论政府规模及其合理尺度，本文主要内容关键词为：尺度论文,规模论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规模是行政改革中重要的理论和实践问题。合理的政府规模关系到行政系统的正常运转，决定着行政费用的消耗和行政效能的提高。当前，以建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系为主要目标的机构改革，必须对政府规模及其合理尺度进行理性分析，从而推动这次机构改革及整个行政改革走向成功。
一、政府规模的界定
政府规模指以职能和权力配置为基础，按一定组织原则所组成政府各个具体组成部分的总和。广义的政府规模指一切国家机关的构成规模。本文探讨的政府规模指国家行政机关的构成规模。无论是广义的还是狭义的政府规模都包括内在规模和外在规模两个方面，内在规模表现为政府职能和权力的范围、结构即职能规模和权力规模；外在规模表现为政府机构设置和人员配置的数量、结构即机构规模和人员规模。1、政府职能规模。政府职能指政府在一定时期内对国家政务和社会公共事务管理所承担的职责和所负有的功能，它是国家职能的重要组成部分，包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。政府职能规模的大小取决于政府对国家政务和社会公共事务管理的范围、数量及这些事务本身的复杂程度，政府职能规模表现为政府四个基本职能的数量、复杂程度以及结构上的集中和分散。2、政府权力规模。行政权力是国家公共权力的重要组成部分，是立法机关授予行政机关行使管理国家和社会公共事务的权力，政府权力规模指行政权占整个公共权力体系中的比例和分量，它取决于国家政治体制对公共权力的配置。政府的权力规模与职能规模密不可分，辩证统一，共同构成政府的内在规模。3、政府机构规模。政府机构是实现政府职能和行使政府权力的载体。机构规模指政府为实现为国家和社会公共事务管理而设置的各级各类政府机构的数量和结构，纵向表现为全国范围从最高层到最基层的层次数量和机构内部的上下层次；横向表现为一级政府的管理幅度和设置的工作部门的数量。4、政府人员规模。人为行政之本，任何组织都由人组成，任何行政职能都由行政人员去组织完成，政府人员规模是政府规模的重要内容，是指政府机构内工作人员的总数，主要从岗位数、领导职数、行政人员总数三个方面去衡量。人员规模与机构规模相对应，一般来说，机构规模大则人员规模大，反之亦然，两者相互影响、相互对应共同构成政府的外在规模。
政府的内在规模决定政府的外在规模，外在规模与内在规模相一致。政府职能的履行和行政权的行使，是一个非常复杂的层层分解的过程，政府是一个由许多分支机构组成的复杂的组织系统，政府机构的设置和人员配置，与政府职能和行政权力的分解和配置有十分密切的关系。首先，政府职能和行政权力在宪法和法律中给予明文规定，必须在这种已被限定的范围内相应设置政府机构层次和机构类型。其次，政府职能部门化或专业化是设置政府机构和配置政府人员的基础。机构设置和人员配置以有效履行政府职能和行使行政权力为前提。为了提高效率、减少重叠，政府机构的设置往往是按照设立某个机构专门履某种职能并授予相应权力的方式进行的。再次，政府职能和行政权力的层层分解和合理配置是使政府内部纵横交错的各种机构成为一个井然有序、协调运行的组织系统的重要前提。最后，转变和调整政府职能及行政权力是精简政府机构、提高行政效率的基本前提和途径。因此，缩小政府规模，不单纯是减少机构和人员，而关键应该是转变政府职能，下放和分解行政权力。缩小政府外在规模必须首先缩小政府的内在规模。
二、决定政府规模的主要因素
政府体系是一个复杂的社会系统，其内部有许多相互依存、相互作用的子系统或要素、同时，政府体系与外部环境系统存在着相互依赖、相互制约的关系。政府规模受政府系统内外因素的影响和制约，政府规模取决于政府体系的内在功能、结构、制度等组织因素及人员因素，同时受外部政治、经济、社会环境及行政客体状况等方面的制约。
