美国能源部国家科研机构的宏观管理，本文主要内容关键词为：宏观管理论文,能源部论文,美国论文,科研机构论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：美国拥有世界上最庞大的科学技术研究体系。国家科研机构共约有700个，雇员约20万人，年度科研经费总额约占整个联邦政府研究开经费总额（750亿美元）的三分之一。如何管理好这一庞大的科研体系，使之有效地为国家目标服务，一直是美国科技界领导人面临的难题之一。特别是冷战结束后，一大批以军事科研为目标建立的国家实验室，其方向任务开始变得模糊不清，机构臃肿：效率降低，迫切需要重新调整和定位。
在这方面，美国能源部国家实验室具有一定的代表性。本文作者长期在美使馆工作，对美国科研工作具有全面的了解和独到的看法。为使我国科技体制改革有所借鉴，作者以美国能源部国家实验室为例，介绍和分析了美国国家科研机构的宏观管理问题。
一、美国能源部国家实验室的基本情况
（一）国家科研力量的主力军
美国能源部管理着世界上最大的能源实验室系统，共有28个下属实验室，其中9个是大型综合项目实验室，11个是单一项目实验室，8个是专业实验室。28个实验室最早的成立于1931年，最迟的成立于1989年。由于研究领域涉及原子能、节能、可再生能源、清洁能源的理论和应用等许多方面，故这一实验室系统具有跨学科协同作战的特点和优势。1996年年度总经费约为70亿美元，占联邦政府年度研究开发经费总额（750亿）的约十分之一，雇员总人数约为63000人，其中科技人员约为30000人。最大的实验室人员有8500人，年度经费为1.3亿美元，最小的实验室人员仅49人，年度经费为300万美元。这些实验室当中有11个名称中带“国家”的实验室，即阿贡国家实验室、布鲁克海文国家实验室、爱达荷国家工程实验室、劳伦斯伯克利国家实验室、劳伦斯利弗莫尔国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家实验室、橡树岭国家实验室、大西洋西北国家实验室、桑迪亚国家实验室、费米国家加速器实验室和国家可再生能源实验室，通常称它们为国家实验室，它们是能源部也是美国政府中规模最大、实力最强的实验室，本文将以讨论此类国家实验室为重点。
美国能源部国家实验室的累计总投资为1000亿美元，它们是美国经过多年建设而积累的一笔宝贵的巨额财富，是美国联邦政府三个最大的实验室系统（国防部、能源部、国家宇航局）之一，是美国国家科研力量的主力军之一，它们为保持美国在科学发现、技术进步和工业竞争力方面的世界领先地位作出了重要的贡献。
（二）辉煌的历史成就
美国能源部国家实验室人才济济、设备精良，自成立以来，取得了辉煌的成就。例如，世界上第一颗原子弹就是这些实验室在短短的28个月中研制成功的；在这些实验室中工作过的科学家总共获得了31项诺贝尔奖，其中18项为这些实验室的雇员科学家所得，另外13项是实验室外科学家利用国家实验室设备取得了获奖的成果。
（三）管理方式
美国能源部实验室主要采用两种管理方式，一种是主管部门直接管理（简称GOGO），另一种是通过合同方式委托大学和私人企业管理（简称GOCO）。在本文中，我们称前者为“国有国营”，称后者为“国有民营”。在美国能源部28个实验室中，理论上只有四个采用“国有国营”方式管理，其余均采用“国有民营”方式管理，能源部11个最大的国家实验室均采用“国有民营”方式管理。
二、美国能源部国家实验室存在的问题
由于苏联解体、冷战结束，国际形势发生了根本的变化、最初以研制核武器为主要目的的许多能源部国家实验室的方向和任务变得模糊不清，急需进行调整。同时，由于70年代石油危机后国家实验室数量增加、在节能和新能源方面研究领域扩大，而科研效率却有所下降，联邦政府投入的大量资金未能产生明显的经济和社会效益，引起美国政府和国会的关注。特别是随着联邦研究开发经费日益缩减，能源部国家实验室自成立以来首次面临着空前的生存压力和撤裁的危机，管理问题也更加突出。国会曾就是否要撤消能源部、关闭若干国家实验室展开激烈辩论。如何在经费减少的前提下，通过明确方向任务、改善管理，更好地为国家发展目标服务，成了最突出的宏观管理问题。
