城市化进程中的农民权益保护问题，本文主要内容关键词为：权益保护论文,进程论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农民权益受损是城市化进程中的突出问题
目前，我国学术界对于城市化存在问题的关注，主要集中在环境污染、交通拥挤、住房困难、失业人口增多、社会秩序混乱等方面，而很少把农民权益受损作为关系到城市化发展的全局性问题来进行研究。之所以出现这种情况，主要是基于这样一种理论假设，就是认为城市化是社会经济发展的必然结果，是社会进步的表现，农民在城市化进程中是获益者。因此，许多学者认为，要解决中国的三农问题，就要通过城市化转移和减少农民，实现农民的非农化。这样一方面让部分农民进入城市享受到工业化的成果，另一方面又将大幅度提高农民的人均土地占有水平，从而提高农民的人均纯收入。从理论上来说，这种立足发达国家历史经验基础上的观点有一定的合理性。可是，如果我们客观理性地审视中国城市化走过的道路，就会发现，在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下所发生的中国城市化，是以牺牲农民利益为代价并靠行政权力强制性推行的，因此所积累的社会矛盾正在农村、农业和农民等各个方面表现出来，并正在成为影响到全社会可持续发展的突出问题。
第一，由于城乡二元社会结构的存在，国家在通过国民收入分配和再分配的政策对农业和农村进行掠夺的同时，还采用户籍等制度对农民的人身自由进行超经济限制。
我国城乡二元社会结构的形成和固化与国家靠牺牲农业换取工业化和城市化的战略有关。这种源于20世纪50年代的发展战略最突出和集中的表现是在国民收入分配和再分配政策方面。国家通过“工农业产品价格剪刀差”和税费制度从农村汲取了大量的资源，为以制造业为主要的工业化提供了条件，但同时制约了农村社会的发展。
1.实施“工农业产品价格剪刀差”政策。从1952年到1978年，国家通过剪刀差方式从农业向工业转移的剩余为6320亿元，加上农业税共达7264亿元。扣除国家给农业的发展、建设等方面的资金1730亿元，农业实际向工业净提供资金5534亿元，平均每年205亿元[1](p136)。改革开放后，工农业产品价格之间的剪刀差进一步扩大。1979年至1994年，以“剪刀差”方式流出的农业收入达到15000亿元[2]。
2.实施“城乡倒挂”的税收政策，收入较低的农民成为了国家的纳税主体。1979年至1984年，国家通过农村税费制度提取农业剩余约12986亿元。2001年农民缴纳农业税等481亿元，占农业增加值14609亿元的3.3％，在此之外，农民还要负担“乡统筹”和“村提留”、教育费附加以及劳动义务工等各种摊派。近年实行的“费税改革”取消了“乡统筹”和“村提留”，但农业税费则由3％提高到7％，加上20％的附加，等于8.4％，致使目前农民直接负担的税费在1000亿元以上。这种牺牲农业和农民利益的价格政策和税收政策，极大地影响到了农业和农村社会的发展，也加剧了城乡居民收入差距的扩大，导致农民相对剥夺感增加。特别是从1990年代初开始所实行的财税体制改革，把农民与基层政府变成了利益上的直接对立者而导致了农村出现了治理性危机，影响到了农村社会的政治稳定[3]。
城乡二元社会结构最为直接的表现就是“一国两策”，也就是“对城市、对居民是一套政策，对农村、对农民是另一套政策”，其中“在社会层面，在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面，对城市居民和农民的政策更不同”[4](p235)。而这些政策都与户籍制度联系在一起的。把中国居民分为城市和农村的户籍制度最初就是以对农民劳动就业进行严格限制开始的。早在1957年12月国务院通过的《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》就明确要求“一切部门的劳动调配必须纳入计划”，“不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。到1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》第10条第2款对农村人口进入城市做出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定对农民的流动具有十分负面的影响，以至改革开放20多年后的今天仍然起到了作用。“从宏观方面看，一是农民流动作为一种既成的社会存在，在他们实现职业和身份转换的同时，却失去了组织依托、保护和相关的制度承认；二是农民进城后，在户口、就业、社会保障、婚姻、子女就读等方面还基本排斥在城市之外。从微观方面看，目前一些企业，特别是‘三资’企业、私营企业、个体企业，在使用民工中，违背‘互惠互利，共谋发展’的宗旨，违反国家劳动法规，侵犯民工合法权益。表现在规章制度要求过于苛刻，劳动强度过大，工作、生活环境恶劣，任意侮辱、打骂工人，克扣工资，缺乏必要的劳动保护，人身权利没有保障，伤亡事故得不到妥善处理，等等”[5](p434)。其中，拖欠和克扣农民工工资问题十分突出。2003年底，全国共拖欠进城务工的农民工资的数额已累计约1000亿元。农民在向城市流动过程中所面临的这种困境，不仅使大量涌入城市的农村人口长期处于城市与农村两地之间的“漂流状态”，严重妨碍了劳动力素质的提高，给经济发展造成不良影响；同时也妨碍了城市化的进程，致使我国城市化远落后于经济发展的水平。
第二，由于农村土地所有权不明确，农村在向城市转变过程中，国家及强势阶层利用强制性的土地征用政策对农民的土地权益进行剥夺。
