公民参与下的民主行政，本文主要内容关键词为：公民论文,民主论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公民参与与公共行政精神
大多数公民参与的研究只重视政治参与，即通常人们所理解的代议制政治下的参与型态，它局限于对民意代表、政务官员的选拔和监督上。而公共行政中的公民参与管理和决策却没有得到应有的重视或在政治与行政相分离下被肢解或模糊了。公共行政的职业化与专业化，公共行政的保密性以及公共行政机构在社会中独立的、强大的地位，使得公民与公共行政机构之间的距离越来越大，公共行政的基本精神被淹没在集权统治之下，因而加大了政府与公众之间的隔膜，使公民与政府处于一种紧张、陌生甚至误解的状态下。这种形势的发展既损害了公民的利益，也降低了政府工作的威信与效率，同时也是对公共行政精神的否定。因此，伯克斯就提出了要建立一个由公民、行政人员共同治理公共事务的合作模式。弗雷德里克森认为“公共行政”之所以称为公共行政，而不称为“政府行政”乃是因为它应该更广泛的界定、显示所有集体公共行政的形式或方向，应该以加强变迁、回应和公民参与的观点来管理公共组织与机关”，“公共行政的精神是建立在对所有公民善意的道德基础之上”[1]。
治理理论也非常强调公民参与与治理的作用，认为公民社会同样是合法权力的来源，把治理过程看作是民主行政的一种新的现实形式。“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[2]
公共行政机构中由于片面强调“专业人员”和“专家”、“精英”治国从而导致公共行政决策与公共事务处理的神秘化和特殊性。莫舍指出：“公共职业专门化的共有特征之一就是这些专业团体总是希望抬高他们的身价，并且加深他们作为一种专业在社会上的印象。他们经常所采用的手段是把某种工作说成是他们所独占的领域，其二就是强调其工作内容，特别是强调从就业前就需要进行科学技能培训的准备工作。”同时，他还指出“专业精华同时也是政府中的基本决策人，构成该职业团体的核心”[3]。
因此，在当今社会，研究和关注公民参与在民主行政发展中的地位和作用就显得非常重要并具有政治和现实的意义。
二、公民参与和民主行政的理论观点
公民参与有广义与狭义之分。从狭义上讲公民参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公民参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。而广义上的公民参与除了政治参与以外还必须包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的参与，也就是民主行政参与。在代议制民主中公民在政治上的参与越来越成为次要的角色，而公民在公共行政活动中直接参与关系到公民切身利益的公共决策以及对公共事务的处理，这日益成为民主行政的主要内容。民主行政的发展与传统公共行政中的官僚政治、精英主义行政产生了矛盾和冲突。因此，是建立参与分权下的民主行政还是维护和加强集权与强制式的“威权行政”也就成为公共行政发展中的引人注目的争论焦点。民主行政理论的主要代表观点有：
1.“代议民主”和“强势民主”理论。代议制民主实际上是由“代表”来代表人民决定国家政事的一种民主形式，由人民到代表之间的过程和程序，决定着是否确保人民的意志能够被完全表达，在代议制政府之下，人民和选民只有在投票日才是自由的。人民对代议制政府下的公共机构的控制力量实际上微乎其微的。因此，巴伯等人认为只有直接民主才能避免代议制的缺点。他把这种直接民主叫做强势民主，在强势民主下，政治成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分，而不只是代议制里只由专家所垄断的专业活动。公民参与是民主政治的核心。他指出，政府的无能表现在三方面，即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。如欲解决政府无能和自由民主主义所产生的危机，宜将“强势民主”建立在公民参与和公民义务上，而非只是建立在个人良好品德和利他主义之上。[4]
从决策过程来看，代议（间接）民主与强势（直接）民主之间的区别在于，好比一群人（人民）在餐厅里协商，来选择符合他们嗜好的厨师（代表），但是这些菜的具体做法却是由厨师来决定，即由他们选出的代表来决定，顾客（人民）只能是被动地接受，而参与式的强势民主却是由一群人（人民）在餐厅里一起设计菜单，制定食谱，交由厨师，告诉他如何去做并对其进行有效地监督，或自己亲自参与去做，这样做出的菜才符合大家的口味。因此，投票只是公民静态地表达个人偏好，而参与则是动态的。参与者可以以自己的价值观来改变世界。
