关于实现我国耕地总量动态平衡的宏观思考，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,耕地论文,总量论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地是人类赖以生存的不可替代的重要资源。对于一个人多耕地少，总体质量水平低、后备有效耕地不足的中国，土地资源是十分重要的。保护耕地就是保护我们的生命线，最近中共中央和国务院要求：“实现耕地总量动态平衡，就是占用多少耕地就要在保证质量前提下开发多少耕地，基本农田在数量和质量上不得减损。”本文拟就此问题予以展开并作深入分析。
一、1957年以来我国耕地面积减少情况
（一）1949年到1957年我国耕地面积是净增加的，1958年以后，全国耕地自然逐年减少，1958年到1995年的38年，全国耕地面积净减少25289万亩，平均每年净减少665.5万亩（其中1958—1977年的20年平均每年净减少944万亩），相当5年减少一个广东省的耕地面积。1995年全国耕地面积142456万亩，平均每人1.18亩，比世界人均耕地面积3.6亩少2/3（系统计资料计算，按土地详查资料，全国耕地面积1995年约184730万亩，人均1.25亩，我国也是人多耕地少的国家），其中人均耕地不足1亩的有14个省（市），其中低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.795亩警戒线以下的有6省（市），它们是：天津市（0.68亩／人）、浙江（0.56亩／人）、福建（0.56亩／人）、广东（0.51亩／人）、北京市（0.48亩／人）和上海市（0.31亩／人）。
（二）近几年来南方尤其是南方沿海7省（区、市）耕地面积减少过多。1995年同1990年比较，全国耕地总面积净减少1053万亩。其中南方15省（区、市）净减少1306万亩，北方15省（区、市）净增加253万亩。而南方沿海的上海、江苏、浙江、福建、广东、广西和海南7省（区、市）同期净减少714万亩，分别占全国和南方15省（区、市）耕地净减少量的67.8%和54.6%。
（三）耕地面积减少导致粮食总产量下降。在目前科技水平条件下，粮食单产提高有一定限度，粮食增产必须有一定粮食播种面积来保证。如1994年同1990年比较，全国粮食平均单产增加了8.7公斤，而粮食总产量下降了11.4亿公斤，主要原因是粮食播种面积减少了5883万亩，它同耕地面积净减少1150万亩有关。
（四）南方沿海经济发展地区，近十多年来，经济虽然发展很快，但是耕地面积和粮食播种面积减少过多，导致粮食总产量下降，粮食净调入量大大增加。广东珠江三角洲1981—1993年国内生产总值、工农业总产值，社会固定资产投资和农民人均纯收入的年平均增长速度分别为17.5%、21.7%、37.3%和16.2%，1994年人均国内生产总值12500元（人民币折合1451美元）已达到小康标准。在国内生产总值中，第二、三产业占90.8%，60—70%的农业劳力转向非农产业。珠江三角洲已经从农业社会进入工业化社会。但是在经济快速发展过程中，耕地面积、粮食总产量减少过多。1981年—1993年耕地面积由1980年的1451.5万亩，减少到1993年的1035.3万亩，减少416万亩，减少28.7%。粮食生产量由594.7万吨减为412.1万吨，减少183万吨，减少30.7%。年平均减少分别为2.6%和2.8%，同期人口增加46.6%。人均粮食产量由365公斤下降到173公斤、下降52.4%。全地区本地人口（近2400万人）加上外来人口共计3000万人左右，一年需要消费粮食1200万吨。本地产量仅能解决1/3，缺粮2/3左右。在我国其他经济发达地区也出现珠江三角洲类似情况，应引起我们的足够重视。
（五）我国耕地面积减少过多，主要原因是：土地资源未能合理和充分利用，土地生产率和利用率不高，农村和城镇的土地使用制度不健全；土地宏观调控措施不力，微观管理不严；土地法制管理不健全。有的无法可依或有法不依，违法不究的情况时有发生等。
二、耕地总量如何实现动态平衡
（一）增加耕地的潜力和途径
1.开垦荒地。据有关方面材料，1995年全国还有宜农荒地1.7亿多亩，按垦值率60%计算，可能开发成耕地1亿亩左右，主要在新疆、黑龙江、内蒙古、甘肃、青海、广西、宁夏和山东省（区）。
此外，全国还有待开发的园地4000多万亩、林地3亿多亩、牧草地4亿多亩、水产养殖地2000多万亩、建设用地1000多万亩，开发出来，可以减轻对耕地的压力。
