关于农村土地承包情况的调查报告，本文主要内容关键词为：调查报告论文,土地承包论文,农村论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为深入贯彻落实中办发〔1997〕16号文件精神，进一步推动我省稳定完善土地承包关系，做好延长土地承包期工作，最近我们对全省土地承包责任制情况进行了调查研究。其中，重点对法库、铁岭、黑山、义县、北宁、凌海、兴城、绥中和瓦房店九个县（市）做了深入调查，与当地政府、农业部门有关领导同志，市、县、乡各级农经干部进行了座谈，深入到乡镇、村组和农户，听取了基层干部和农民群众的意见，通过这次调查，基本上摸清了全省目前在完善土地承包责任制方面的情况、问题，以及各有关方面的意见和倾向，现将调查情况报告如下。
一、各地完善土地承包责任制基本情况
我省农村大部分地区是在八十年代初，即1982—1983年开始实行包干到户的，第一轮承包合同的期限一般为15 年。 全省1232 个乡镇，15761个村，耕地面积5015.4万亩，620万农户，农业人口2160万人，农业承包合同550多万份。从1996年开始， 全省各地第一轮土地承包合同陆续到期，目前，全省已有7100个村实行了第二轮土地承包，占总村数的45%。到1997年底，又有约5000个村第一轮承包到期，将在今冬明春实行第二轮承包，占村总数的32%。其余3660个村将于1998、1999年到期，占23%。如沈阳市8个县（区、市）142个乡镇，2100个村，71万户，农业人口256万人，耕地面积850万亩，承包合同总数60万份，1997年到期的35.9万份，已完成续签工作的19万份。该市的法库县共309 个村，耕地159万亩，到1996年底已有285个村1930个组合同到期，并实行了第二轮承包，其中有35个村1930个组合同到期，并实行了第二轮承包，其中有35个村234个组签订了3年的承包合同，另35个村的223 个组签定了30年不变的承包合同，其余的采取了顺延的办法。铁岭市7 个县（市、区），111个乡镇，1475个村，55万户，农业人口200万人， 耕地640万亩，大部分在今冬明春合同到期，只有少数乡镇村实行了第二轮承包。其中铁岭县17个乡镇267个村，1996年有43个村合同到期， 暂未作调整和延长承包期工作，1997年有84个村合同到期，1998年有17 个村， 1999年有57个村到期，到2000年还有49 个村合同到期。 瓦房店市共有28个乡镇405个村，今年到期的274个村，暂未作调整和延长。锦州市辖5个县（市、区），共112个乡（镇），1633个村，农业人口199万人， 56万户，耕地面积530万亩，人均耕地2.7亩。据初步调查统计，全市约有1／4的耕地承包合同到1995—1997年陆续到期，1／4的合同于1998年末到期，其余1／2于2000年到期。其中义县23个乡镇，362个村，90 万亩耕地，除2个乡镇合同在2000年未到期外，其余21个乡镇于1997 年末前陆续到期。目前全县合同到期的耕地，均未作调整，也未续签合同。黑山县共28个乡镇，有5个乡镇27万亩耕地于今年末到期，其余23 个乡镇138万亩耕地（占全县耕地80%左右）于1998年末到期。凌海、 北宁两市除少数乡镇合同到期外，大部分乡镇合同在2000年末到期。葫芦岛市辖两县一市三区，共114个乡（镇），1455个村，51万户，54万户，耕地面积约320万亩，全市1996年末合同到期已作调整完善的有1034 个村，34万户，占全市村总数的71%，其余的涉及51个乡镇，421个村， 17万户，于今明两年陆续到期。其中兴城市25个乡镇（不包括5 个街道办），339个村，84万亩耕地，第一轮承包合同应在1998年末到期。 兴城市委、市政府下发文件，于1996年底开始在全市统一推行了完善土地承包关系，延长土地承包期30年的工作，并于1997年春耕前全部调整完毕。绥中县有27个乡镇，377个村，耕地81.6万亩，96年末243 个村， 46.4万亩，耕地合同到期，1997年初已经作了调整的有3个乡70个村， 调整面积23.7万亩，占到期耕地面积的51%，其余都未作调整和续签工作。