环境因素。(1)政治因素影响政府规模。政府体系一般执行政治系统的决策和大政方针，构成政治的一部分。政府规模受国家的政治制度和政治体制的制约。可以说，有何种政治，就有何种政府机构和政府行为，决定着行政体系和行政权在国家生活中的地位和作用。政府机构如果不与政治相对应，肯定不是合法、高效的机构。(2)经济环境对政府规模起重要的决定作用。现代政府的核心职能是发展经济，政府机构的设置和调整，常常是为一定时期经济发展服务。同时，政府规模必须与一定时期经济水平相适应，必须与一定时期财政供给能力相一致，政府管理所需要的行政费用反映出一定时期的政府规模，西方发达国家始终把紧缩行政经费预算，使之与国家财政收入状况相适应作为精简政府规模的主要措施。(3)行政客体的基本状况是决定政府规模的又一重要因素。政府管理对象主要是国家和社会公共事务，以及全国总人口。如果政府管理的公务数量少且简单，那么，政府对公务管理的机构和人员就少，反之，政府机构和人员就多。另外，一定行政区域内的人口数量是行政编制核定的主要依据，一般说，一个国家的人口越多，公务量就越大，政府规模也相应越大，反之，政府规模则越小。
组织因素。组织因素对政府规模的影响主要表现为组织角色、组织结构、组织运作等几个方面。(1)一个行政组织在社会大系统中扮演什么角色，它必然要建立与此角色相适应的机构。一个官僚主义政府必然要建立适应官僚主义运作的政府机构，这个机构将更加膨胀，更加低效；一个非官僚主义政府，必然建立起与非官僚主义运作相适应的政府机构，这个机构的基本特征是精干高效，充满生机。行政改革的实践也证明，要精简政府规模，必须转变政府的角色地位和角色特征。(2)行政组织设计是否科学合理直接决定政府规模的大小。合理的政府规模，要求行政组织在结构上有合理的上下层次，恰当的控制幅度，组织内既有合理的分工和授权，又有协调和整合，实行直线制与职能制相结合。一般来说，增加组织层次和控制幅度，意味着精简政府规模。因此，管理层次和控制幅度是分析政府规模的基本组织因素。(3)行政组织内部运作机制也是影响政府规模的一个因素。行政组织内部各环节和运行机制互相衔接、协调配合、高效运作是政府规模正常化的前提条件。如果各个环节和运行机制相互脱节，相互冲突，必然加大行政成本，降低行政效能，从而变相地扩大了政府规模。
人员因素。行政人员的数量和素质反映和决定政府的外在规模。行政人员数量与政府规模存在一种正比关系，而行政人员素质则与政府规模存在一种反比关系，如果行政人员素质高，则完成单位公务量所需的人数则少，行政成本减少，行政效率提高从而机构编制减少。因此，行政人员精干意味着政府规模精简。行政人员精干包括领导精干和全员精干两个方面，精干的政府要求精干的领导班子，要求提高领导班子的整体素质，减少领导职数。全员精干是关系到政府规模大小的首要问题，这要求建立一支高素质的专业化的行政管理干部队伍。
三、确立政府合理规模的基本尺度
中国政府机构作人员精简方面的研究及改革实践，由于缺乏适当的既具规范意义又具有实践指导意义的合理政府规模的新概念，从而导致了理论和实践两个方面的误区：(1)缺乏关于精简机构和裁减人员方面的理论建设，简单地把政府精简的政策作为理论研究的基本原则，没有研究精简机构的合理准则和尺度，没有为政府机构改革成败的评判提供一个实际意义的标准。把“小政府”作为机构改革所追求的最终目标，简单地把我国是“大政府”的判断当做一个无需验证的定律接受下来。(2)在机构改革实践中，由于没有正确的理论作指导，只在表面上做文章，而没有真正精简机构，走走过场，只控制表面上的机构数额和人员编制，简单地把某些机构变成“翻牌公司”就算精简了机构，把某些人员由行政编制转为事业编制或企业编制就算精简了人员等。因此，立足中国实际，在理论上探寻合理的政府规模，在实践上追寻合理的政府规模的可行性，是当前机构改革的基本出路。
随着社会的发展和科技的进步，社会事务日益复杂和繁重，政府职能和行政权力不断扩大和增强，特别是在现代社会中，政府的经济作用日益突出，从世界范围看，政府规模呈不断扩大的趋势。但理论界普遍认为，随着市场经济的不断成熟和完善，随着社会力量的不断壮大和社会质量的提高，应尽可能缩小政府规模，在西方国家，“非政府性管理机构”已有了一定程度的发展，由政府垄断公共事务的传统正在改变。从国家或政府的发展历史看，从它产生时起，国家最终要把权力归还给社会，政府职能将逐步弱化，社会职能不断强化。当然这只是国家和政府发展的最终趋势。在现时代，关于政府规模的选择，不能简单地以“大政府”或“小政府”来定位，应该根据不同国家和不同时期的社会、政治、经济发展质量来确定。我国当前正处在社会变革时期，处在通过发展社会主义市场经济来推进现代化进程的重要历史时期，行政系统应是社会发展的强大推进器，各项改革必须依靠政府来启动和推进，发展经济应该成为政府最核心的职能和任务，因此，提高政府权威和能力，确立合理的政府规模显得尤为重要。尽管无法在数量上找到绝对合理的政府规模，但合理的政府规模应以如几个特征作为评价的标准和尺度。