2.复垦。全国各地因兴修铁路、公路、开矿、水利建设和烧制砖瓦、烧煤、发电等破坏了一些耕地，全国约有2亿亩，其中国营工矿企业废弃地约1亿亩，若全国复垦，可以增加耕地1亿亩左右。
3.围垦开发滩涂。全国沿海滩涂面积5000多万亩，已开发利用1600多万亩，未利用的3700多万亩，加以开发利用可以增加耕地面积1500万亩左右，主要在江苏、山东、辽宁、河北、广东、广西、浙江、福建、上海和天津等省（区、市）。
4.控制城市发展规模，盘活存量土地，提高利用率，可以节约大量土地。据调查，目前我国城市已建区闲置和低效率利用的土地面积很大。据广州市调查，1992年市区闲置土地占19%低效率利用土地面积占40%左右，全国工矿交通建设中，由于盲目追求“大而全”“小而全”辅助的生产区和生活区占地过多，以及企业布局不合理，生产的工艺和设备比较落后等原因，浪费土地情况也普遍存在。如电解铝工业，平均生产每吨电解铝占用土地面积，我国是4—7平方米，日本为3.5平方米，而欧美国家为0.85—1平方米。据估算，采取措施后，可以节约用地40%左右。全国城镇占地3200万亩，工矿和交通企业共占地7000多万亩，共可以节约土地近1300万亩。
5.农村的村镇居民点，乡镇企业和农业水利设施占用土地浪费现象严重，节地潜力很大。
(1)近几年来，农村居民建房占地增加很多，目前全国农村村镇用地已达2.4亿亩，超过了到2000年规划占地2亿亩的20%。上海市1994年农民住宅用地达712.6平方公里（106.9万亩），超过2000年规划占地526.7平方公里的35.2%，人均占地178平方米，超过规定的110平方米68平方米、全市郊区农民住宅用地共超过规定40.8万亩，河北等省农村有很多空心村，村圈地，使很多土地闲置，每个空心村有空闲地10—20亩。农村居住分散，有些地区圈大院现象普遍存在。上海市采取措施，农村居民向村镇集中，腾出的宅基地，相当总面积的40%，河北等省的一些地区治理了空心村也节约了大量耕地。若我们治理了空心村、农村居民向村镇集中程度，东部地区达到70%、中西部地区达到50%，按节地30%计算，全国共可以节地4000多万亩。
(2)全国很多地方乡镇企业建设分散，布局不合理。上海农村企业向园区集中，一般可以节约土地10—15%。山东省济阳县孙耿镇采取“集地滚动”办法，形成了1700亩地的开发区，全镇各村都集中在开发区办乡镇企业，即节约了土地，又解决了治理污染和信息不灵问题，提高了经济效益。目前全国乡镇企业占地1540万亩左右。若今后乡镇企业向园区（开发区、工业区）集中程度，东部地区达到7%，中西部地区达到5%，按节地12%测算，全国乡镇企业占地可以节约110万亩左右。
(3)农民实行的家庭联产承包责任制，对于农民的自主经营，调动农民积极性，发展农业生产起了很大作用。但是由于地块小、分散、农业水平设施分割，占地较多。近几年来，上海等地农村，在稳定家庭联产承包责任制的基础上，实行土地向规模经营集中，仅灌溉渠系可以节约耕地2%左右，若今后东部地区有90%、中西部地区有70%实现了土地向规模经营集中，全国共可节地2000多万亩。
现全国每年生产粘土墙、改园地、挖鱼塘、水库等自然灾害污水、污物、污气等毁地及修建坟墓等占用很多耕地。如每年制砖挖占耕地15万亩。1993年—1994年两年耕地改园地共600万亩，改为鱼塘160多万亩，各种自然灾害毁地310多万亩。我们加强管理，治理污染、保护环境；大力开展农田水利基本建设，减少自然灾害，减少水土流失；用各种绿色材料，代替粘土砖瓦。严禁把耕地改成鱼塘、园地等措施，每年可以减少耕地占用和毁地几百万亩。
以上各项工作如能完成，共可以增加和节省耕地3亿亩以上。
（二）1996年—2010年城乡国家集体和农民建房及其他方向需要的耕地测算。
1.据初步测算，国有单位固定资产投资总额，在1995年的基础上，1996年—2010年平均每年增长20%（1986—1995年平均增长20.6%）。1996—2010年投资总额达到94万亿元，（按1995年价格，其中1996—2000年为9.7万亿元），若按1991—1995年占地定额、每亿元固定资产投资占耕地249亩，共需要占用耕地2.34亿亩。采取各种措施，大大降低用地定额，平均每亿元固定资产投资占用耕地按170亩（大体相当1991—1995年广东省占地定额，而北京、天津和上海不足100亩）其中南方沿海7省（区、市）为100亩左右，全国共需要占用耕地1.6亿亩左右。