从以上各地的情况和作法上可以看出，全省完善土地承包关系，延长土地承包期工作基本上比较稳妥。总体上是好的，不同地区情况各异，作法上有所区别，但总体上符合中央政策精神，群众基本满意。但同时我们也了解到，当前我省在贯彻中办发16号文件，完善土地承包关系方面也面临着十分繁重的任务：一是今明两年我省将有55%的农业承包合同到期，需要及时正确地做好延长承包期的工作；二是在已进行延长土地承包期的地方，也还存在不完善、不规范的问题，需进一步做好工作。
二、当前各地在完善土地承包责任制中存在的问题及我们的意见
当前我省各地在贯彻中办发〔1997〕16号文件，做好延长土地承包期的工作中，还普遍存在着一些不容忽视的问题。主要是：
1、对中办发16号文件精神的理解和认识存在偏差
中办发〔1997〕16号文件下发后，我省各级领导和干部群众对中央16号文件十分重视，普遍进行了认真的学习和传达，大家普遍认为，这份文件是党中央、国务院继中发〔1993〕11号、国发〔1995〕7 号文件之后，关于进一步稳定农村土地承包关系的又一重要的纲领性文件，充分体现了中央对农村改革、发展、稳定大局的高度重视和领导力度，大家一致表示要按照十五大精神，认真贯彻16号文件，为进一步稳定完善农村以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，促进当地农村经济发展而积极工作，保持农村改革、发展、稳定大局。广大农民群众对中央16号文件是衷心拥护、拍手称赞的，稳定土地承包关系，延长土地承包期三十年不变的政策，是给农民的长效定心丸，说到了农民的心坎上。在一些已经延长土地承包期30年的地方，农民群众生产积极性高涨，安居乐业。在一些土地承包经营权证还未发到农民手中的乡村，农民强烈要求发给他们土地承包经营权证，以稳定土地承包关系。
但是，调查中也发现，在一些地区，特别是在为数不少的县（市、区）和乡镇，有部分党政领导和基层干部，对贯彻16号文件还存在认识上的偏差，在思想上还存有疑虑，在工作中还有畏难情绪，具体表现有：一是认为土地承包期延长30年不变，时间太长，在30年间农村人口变化很大，人地矛盾突出将难以克服，会影响农村社会稳定，所以对是否能够真正做到延长30年不变表示怀疑。二是认为土地承包期延长30年之后，合同一定30年不变，虽然稳定了农民承包经营权，但土地分散经营，制约土地管理和农业生产中的统一区划，难于进行农业结构调整，不利于提高农业科技含量和实行规模经营、集约经营，阻碍农业产业化和现代化进程。三是为数不少的基层干部认为，土地承包期延长三十年不变，基层干部调整土地的行政权力削弱了，乡村干部对农民的约束力减弱了，农村收提留统筹和清欠等工作更加难干了。以上种种认识，主要是一些县（区）和乡（镇）党政领导干部对中央16号文件精神还吃不透，理解还不深刻、不全面，导致一些地方在贯彻中央16号文件，稳定完善承包关系，延长土地承包期工作中进展迟缓，政策落实不到位，采取观望的态度，一些地方已有到期合同不能及时完善和续签。因此，统一思想认识是一个关键问题，各级党政领导和农业部门的负责同志要带头学好文件，要进一步提高对做好农村土地承包及有关管理工作重要性的认识，要全面准确地理解中办发16号文件的精神实质，明确政策界限，真正把思想认识统一到文件精神上来。要使广大干部真正弄清楚、并从实践中处理好以下几上方面的关系：一是贯彻16号文件与贯彻十五大精神的关系；二是延长土地承包期30年不变与发展农业产业化、发展农村经济的关系；三是延长土地承包期与发展集体经济的关系等。
2、关于“两田制”的问题