第一、精干。政府精干不是简单地指机构和人员数量少，而是精简与效能的统一。精干指国家行政机关和人员要少而精。我国宪法第27条规定，“一切国家机关必须实行精简的原则”。所谓精简，其一指机构数量要少，机构层次要少，机构人员要精；其二指机构职能配置要合理，将那些管不了、管不好也不应该管的事从机关分离出去；其三指机构权力配置合理，将不应该拥有的权力下放或转移。精简后的政府应该是“强政府”，而不是所谓的“小政府”。因为衡量政府规模的一条根本标准是看该政府能否满足社会发展的需要，能否完成社会赋予政府的职能目标。
第二、高效。合理规模的政府必须是高效的政府。如果通过精简机构，政府规模缩小了，但整体效能降低了，不能有效地实现对国家和社会公共事务进行管理，这是机构改革的失败，这是对政府规模的误解。因此，在机构改革中必须把政府高效运作为精简政府规模的一条基本准则和价值取向。其实，精干和高效两者相统一，精干能促进高效，高效是精干的必然结果，只有坚持少而精，才能提高政府的效能。
第三、整合。合理规模的政府必须有合理的政府结构。合理规模的政府的基本特征是职能齐备、机构精简、结构优化、运作协调、灵活高效。政府整合指精简后的政府各部门、各层次及内设机构之间相互协调配合，共同构成一个有机整体。首先机构设置要完整，不要因精简而撤销必要的机构和职位；其次，领导指挥要统一，上级对下级实施统一指挥和领导，避免多头领导和管理，政出多门。再次，机构层次和管理幅度设置要科学合理。
四、构筑政府合理规模的具体思路
追求合理的政府规模，必须从理论上界定政府规模及其合理尺度，同时在实践上必须大力推进机构改革。加强对政府规模的管理。具体从如下几方面入手：
1、加强政府职能管理。
政府职能管理是政府规模管理的基础，它指根据国家在一定时期内社会、经济、文化发展的需要，对各级各类政府职能进行界定、配置、转换、协调的过程。具体说，在机构改革中，对政府在市场经济条件下扮演的角色进行科学分析，确保政府角色和职能，把可由社会承担的职能从政府中分离出去，协调好政府横向各部门的职责分工，协调好上下级政府间的职责分工，协调好政府与企业、事业单位、社会团体及其他国家机关的职责分工，实现政府职能的优化配置，为政府规模设定一个内在的总体框架。
2、抓好政府机构管理。
合理的政府规模要求实现机构管理科学化、法制化。机构管理是对机构设置与调整的管理，机构改革是机构管理的重要内容。机构管理要求在科学论证的基础上，制定总体性设计方案，确定机构设计和调整的原则及具体方法步骤；确定全国政府机构的层次和各级机构的内部层次；确定必设机构及其限额；确定全国机构总限额；加强机构管理的立法工作。在政府机构数量上，虽然很难确定一个永远合理的具体数值，但必须有一个确定的数量限界，否则，必然会导致机构管理的失范和机构膨胀。
3、完善政府人员、编制管理。
政府人员编制是为完成政府职能经过被授权的机关批准的单位内部人员的数额。在实践中，单位人员结构、领导职数也属于人员编制的内容。人员编制管理是控制政府规模和行政经费开支的基本手段之一。通过对职位设置、人员结构、人员总额、领导职数的控制，有利于转变政府职能，降低行政成本，提高工作效率。人员编制管理要求核定人员编制总额。包括核定全国所有行政人员总数、某一级地方政府的人员总数、某独立单位的人员总额。通过职位分析，确定编制数额及组织构成、制定人员编制方案等。当然，人员编制在每个单位不是一成不变，需要根据工作任务进行调整安排。
4、突出政府规模法制管理。
对政府自身的法制管理是依法行政的重要内容。长期来，我国组织法对政府组织规定得较笼统，政府组织原则和人员组成没有相应的定量标准，更突出的是，我国一直没有一部完整的行政编制法典，无法对行政机关的体制结构、人员配备、比例关系作出规定，从而导致政府机构不断膨胀，人满为患，政府规模反复不定。因此，合理的政府规模必须建立在权威性的法制基础上。抓好政府规模的法制管理，首先要健全和完善国家行政组织。其次，制定行政机关编制法和行政经费控制法。最后，要严格依法设置机构和配置人员，要确定机构编制的法律责任。