2.农村集体建设需占用耕地。若1996年—2010年乡镇企业总产值平均每年增长16%（国务院批转农业部“九五”期间，乡镇企业增加值平均每年增长15%左右），农村固定资产投资占乡镇企业总产值5%（1991—1995年为4.3%），据初步测算，1996—2010年全国农村固定资产投资共达22.6万亿元。每亿元农村固定资产投资占用耕地面积若按1995年的全国平均539亩／亿元，共需要占用耕地1.22亿亩，用地定额降为230亩／亿元（1995年南方沿海7省区平均每亿元农村固定资产投资占用耕地232亩。其中广东187亩；北京、天津不足100亩），共需占用耕地5200万亩左右。
3.关于农民个人住房建设问题。今后农村居民是减少趋势一部分农村居民居住向村镇集中。因此，可以不考虑给农民另拨宅基地。农民住房、乡镇企业发展和小城镇建设三者结合起来，统一考虑。
(4)其他用地。如自然灾害等不可预料因素冲毁和占用耕地按20%左右考虑。
由上可知，1996—2010年各项建设需要耕地：若按目前建设用地定额（浪费较大、用地较多）共需要耕地4.3亿亩左右，比可以增加和节约耕地总量3亿亩多29%，按依靠科技降低用地，节约用地的原则共需要耕地2.5亿亩左右，比可能增加和节约耕地总量3亿亩少17%左右。若进一步节约，还可以减少耕的占用。
（三）综上所述，经过开荒复垦，滩涂围垦和对现有城乡建设占地进行调整改革等多项措施，全国可以增加和节约耕地3亿亩左右；广泛采用科技技术，搞好各项建设布局，降低用地定额大力节约土地共需要占用耕地2.5亿亩左右。因此就全国来说，到2010年以后都可能实现耕地总量动态平衡。其中上海到2002年、北京到2006年、广东到2008年前后都能达到供需平衡。这些省（市）进一步贯彻加强管理，开源节流，综合治理的方针，力争到2010年以后也能达到耕地总量动态平衡。
三、主要措施建议
根据我国人多地少的基本国情和保证经济社会可持续发展战略的要求，要做到耕地总量动态平衡。必须制定和执行世界上最严格的土地管理和耕地保护法规。
（一）国家和各省（区、市）要编制2010年土地利用总体规划，把实现耕地总量动态平衡作为规划重点。同时地区（市）、县和村也要制定土地利用规划。要控制城市和村镇的规模，防止盲目扩大。根据土地利用规划制定土地利用五年和年度计划。规划和计划通过各级人民代表大会审议通过后，要严格执行。年度土地利用计划实行指令性计划管理，一经下达，必须严格执行，不得突破。
（二）要进一步完善和落实基本农田保护制度。
1.建议各省（区、市）要以土地利用现状调查的实有耕地自然或土地详查数（1995年全国耕地详查数面积约18.473亿亩，比统计数14.246亿亩多4.23亿亩，多30%）为基数，按照《基本农田保护条例》规定，重新划定基本农田保护区，把生产条件较好的高产优质耕地作为永久性保护耕地应占总耕地面积80%以上。任何一级政府和任何人都不能任意改变其用途，耕地转作他用的审批权集中到省（区、市）以上人民政府。建设和农业结构调整一定要占用耕地，应按规定经过有关部门批准（审批权不能层层下放）并开垦1.5倍以上耕地作为补偿。并实行先开垦后占用，在一定范围内耕地开复垦多少占用多少，不能开复垦的原则上不能占用。
2.实行保证耕地的行政领导责任制。省（区、市）县和村镇政府的一把手都要对保护耕地负责。建立基本农田保护制度并落实到地块和农户，明确责任，严格管理。
（三）加强土地管理，强化土地执法检查监督。各类建设用地都必须严格按照法定程序审批。凡不符合土地利用总体规划的、城市内的建设项目不符合城市总体规划的、未纳入年度土地利用计划的以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地，项目不得开工建设。在建设项目可行性研究报告中应有专门章节论述建设项目需要占用土地（尤其是耕地）要求，在可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审。
对近几年来清查出来的违法占地问题，要依法严肃处理。
（四）充分挖掘现有城乡生产建设用地潜力，严格控制土地供应
1.目前我国城乡各项建设土地利用率不高，各地相差很大，节地潜力很大。据初步测算1995—1997年农村固定资产投资每亿元占用耕地：北京为24亩、天津为74亩、而贵州高达2149亩；国有单位固定资产投资每亿元占用耕地，北京、天津、上海为70—92亩，广东为190亩，江苏、浙江为400亩左右，相差几倍。