中办发16号文件要求认真整顿“两田制”，禁止收回农民承包地，随意提高承包费或高价发包，变相增加农民负担，或强制推行规模经营。并强调无论是“口粮田”还是“承包田”，承包权都必须到户，并明确30年不变。从我省情况看，大部分地区实行的“两田制”（“口粮田”和“责任田”）是由于延续“包产到户”初期人分口粮田、劳分责任田而形成的。目前，多数地区无论是“口粮田”还是“责任田”，基本上都是按人平均承包到户，承包的性质、内容基本相同，只是名称上的区别而已。有的地方在此基础上形成“三田制”（即“口粮田”、“责任田”、“经济田”），在“责任田”中划出一部分土地搞农业生产开发，发展高效农业和集约化经营，称之为“经济田”。据初步统计，我省实行“两田制”的村共9194个，占村总数的58.3%，实行两田制的土地面积2689.8万亩，占耕地总面积的53.6%，其中实行“动帐不动地”的面积为536万亩，占“两田制”面积的20%。 在实行“两田制”的村中，通过行政手段推行“两田制”的5540个，占60.1%；而通过农民自愿实行“两田制”的3596个，占39.9%。如北宁市的一些乡镇，为发展果树、棚菜、葡萄、水田等，通过村民公决，在征得大多数农民同意的情况下，由乡、村两级集体调整原承包地，划出一块“经济田”，由按垄承包改为按块承包，实行地块串换，区域规划，集中发展高效农业，采取平均承包或自愿承包。黑山县也在常兴镇规划出一块市郊农业经济区，面积1.2万亩，通过挨家挨户征求意见，画押盖章，平均发包， 凡进入经济田的农民所承包的份额不超过当地平均承包面积，并把经济田承包金计入农民负担提留统筹款。全省多数地方“责任田”实行人均承包，只有少数地方实行招标承包，如兴城市规定，在耕地较多的山区、半山区实行“三田制”（“口粮田”、“责任田”、“经济田”），“口粮田”、“责任田”实行人均承包，“经济田”招标承包。“经济田”由乡镇统一规划，承包费一年一收，承包期最长5年。 还有的地方实行“两田制”是为了清理陈欠款。如铁岭县大甸子镇，该镇农户陈欠款较多，在土地承包过程中，人均分“口粮田”，劳均分“责任田”，但对有陈欠款的村民，采取将其“责任田”转包他人，由转包者替原承包户交纳陈欠款，在欠款交清后再将“责任田”退还给原承包户。近几年来，也有个别地方，为消除村级高额债务，将部分“责任田”通过高价招标发包，引起农民上访，我省对这些问题都做了及时处理，如灯塔市，前几年即采取这种做法。现在，该市在第二轮承包中已经纠正这些问题，实行了“责任田”平均承包。还有少数地方，干部为了出政绩，不顾当地实际和农民意愿，强迫命令，划出部分“责任田”，搞高效经济田。
根据我省情况，我们意见，在没有实行“两田制”的地方，就不要再搞“两田制”了，已经实行“两田制”的地方，只要是按人均承包，而且经村民代表大会同意群众自愿，没有提高承包费和加重农民负担的，实质上与口粮田一样，都属承包田，只是名称不同，仍可维持村原承包形式。对于确属用行政手段，剥夺农民平均承包权，实行招标承包的，要坚决按中央16号文件精神加以整顿。
3、关于“机动地”及其承包金管理的问题
“机动地”的问题是贯彻16号文件，实行新一轮土地承包工作中的又一个难点和热点问题，中央明确规定，严格控制和管理“机动地”，“机动地”比例严格控制在耕地总面积的5%的限额之内。 我省各地预留“机动地”情况不同。有的地方未留“机动地”，有的地方机动地比例在5%之内，而有的地方机动地比例在10%甚至更多一些。 如义县有6个乡没留“机动地”，有一个乡“机动地”比例为10%，5个乡比例在6—7%，其余各乡“机动地”不足3%。 法库县全县“机动地”面积约17万亩，占全县耕地面积的10.7%。而朝阳市在第二轮承包合同中规定“机动地”面积为15%，阜新市也提出在新一轮承包中将预留15%的机动地。
关于“机动地”承包金的管理使用问题，中央也明确规定：“‘机动地’的承包金要纳入农民上交的提留统筹的范围”。对此，各地基层干部反应强烈，尤其是在一些经济相对落后，二、三产业不发达的地方，由于村级集体经济实力比较薄弱，“机动地”承包金是乡村两级集体的重要收入来源，用于补充提留统筹不足，弥补村务各项开支。如果将这笔资金纳入农民负担5%的限额之内，村级集体经济将难以为继。 如铁岭县七家子镇在一个村搞试点，把10%的预留机动地转包给他人，村里每年可增加4万多元收入。以黑山县为例， 全县“机动地”比例各乡（镇）大致在5—10%之间，据初步估算， 全县每年靠机动地承包金可增加村级收入约2000万元左右。锦州市全市1600多个村，有85%以上村经济薄弱，经费短缺，有的村各项村务开支靠高息贷款维持，致使村级债务每三年翻一番。在辽北、辽西一些市县，基层干部普遍反应，机动地5%的比例太小，不足以弥补村级经济的困难。因此， 如何正确贯彻中办16号文件精神，结合我省实际，控制和管好机动地比例及其承包金，是一个难点问题。