针对这一情况，能源部于1994年2月成立了以摩托罗拉公司前总裁盖尔文为首由工业界、学术界和公众代表共23人组成的民间独立调查组，对能源部国家实验室进行冷战结束后的首次系统评审。盖尔文调查组经过一年的深入调查，以“旁观者清”的优势，提出了著名的盖尔文报告，引起了美国朝野的重视。美国国会于1995年3月就盖尔文报告专门举行了听证会。会上，能源部部长、10大能源部国家实验室主任和盖尔文本人分别在听证会上作证。盖尔文报告在深入调查的基础上指出了能源部国家实验室存在的三个主要问题：方向任务不明确；管理体制名为“国有民营”实为“国有国营”；管理层次多、行政指令多、审计评议多。
（一）方向任务不明确
在冷战结束后，能源部国家实验室存在着方向任务不明确、工作重点不突出的问题。许多实验室在科研经费逐渐减少的情况下，仍坚持无所不做、无所不能、全方位出击的战略；还有些实验室在既定的任务领域还有大量工作未做的前提下，极力开辟新的研究领域，以致与本实验室的基本使命相去甚远，甚至不惜与其它实验室的任务相重复，极力争夺新领域的领先地位；另一些实验室不得不放弃长期战略研究开发工作，并将技术转让放到了不适当的位置，热衷于搞“短、平、快”；还有些国家实验室由于经费缩减，迫于无奈，自寻课题，自寻出路，处于勉强维持自谋生路的挣扎状态。
（二）管理体制名为“国有民营”实为“国有国营”
盖尔文报告认为，能源部国家实验室的工作固然非常重要，但实验室系统过于庞大、管理不善、破碎零乱。盖尔文的调查发现，大部分能源部国家实验室名为“国有民营”实为“国有国营”，实际上是一个违反科研效率原则的政府管理体制和结构，这一发现得到能源部国家实验室主任们的证实。
“国有民营”的管理方式早在40年代即已在国家实验室实行。最初是为满足紧迫的战时需要。其优点是：民营可以避免政府官僚机构的过多干预，管理方式比较灵活、层次少、决策快、环境宽松，有利于科研人员集中精力多出成果，其人事和工资制度可不必参照政府部门，具有较大的灵活性和自主权。此外，这种管理方式便于将私人企业和大学的管理经验引入政府实验室，有利于吸引和保留住世界一流科学家。因此，“国有民营”的管理方式为能源部大部分国家实验室所采用。如，劳伦斯利弗莫尔国家实验室和洛斯阿拉莫斯国家实验室由加州大学管理，阿贡国家实验室由芝加哥大学管理，橡树岭国家实验室由洛克希德马丁公司管理。
在大学管理的国家实验室中，全体实验室人员均为大学雇员，实验室的行政管理完全利用大学现有的管理体制，工资、晋升、医疗保险、休假等福利与大学职员接近或完全相同，均比走政府系列要好。
在公司管理的国家实验室中，全体实验室人员均为公司雇员，工资、福利待遇与公司其他雇员相同或类似。
在国家实验室，科研计划一般是以每个科研人员每年20万美元为基础制定的，其中7－8万为工资，4万为科研人员的福利（医疗保险和退休保险等），2－3万（10－15%）为负责合同管理的大学和公司的管理费，其余费用为支付行政人员和秘书的工资和福利。可见，人员工资和福利是科研经费的主要组成部分。
不过，就出差制度而言，不论大学管还是公司管，均采用政府制度，即能源部的出差制度：旅费和当地交通费实报实销，食宿费按政府规定的各国家和地区的出差标准实行包干。目的是节省经费。
然而，尽管能源部国家实验室有“国有民营”的管理安排，各实验室也有自己的章程和各种规章制度，但在实际运作上，各实验室基本上是按主管部门能源部的各种行政指令进行管理的，这些行政指令实际上代替了实验室的规章制度。因此，实际的管理方式是“国有国营”。盖尔文报告认为，目前的管理体制是破碎零乱的。能源部的行政指令日积月累、逐渐增多，反而成了实际上的规章制度，严重的官僚主义束缚了国家实验室的手脚，影响了它们的积极性、主动性和活力。实践证明，过多的行政干预和主管部门对所属实验室进行微观管理显然对科研工作弊多利少。
（三）管理层次多、行政指令多、审计评议多
