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摘要：在改革开放以来，我国的经济在不断的发展，地方政府或有债务风险显露，PPP成为基础设施建设的主要方式。随着我国PPP项目的推进，PPP项目投资失控现象频发，导致政府支出责任增大。通过总结PPP的产生背景和我国PPP项目工程造价管理现状，结合国外PPP项目管理的经验，构建面向我国PPP项目的工程造价管理体系。研究表明，现行的工程造价计价依据、定额体系等对PPP项目仍适用，但需从制度供给、方法供给、依据供给等方面对PPP项目造价管理体系加以调整和完善。
关键词：PPP；工程造价管理；PPP项目监管
引言
当前，我国经济发展进入“新常态”，经济增速进一步放缓，财政收入增速也进入换挡期。与此同时，城镇化进程不断加快，对于公共基础设施建设的投资需求随之加大。长期以来，我国各级政府以出具“安慰函”“担保函”等方式通过平台公司融资建设基础设施，潜藏了较大的政府负债风险。在“土地财政”难以为继、地方政府债务高筑的背景下，如何缓解政府财政压力，积极拓展新的融资渠道，成为化解新型城镇化巨大的投资需求与财政投入不足之间矛盾的关键。十八届三中全会提及“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，自此PPP模式在我国基础设施和公用事业领域全面铺开。国家推行PPP模式的目的是转变以前依靠“政府背书”提供担保的投融资体制，社会资本通过特许经营、委托运营等方式代政府行使部分支出责任，并以项目的未来资金收益偿还部分项目负债，减轻财政压力。社会资本以自身全生命周期的PPP项目管理能力服务于PPP项目，提高基础设施和公用事业的建造质量、运营服务质量和供给效率。但在私人供给过程中，需要在“社会资本的逐利天性”和“为老百姓提供优质公共服务”之间创立平衡，途径是充分发挥政府方的监管与规制作用，方法是构建涵盖全生命期的项目合同体系、激励相容和绩效考核制度、项目公司治理与工程项目管理机制，打破公共物品的生产困境，为公共物品的有效提供创造新的局面。
1我国PPP项目工程造价管理现状
1.1PPP项目的工程造价失控，加大政府支出责任
从目前PPP项目的实施情况来看，社会资本的介入一般在项目立项前后，此时的工程造价形态是投资估算或设计概算，而PPP项目的工程造价是政府付费、可行性缺口补助以及PPP产品或服务定价的计算基础，以及政府采购社会资本和签订PPP项目合同的前提，并以此作为政府支出的依据。若PPP项目前期计算的工程造价过高且政府不对其进行审计监督，将造成PPP项目投资失控，从而加大政府财政支出责任（对政府付费或可行性缺口补助项目）或损害公众利益（使用者付费项目）。针对PPP项目的工程造价管理，一些地市已出台了相关审计规定及办法，但国家层面上尚未出台相关的工程造价管理制度。因此，现阶段亟须出台相关的工程造价管理制度，以更好地对PPP项目进行投资控制。
1.2项目公司是PPP项目的管理主体，且政府负有监管职责
（1）社会资本是主要投资人。PPP模式的一个重要功能是进行项目融资，项目公司是PPP项目的投资主体。（2）最终决策主体是政府。政府发起和社会资本发起的PPP项目应分别由政府授权的项目实施机构和社会资本提交项目建议书与可行性研究报告，其中社会资本编制的项目建议书与可行性研究报告应交由政府审核通过后方可实施。（3）项目公司在政府的监管下进行自主管理。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆项目公司是PPP项目的实施主体，项目公司负责对工程建设的资金、施工建设和项目经营进行全面管理。PPP项目一般通过市场化的招标活动进行建设，项目公司根据施工合同对施工单位进行管理。项目公司通过招投标的方式选定监理单位，在项目施工期间代理业主对工程质量和资金使用等方面进行监管。需要注意的是，PPP项目中政府对项目公司负有监管的责任，双方应在PPP项目合同中对政府方的建设监督和介入权进行约定。
1.3根据设计责任与工程施工主体选择工程造价管理路径