当然雅典式的直接民主是现代民主政治的理想，但理想终归与现实有一定的差距。在现代社会，我们面对的环境以及参与条件，是不可能实现雅典式的民主之路。同时，我们对直接民主的理解上也还存在误区。即民主的真正意义不在于事事均由人民（公民）来决定，而是此一决定的权力最终掌握在人民手中。既然人民可以将权力委托给予代表来行使，当人民对委托的代表不满意时，人民就可以随时收回这一委托权力，而在现代政治发展中，这项公民最根本的权力早已被公民所遗忘，或是被制度所扭曲了，而公共机构的掌权人也似乎忘记了其享有的治理权力原本属于人民，政府及公共机构只是受托人。受托人应当清醒地认识到不能逾越当初人民所委托的范围与主旨，同时还要时时受到委托人的监督与检验，而参与是这种监督与检验的基础。
2.民主行政理论。在公共行政学的发展中，一直有“政治”与“行政”、“行政”与“管理”等各种理论之争。传统公共行政学理论是建立在政治与行政二分法的基础之上。行政学的创始人威尔逊指出，政治与行政分离就是强调二者各司其职，同时受管理主义的影响，公共行政的重心更多地是强调效率。而这种强调内部的运行效率而忽略外部的环境以及民众的需求，从而使公共行政迷失了自己的方向，走向了工具理性的极端。由此，以奥斯特罗姆为代表的一些公共行政学者尖锐地提出了公共行政的思想危机，对传统行政提出了批判，并提出“民主行政”的概念来重建行政学的典范。强调以“效率”为主要价值取向转到以“民主”和“公正”为主要价值取向。民主行政理论的代表性学派主要有新公共行政学派，公共选择学派和黑堡宣言的主张等。
第一，新公共行政学派观点：沃尔多在1968年召集几十位公共行政领域的学者和官员，在美国锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心举行研讨会，希望在社会发展中重新寻找公共行政研究的方向，他们在《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》的论文提出了新公共行政观点，即打破传统公共行政的效率观，建立以民主、公正为价值取向的新公共行政。沃尔多提出了建构“顾客至上的官僚”、“参与式官僚”、“代表式官僚”等观点。[5]强调参与是新公共行政的主要观点之一，“新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心”。[6]
第二，奥斯特洛姆的民主行政观：奥斯特洛姆认为威尔逊以来的行政学以“效率”的价值来构建行政学，而忽略了公共组织的基本特征与目标，已经造成了公共行政学在思想上的认同危机。奥斯特洛姆以公共选择途径构建民主行政政治，这是一种“方法论的个人主义”，他认为民主应该是由少数公民所组成的社会，公民们可以开会直接处理他们自己的事务，他们的理想是建构一个公民自主的“自治政府”认为自治政府应该要落实到基层，从乡镇、邻里层次开始做起。[7]
第三，黑堡宣言的观点：以瓦姆斯为代表的五位教授，针对美国社会对政府官僚体系的误解以及公共行政中存在的矛盾和问题进行了思考和论争。他们认为美国社会的很多问题并不完全是政府公共行政问题，而是政治体系的问题。他们主张应该重新构建一个全新的行政体系才能解决各种政治与经济上的问题。黑堡宣言学者对公共行政追求的公共利益进行了界定，他们认为公共利益是行政官僚在做决策时的若干心智习惯：即①试图从多方面而不是很偏狭的从少数几个观点或立场去考量决策的结果；②试图从长远的观点来考量决策的利弊得失，而不将眼光局限于短期的效果上；③考量各方面受到影响的团体或个人相互突出的需要与要求，而不是只站在一个位置来衡量问题与决策；④在决策过程中尽可能的收集相关知识与资讯；⑤认识到公共利益的概念虽然不是完美无瑕的，但也绝对不是毫无意义的。[8]
他们的主张是要“重建”公共行政，因此，在治理过程中除了行政官僚扮演应扮演的角色外，也需要公民积极地参与，他们提出要给予公民资格以重新的内涵，即公民资格不应该是被动的由公民所认同的社群所给予，而是必须由公民本身在积极参与公共事务的行动中所构建而成；行政官僚在民主行政的治理过程中，最重要的任务就是必须提供给不同的公民适当的公共领域，以便公民参与自我建构的行动，也就是说政府机关本身就应当形成一个公民认同并能够参与的公共机构，在这种参与中培养公民资格。黑堡宣言观点与新公共行政观点的不同在于，他们更强调从制度上去改变价值和促进公共行政的思想变迁。
3.罗森布洛姆关于权威行政与民主行政的比较。罗森布洛姆认为，民主行政是建立在平等、自由、多元主义的基础之上，社区意识的建立和提高以及公民的参与是民主行政的基本特征，这有别于建立在等级、权威基础上的权威行政，命令、专家主义、一元中心等是权威行政的突出表现。[9]
三、促进公民参与和民主行政的基本路径