我们意见，中央和省对“机动地”政策是十分明确的。即目前未留有“机动地”的地方，原则上都不应留“机动地”。今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。确需留机动地的，也不得突破中央规定的限额。发展村级集体经济，要靠农业开发和积极发展二、三产业，不要与民争地。关于机动地承包金，也应按照中央的要求纳入提留、统筹费范围。用机动地解决村级收入，关键不在收到承包金，而是如何用机动地搞两高一优，从土地产出效益上解决问题。
4、关于收缴提留统筹和承包金清欠问题
乡村两级收取提留统筹和农民交纳承包金，是合同双方履行权利和义务的一项重要内容。但在实际工作中，土地承包费的收缴一直是困扰基层工作，影响稳定和完善土地承包关系的一个难题。拖欠承包费的现象在各地普遍存在。如法库县1996年农户欠村集体各项提留统筹费达九千万元，到97年底将达到1.2亿元。铁岭县大甸子镇，全镇19 个村共欠镇里68万元，该镇北三道村村民欠村集体提留费8万多元， 有的农户已有6年没交提留统筹，镇经营站只好起诉到法院。 辛台子镇各村拖欠款1475万元，最多的如鲍家岗村520户欠款达150万元。这些问题，严重影响基层工作正常开展，各地在清欠手段上，也一直没有找到好的办法。因此，一些地方就通过频繁调整土地和“上打租”的办法来收缴承包金。通过对承包土地三年一小调，五年一大调来收取负担费。很多基层干部担心，土地承包期延长30年不变后，收缴提留统筹就更加难了。
我们意见，要按照中央文件精神，各地要严格加强对土地承包费的管理，教育农民依法履行应承担的义务。农民对于合同规定缴纳的承包金和村提留、乡统筹，必须按时如数缴纳。对于拒不承担合同规定义务的，按照违约处理，可以依照村规民约处理，或按照诉讼程序依法解决。应强调这样一条：村规民约可以规定，承包方无正当理由拒不缴纳土地承包费和村提留、乡统筹的，经说服教育无效的，发包方有权收回承包地。
5、关于土地流转和规模经营问题
土地承包期延长30年之后，建立健全土地流转机制，是促进土地和劳力、资金、技术等生产要素合理配置，推动土地进入市场的重要途径，也是解决30年内人地矛盾和土地资源占有问题的重要手段。各地在这方面做了积极探索，已初步积累了经验。如北宁市为发展以棚菜保护地等特色的区域经济，鼓励土地流转集中，采取了转让、转包、入股、出租、反租倒包等形式，取得较好效果。该市高山子镇高东村，把一些农户无力耕种的耕地以每年每亩补给600—700斤粮的价格反租回来，倒包给种田能手，实行集约化经营，提高了劳动生产率和土地投入产业出率。同时，该镇对处于偏远低洼的5000亩低产田以每亩40元的价格从原农户手中反包出来，由乡里统一开发水田，转包给种田大户，取得较高经济效益。目前，北宁市全市发展的20万亩棚菜保护地，其中有50%的土地是通过各种形式的转包、转让和串换实现的。可见，建立和健全土地流转机制，不仅可解决30年内人地矛盾，而且是在尊重农民承包经营自主权，稳定承包关系的前提下，实现土地进入市场，积极发展农业产业化，调整农业产业结构的有效途径。但是，通过调查了解，多数地区的干部群众对土地流转的意义和前景缺乏足够的认识，对如何建立土地流转机制束手无策，仍然习惯于通过行政手段，频繁调地来解决人地矛盾。很多干部对什么是转包，转让，入股，出租，反租倒包等概念不清，需要在今后学习贯彻中办16号文件中认真加以解决。教育干部要按照中办16号文件精神，从本地实际情况出发，充分尊重群众意愿，逐步把土地流转机制建立起来，因地制宜地发展适度规模经营。
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