根据项目的公共物品属性及政府方的职责划分，应对现阶段PPP项目进行工程造价管理及项目评审工作，其计价方式可以根据工程量清单计价规则和不同类别、不同地区项目相对应的清单计价规范或办法执行。招标采购社会资本或采购施工承包商的过程中，可适用于清单计价体系、需要出具招标控制价（以项目总投资作为竞争性因素的项目可在招标环节规定最高建设成本、总投资最高限价等）。可用现有的量、价确定方法，如消耗量定额、计价定额、工程量清单、造价信息等，确定项目估算、工程概算与预算价格。同时，施工阶段和结算阶段的价款管理可以沿用DBB模式价款管理项目或工程总承包模式的价款管理办法，并接受政府相关部门的审计。
2面向我国PPP项目的工程造价管理体系构建
2.1明确PPP项目属于政府投资项目的范畴
2.1.1PPP项目由政府财政性资金提供有差别的支持
传统意义上的政府方对公共产品及服务负有投资且保障供给的义务。尽管PPP项目是由社会资本方投资建造并运营的，但多由财政资金进行有差别的补贴保障，以使其顺利建造、运营并回收。社会资本的投资回报方式，在PPP项目中被统称为“回报机制”。其中有一部分PPP项目仍是通过使用财政资金使项目存续，故其本质属于政府延迟并多次支付的政府投资项目，应当被纳入各地市的政府支出（投资）监管范畴。
2.1.2PPP项目的公共属性决定其应受政府的监管
PPP项目属于公共项目，又集中在与国计民生密切相关的产业，关乎公众利益，即使通过PPP模式交由社会资本方建设和运营，一旦发生重大问题政府部门仍承担了巨大的社会和政治风险。因此，对于任何公共项目，政府监管至关重要。政府监管，是政府在实现公共政策和维护公共权力的目标指引下，对特许经营主体进行的一系列规范和制约措施。PPP项目的公共属性决定着政府对其监督，特别是投资管控及造价控制的必要性。
2.2制定适用的PPP项目造价管理指导性意见指南
2.2.1规避“两标并一标”影响下的投资失控
在“两标并一标”的情况下，投标人为实现工程项目的中标，常采取降低合理利润的方式。由此，工程项目中，概算价格与中标价格之前常存在较大差额。《深圳市建设工程施工招标投标年度下浮率（2015）》提供的数据显示，建设工程在扣除非竞争性费用的基础上，根据工程类型的不同，中标价格对于招标控制价的下浮率为12%～27%。由此，在PPP项目中，招标阶段制定更为准确的概算价格甚至估算价格，成为确定承包商合理利润最为直接的方式。针对PPP项目实行有效的造价指南，以指导概算价格的准确编制，则成为规避“两标并一标”影响下投资失控的重要环节。
2.2.2应用于PPP项目的计价依据繁多，缺少统一的管理体系
由于PPP项目涉及的建设领域众多，各项目在执行阶段采取的计价依据表现不一，缺乏统一的管理体系与系统的、分行业的计价依据。PPP项目的估（概）算编制主要有3种情况：①传统建设领域或概算编制方法较为成熟的项目领域，在PPP项目执行阶段，多采用现行的估（概）算编制办法与相应计价依据；②对于存在类似行业参考的新型建设项目，通常采用类似行业颁布的估（概）算编制办法与相应计价依据；③对于无借鉴的新型建设项目，缺失具有有效指导的计价依据，一般采用同类行业已建设项目的相关造价指标。
结语
通过PPP模式对工程造价管理的影响及需求的研究可知，工程造价管理既从属于PPP项目的工程项目管理机制，又受到PPP项目合同体系与绩效考核机制的影响。在PPP项目中做好全面的工程造价管理工作对降低PPP项目的投资失控至关重要，需结合国际经验，构建面向我国PPP项目的工程造价管理体系，并从制度供给、方法供给、依据供给等方面对PPP项目的造价管理予以规范，以此推进PPP模式的有序进展。
参考文献：
［1］邢晓曼．地方政府对融资平台出具安慰函的效力研究［J］．理论界，2011（11）：64-66.
［2］张莹.中国公私合作模式发展研究综述［J］.东北财经大学学报，2015（4）：20-25.
论文作者:任文斌
论文发表刊物:《建筑细部》2018年1月上
论文发表时间:2018/7/25
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