由于能源部通过行政指令对国家实验室进行微观管理，以及国会对国家实验室过分具体的立法干预，将政府部门的官僚体制也带进了国家实验室，因此，造成了管理层次多，行政指令多，规章制度繁琐，各级管理反而无章可循，人浮于事，士气低落，效率低下的局面。具体来说，仅管理层次多达几十层，行政指令多达312项，规章制度共7200页，4.5英寸厚。在1981－1992年期间行政指令数量就翻了一番。面对上述情况，各实验室都希望恢复名符其实的“国有民营”的管理方式，压缩管理层数，减少行政指令。
此外，各管理层对国家实验室进行频繁的审计和评议检查也是这些实验室的一大头痛问题。各实验室不得不耗费大量人力财力，应付各管理层的频繁审计和评议，严重干扰了实验室的正常工作，浪费了实验室的人力和财力，影响了实验室的科研生产率。
三、美国能源部国家实验室的改革思路
盖尔文报告给能源部提出了29条改进国家实验室工作的建议，其中比较重要的有三个方面。
（一）明确方向任务、精简机构
盖尔文报告建议，能源部国家实验室应明确当前的四大方向任务，即突出四大工作重点：在能源、国家安全、环境和相关的基础科学领域开展长期战略性研究。并指出，通过技术转让和科研成果商品化以提高工业竞争力，这不是国家实验室的主要任务，而应是四大主要任务的副产品。能源部部长和实验室主任们对上述建议一方面均表示赞同，但另一方面仍强调保持与工业界密切合作的必要性，同时还以事实说明，合作则双方收益，反之则双方受损。盖尔文报告还指出国家实验室应主要依靠原实验室研究人员脱离实验室创办新公司这种方式来进行技术成果商品化，这样做既分流了人才，又使技术成果商品化的工作从主体科研工作中游离出来，不致干扰主要科研任务。在技术转让方面，国家实验室还与公司签订了许多工业合作协议；一些实验室还允许雇员较长时间离职，为实验室研究成果寻找商业化的机会。
然而，尽管笼统地明确了四大方向任务，许多能源部国家实验室的方向任务仍不够明确、具体，直接影响了实验室的工作和前途。
盖尔文报告还提出精简机构的建议，认为国家实验室的工作固然重要，但各实验室存在功能重复、过于臃肿的问题，各实验室应当根据各自的特长，通过明确分工、合并职能、消除臃肿，达到精简机构、提高效率的目的。如劳伦斯利弗莫尔国家实验室的核武器研究工作与洛斯阿拉莫斯国家实验室的工作类似，盖尔文报告建议，应将前者减少或将前者的工作转移至后者。
总之，办好国家实验室首先要有明确清晰具体的方向任务，突出工作重点，否则这个实验室就失去了存在的必要，应该削减人员和经费，甚至应当关闭。二十一世纪的国家实验室应当是规模较小、人员精干、效率更高的科研机构。
（二）恢复并坚持“国有民营”的宏观管理方式
针对能源部国家实验室名为“国有民营”实为“国有国营”这一管理问题，以及由此造成的官僚主义管理和过度审计的弊端，盖尔文提出了最具争议的改革建议：将这些国家实验室公司化，即由一个政府所有但独立于政府的非盈利研究开发公司进行管理。基本设想是：在能源部国家实验室仍为国家所有的情况下，成立一个独立于能源部的、国家所有的非盈利研究开发公司，管理除核武器实验室以外的所有国家实验室。由各方代表组成公司董事会，由董事会任命各实验室主任，成立跨实验室的技术委员会，具体负责协调各实验室的研究计划和项目，而能源部只负责切块划拨科研经费，如能跨年度或多年一次性划拨经费更好，并对实验室总公司的“产品”——科研成果提出具体要求，能源部在这一管理方式中扮演公司的经费提供者和最大的顾客，至于公司内部的管理，能源部概不过问。盖尔文还警告说，能源部国家实验室如不进行一场革命，10－15年后都会被关闭。
这一建议的根据是，其一，过去若干年中，美国成功地成立了15家政府所有的公司和13家政府部分所有的公司，如最近刚成立的美国浓缩铀公司就是以公司管理方式接管了能源部及其国家实验室的浓缩铀的工作。其二，美国许多私营大公司经理实际上管理的业务规模远大于年度总预算60－70亿美元的能源部实验室系统，因此，成立大型私营研究开发公司统管能源部国家实验室是可行的。其三，英国国家实验室也成功地进行了半私有化的尝试。