1.公民意识的增强与公民资格的确立。什么是公民社会，一般认为，公民社会是独立于国家体制之外，由个人组成的多元且自主的领域。康妮和阿特抛开国家与市场的角度，直接从社会生活角度界定公民社会，包括私人领域（如家庭）、自愿领域（如公益团体）、公共领域，甚至与社会运动本身。[10]公民资格被认为是一种集体的权利与任务。公民资格也是某种形式的公民信仰。公民资格也被认为是某特定社区中公民的权利与义务界定的地位与角色。因此，在公民社会中具有公民资格的公民所形成的公民意识和建立的公民责任是公民参与的基础。没有形成公民意识和公民责任就没有真正意义上的公民参与，同时，有了具有公民资格和良好民主素养的公民，才有民主的行政官员与民主的政治人物，他们之间的互动才能形成真正意义上的民主行政。正如罗勃贝拉指出的“要建立一个端正、平等的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务，以及不断的提供建设性的意见”。[11]
2.公共性——公共行政精神的确定。对于公共行政的主旨精神——公共性的认识是公共行政学发展的基础，哈特指出，长久以来公共行政学术或专业地位一直未受到相当尊重，其直接原因是公共行政忽略了其存在的合理标准与依据，即“公共性”。他指出“公共性”的沦丧，不仅造成学科认同的危险，也使公共行政学科数十年来一直在企业管理阴影下抬不起头来。公共行政学先驱沃尔多早在20世纪40年代就对公共行政“公共性”的丧失提出了警告。因此，在公共领域日渐缩小的现代社会中，许多学者纷纷针对公共行政的精神与价值进行反省，从而确定了以社会沟通与公民参与的民主行政观念。并对公共利益、公平、正义等公共行政的基本概念进行了探讨和界定。如罗勃贝拉指出“只有公民本身以独立之身份，在公共责任感指导下，参与讨论所得到之共识，方可称为公共利益”。[12]
3.参与社区发展——公民基层参政的路径。社区建设和服务被认为是比政府与市场更能提供更快、更好和更有效的公共服务，同时也是公民参与社会事务治理的最有效的途径。在社区发展中，实行社区组织的自治、自治本身就是一种参政，公民直接参与社会管理是社会进步的体现，同时又是也是社会现代化的直接政治后果，亨廷顿把参政视为政治现代化的主要标志之一，他认为政治现代化涉及社会中更多集团的参政，而人民的更大规模的参政是现代国家与传统国家的最大区别。
公民参与社区的发展与建设是公民参与的基本途径之一，如城市居民参与城市的建设与管理。美国加州政府规定，城市综合规划过程必须有居民参加，而且尽可能是在规划制定的早期就广泛收集公民的意见。市民委员会成员是社区中的积极分子，有特殊才能者或对综合规划有特殊兴趣者组成。经过市民委员会对城市综合规划的制定进行参与；另外在城市开发上强调公共机构与市民参与的必要程序。也就是说，有了公共机构和市民的参与，开发项目不一定能通过审批程序，但是如果没有公共机构和公民的参与，他就根本不可能进入审批程序。
4.基层行政组织与公民的互动。基层行政组织掌握着基层社会资源，公民对基层行政官僚普遍存在着不信任也不满意，甚至怀疑他们是否具有有效和公平地分配公共物品和公共服务的能力。因此，由这种无能和无知以及权力腐败造成的对公共物品的侵吞与浪费，以及公共服务效率低下是公民对公共行政机构不信任和不满意的主要原因。
公民与基层行政组织互动就是在公民自愿组织的原则下通过公民的参与与监督使公共行政的服务和效率达到最佳。汉姆曾指出：“官员在面临行政资源有限的情况下，总是比较习惯采用‘控制’手段来解决问题，而非坚持公共服务理念的落实，也很少采取鼓励公民参与的形式，长期看来，反孕生许多行政问题”。[13]因此，应当尽量加强公民个人与行政人员之间的直接接触和互动的机会，使基层行政人员了解公民的意愿倾向，并引导和鼓励公民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。登哈特在《新公共服务：服务而不是掌舵》一文中指出“公务员的首要职责是帮助公民清楚明白地表达并实现他们的共同的利益，而不是试图控制或者掌握社会。新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为‘让我们一起判断下一步将要做什么，然后使它实现吧’”。[14]
5.“第三部门”的参与。“第三部门”是指一切既不属于政府公共部门，又不属于以盈利为目的组织的所有社会组织。在西方，“第三部门”是代表着公／私领域二元建构基础上的一种社会中介机构，发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行一般商业经营的社会服务义务，同时，它又是公民参与的一个重要路径。自20世纪80、90年代开始，随着西方国家福利制度的改革和政府管理方式的转变，第三部门的作用更加受到重视。西方国家把公民通过“第三部门”参与民主实践视为一种创造信任和形成社会资本的重要基础。普特南认为国家或地区的繁荣和有效民主机制的建立，取决于“信任”这种社会资本，而这种社会资本又产生于社区中的个人自愿并为公共利益的实现而做的努力。[15]他详细分析了公民参与在社会资本形成中的作用。在普特南看来，在民主发展的背后，价值观和品德起到了至关重要的作用，而民间自助社团和第三部门的作用的介入，却十分有利于这种品质的建立。“第三部门”正是透过资金分配、服务传递、公众教育，促进了公民参与，加速了社会资本的形成和转化。