关法律法规，建立统一的监管机构，以防止上文提到的地方保护主义的出现。合理划分各级地方政府提供公共物品的范围，将公共物品供给精确到某一级政府，各级政府应该减少对市场竞争领域的不合理干预。在全国性公共产品由中央政府提供的基础上,地方政府应该逐渐退出私人产品供给的领域,逐渐消弱部门利益。再次，改革地方官员的考核和任免制度。中央政府要改革之前的对地方政府的考核和任免主要依靠当地经济发展水平为依据的考核制度，建立一套全面综合的考核机制。对各个考核指标进行量化。引进竞争性选举，使当地居民对政府官员进行考核，以公民的权利来制约政府的权力。最后，改革外在的制度约束，促进各个地区的要素和产品的有序流动。改革我国的户籍制度，减少因为户籍制度而造成的劳动力资本的不合理的流动，大力推动人力资本和其他相关资本的流动。强化用脚投票的偏好表露机制,从而形成对当地政府官员的制约,以促进地方政府之间的竞争合理进行。
论文作者:曹倩楠
论文发表刊物:《文化研究》2016年7月
论文发表时间:2016/10/27
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