盖尔文报告的这一大胆建议引起了广泛的争论。能源部官员和所属国家实验室主任们大都不赞成这一建议，不赞成实行激进的改革，认为这一建议不仅不现实、难以操作，而且是危险的。能源部部长奥莱瑞说，盖尔文报告的29条建议中她愿意接受25条，但目前不接受国家实验室私营企业化这一条建议，理由是：首先，担心将能源部国家实验室公司化会使这些实验室变成追逐短期利润的“作坊”，不利于完成国家战略目标所需的基础研究和其它周期长、投资大、风险高的研究开发工作；其次，认为国家实验室公司化会使这些实验室与能源部疏远，不利于根据国家需要开展有针对性的科研工作。然而，能源部长并不排除在更远的将来采纳这一建议进行试验的可能性。此外，能源部长也不接受将一些现有国家实验室合并的建议，认为那样做花钱更多。
相反，能源部官员和所属国家实验室主任们都赞成吸收盖尔文建议中的合理成分，在现有框架下实行渐进式的改革，即恢复“国有民营”的初衷和本来面目，并相信这才是现实可行的改革方式。事实上，能源部已参考盖尔文报告的建议，于1995年3月成立了实验室运行理事会，意在消除能源部和国会对国家实验室的微观管理，同时加强能源部与所属国家实验室之间、各实验室之间的沟通和协调，改善国家实验室系统的内部管理，提高其效率。
目前，能源部正在积极恢复“国有民营”的管理方式，取得了一定的成效。例如，在精简机构方面，各国家实验室纷纷裁减人员，首先裁减辅助人员，太平洋西北国家实验室在最近一年内从4600人裁至3700人，洛斯阿拉莫斯1995年裁减雇员209人，裁减合同雇员706人。在减少微观管理和行政命令方面，到1995年底，能源部派驻各地区的办公室裁员8%，能源部已将原有的312条行政命令减少一半，将4.5英寸高7200页的行政命令减少到2英寸多的2400页。将年度最重要的政令数从103项减至42项。此外，能源部还立了军令状，在5年内节约104亿美元经费开支的计划。
（三）能源部国家实验室实现一体化，形成一个统一的虚拟实验室体系
盖尔文报告建议利用电子网络技术将能源部国家实验室实现电子联网，形成一个协调统一的实验室体系。各实验室仍在各州分头工作，但在计算机网络中却可形成虚拟的一体化，也就是通过计算机网络加强能源部和实验室之间以及各实验室之间的沟通和交流，发挥各实验室的比较优势和力量，协同解决科研开发难题，避免课题重复。
四、美国能源部国家实验室的改革对我国科技体制改革的借鉴意义
美国能源部国家实验室的改革对我国科技体制改革有以下几方面的借鉴意义：
1.国家长期投资建设的国家实验室和长期培养的人才是国家宝贵的财富，要在充分肯定其成绩、珍惜这一巨额财富的前提下，进行必要的改革。改革的目的是通过调整方向、明确任务、精简机构、优化管理，充分发挥国家实验室的巨大潜力，更有效地为国家目标服务。
2.国家实验室应按国家需要从事长期性、战略性、投资大和风险高的研究课题。技术转让应是主要任务的副产品，最好通过成立新公司，将部分合适人员分流出来，专门从事技术成果商品化的工作。
3.“国有民营”的管理方式有利于防止政府部门过多的行政干预，人事制度和工资制度比较灵活，可以在微观科技体制改革中进行试验，取得经验，洋为中用。
4.虽然在这一届国会中，能源部未被撤消，国家实验室未被关闭，但共和党和其正在竞选的总统候选人多尔明确主张撤消能源部，因此，美国能源部及其下属国家实验室仍然面临着裁员和关门的风险，前途未卜。在国会为平衡联邦预算而压缩科研经费的条件下，国家科研机构正处在一个两难境地，一方面，基础研究工作既费钱又不易出成果，而长期不能向公众证明其社会价值就必然面临着削减经费、裁减人员和关闭机构的危险，另一方面，国家实验室如不从事长期战略性的基础研究，则脱离了国家科研机构的成立宗旨。因此，既要搞长期性基础性研究，又要尽快出成果，证明其社会价值，这种科研效率在和平时期没有战争等紧迫压力的情况下是不易达到的。这不仅是美国也将是全世界包括中国科技界面临的两难问题。政府科技政策只能抓住重点，给予有力的经费支持和足够的耐心，通过改善管理机制，使科学研究能够在资金日益稀缺的艰难环境中前进。