2.今后农村发展乡镇企业、第二、三产业，农村集镇建设需要的土地，本着节约用地的原则，首先由治理空心村，农村逐步实行三个集中（即部分农村居民向乡镇集中，企业向园区、开发区、小区集中，耕地向规模经营集中）腾出的土地中解决，实在不能解决的，也尽可能在山丘地区的非耕地中解决。为了限制农村零星住宅建设浪费土地现象发生，支持并鼓励集中建设农民住宅。可以因地制宜地推广上海市奉贤县洪庙镇实行的“五统一”建房的办法、即农民住房建设统一规划、统一征地、统一施工招标、统一施工管理、统一分配住房。从根本上扭转了农村居民住房的乱占地乱建设的问题又可以大大节约土地和建设资金。
3.城市发展、居民住房、工矿企业和交通设施建设需要的土地，应尽量利用现有城市闲置和利用率不高的土地解决，在原有企业和居民住宅改造中腾出的土地解决。不能解决的，尽量利用非耕地开辟的小区或复垦、开垦荒地中解决。
4.国家有关部门，应重新审定城乡各项建设的用地定额，节约用地。
（五）多渠道、多种方式筹集土地开发复垦基金
1.土地复垦和开发所需资金，应采取国家（包括中央和地方）、企业、集体、个人和国外等多渠道筹集。国家资金主要从土地收益，农业开发资金等多种税费中筹集。
2.对宜农荒地的开发利用重点是搞好集中连片、水土资源条件好、投资较少、见效快的地区。宜农荒地，不能转作其他用途。“五荒”地拍卖的规模要与开发能力相一致，防止囤积耕地。
3.对于工矿、交通企业生产建设破坏耕地的复垦，要按照1988年国家发布的《土地复垦规定》中提出的“谁破坏、谁复垦、谁受益”的原则，由造成土地破坏的企业单位和个人承担复垦的责任。土地复垦的资金，可以分别由该项目的基本建设投资或从企业生产成本中解决。
（六）上海、北京等市，土地资源较少，而人才、科技和资金力量较强，到2010年实行耕地总量动态平衡难度较大。为了充分发挥其优势、弥补土地资源不足的矛盾，建议采取两种方式解决。一是它们同外省（区）合作，由上海、北京投入资金、技术或人才，当地出土地，共同发展工商企业或科技事业；二是北京或上海在土地资源比较丰富的地区进行跨省（市、区）土地开发。但是必须经过国家有关部门批准才能实施。
（七）深化土地使用制度改革
为了提高土地规模经营和土地使用效率，促进农村工业化、城市化，又能保证农业、国民经济社会可持续发展、广东、江苏等省实行的“两田制”、改均包制为投包制和租赁制、广东珠江三角洲和山东等地实行的股份合作制，上海农村正在实施的“三个集中”（居民向集镇集中、工业向园区集中、耕地向规模经营集中）和山东济阳县孙耿镇用“滚动集地”办法，在104国道两边集中了1700亩耕地建设开发区，使全镇各村在开发区等中办乡镇企业包括二、三产业。这些土地使用制度的改革，效果都较好，各地可以因地制宜地采取适合本地区实际情况的土地使用制度的改革，达到节约土地，提高效益，实现耕地总量动态平衡。
（八）退耕还林改牧面积要适度。近十多年来全国耕地面积减少过多的重要原因之一是退耕还林改牧的面积过大。如1986—1992年的7年，全国退耕还林改牧面各占同期全国耕地面积总减少量的38.2%，比国家基建、乡镇集体和农民个人建房三者占地全国耕地减少总量的25.9%还多12.3个百分点。为此，今后各地退耕还林改牧的面积应在各地基本农田建设的基础上进行，严禁把耕地改种果树和挖溏养渔等。
（九）积极开展农田水利基本建设和植树造林。近几年来全国耕地面积减少过多的又一重要原因是因水旱灾害严重而冲毁废弃的耕地占相当大的比重。为此，我们要大力开展农田水利基本建设、水土保持和植树造林工作，要保护好环境，防止污水、污气、污物污染了土地。进一步加强土地管理，合理利用土地，切实保护耕地。这样，既可以改善农业生态环境，提高农田抗御水旱等自然灾害能力，保持水土，保护耕地减免耕地被冲毁废弃面积，又可以提高土地质量，防止污染提高土地生产能力，推动农业可持续发展。
（十）土地治理问题。为了减少生产砖瓦而挖毁土地问题，我们要积极开展研究、试制和推广应用各种绿色建材，为此，要使建材企业逐步实行现代化，研究解决大量利用废渣的高技术；开发利用节能和太阳能建材；研究开发大气净化功能建材和健康建材。
（十一）关于死人殡葬问题，应坚决按最近国务院发布的《殡葬管理条例》施行，死人应当实行火葬；暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。允许土葬地区，在公墓和农村的公益性墓地安葬，也应严格限制公墓墓穴面积使用年限，严禁占用耕地。