我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。而且，国家垄断了土地的一级市场，所有土地的转让都要先由国家低价征用变为国有，然后按市场价出售。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，农民既不能决定土地卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，而造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员。
近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。由于有这种利益冲动，各地都把出卖农民土地作为获利和创收的重要措施。据统计，从1990年到2002年全国用于非农建设占用耕地达4736万亩。其中，1990年至1996年非农占地共3080万亩，平均每年440多万亩；1997年至2002年非农占地1646万亩，平均每年约274万亩。因这些非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩，每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地，依此推算，13年来全国共有6630万农业人口失去了赖以生存的土地。而由于征用补偿标准低，失地农民所获得的土地补偿费不足创业，又没有建立合理安置和社会保障制度，导致这些失地农民大都成为了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的社会流民。这种状况如果得不到有效的扼制，将产生十分严重的社会后果，其中最为突出后果之一就是将对社会稳定构成长久的威胁。根据中国社会科学院农村发展研究所最近的调查表明，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，因此，也就决定土地争议更具有对抗性和持久性。特别是随着地方政府公然对失地农民进行暴力镇压，以及知识精英出于各种目的的介入，使这一问题具有了相当大的政治爆炸性，有可能诱发较大的社会冲突[6]。实际上，早在二千多年春秋时期的管仲就说：“地者，政之本也，是故地可正政也。”这说明的是在农耕社会土地制度对社会政治的影响，事实上中国历史上许多社会政治动荡甚至改朝换代都与农民失去土地成为流民有关。这一点拉美国家已经有过非常惨痛的教训。这些国家在经济发展过程中，由于城市化的加快，而又对农民土地权利缺乏必要的保护，导致大量的农民失去了土地而涌向城市，可城市容纳能力有限，产生了大量的无地无业的农民，加剧了社会贫富的分化，最终使国家陷入到了持久的动荡之中，曾经因工业化而获得的有限经济成果也因此被消耗[7]。正是在这种意义上，国务院总理温家宝在“中央农村工作会议”公开批评地方政府说，目前不少征用土地的项目不给农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地失业，危及农村社会稳定。而危及农村社会稳定，也就势必影响到全社会的稳定和发展。
二、建立农民权益保护机制的基本构想
城市化是一个复杂的经济社会演变过程，它既是产业的非农化，又是人口和生产要素的集聚过程。在这个过程中，农民的角色转换和利益关系的改变，均会影响到社会的各个方面。甚至可以说，如果不能很好地解决农民权益受损问题，不仅会影响到城市化的进程，而且会从根本上制约着农村社会甚至整个社会的发展。在这种意义上，可以说，农民权益状况是衡量社会进步和发展的重要指标。城市化应以农民权益得到合理的保障为基础，否则将从根本上影响到社会的可持续的发展。而要保障农民的合法权益，就需要建立科学合理的机制。
第一，建立科学公平的农村公共财政体制，实行城乡经济社会的协调发展。
中共十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的思路。这其中的一个重要方面就是要调整社会利益分配体制，更多地关注农村、关心农民、支持农业。近50年来，在国家强制性的制度约束下，我国农村居民承受的税费与享受的公共物品供给极不相称，与城市居民相比没有相同的国民待遇，致使农村经济发展严重滞后和农民生活水平难以提高。而要使城乡经济社会的协调发展，就要建立完善农村公共财政体制，这其中“关键是解决好各级政府之间事权划分以及完善各级财政间转移支付等问题，尤其是要建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村尤其是向落后地区确定转移支付的制度”[8]。也就是说，目前农村财税制度改革的方向不只是少征收农民的税费问题，而且要对农民曾经的付出和贡献进行补偿，要在财政开支上向农民倾斜。也就是说，国家要在农村公共物品的提供体系中承担更多的责任。就目前而言，首先要做的就是完善现有的财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入。2002年中央财政预算对农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对部分省给予的专项转移支付，共245.1亿元，但真正用于农村教育和科技等公共产品的经费并不是很多，远不能满足农村社会发展的需要。
第二，明确农民土地所有权，运用市场机制实现土地的合理转移。
对农民土地权益如何保护，目前分歧最大的就是农村土地能否私有化。现在比较主流的提法是“切实保障农民对土地的长期使用权”，就是要“把政策规定、合同约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权”[9](p4)。实际上，如果不改变农村现行的土地制度，就不可能确保农民的土地权益在城市化进程中免受侵害。因为，从本质上来说，“农村土地集体所有”在人民公社时期曾经劳役农民的一种制度，而现在则为国家和强势阶层继续剥夺农民的基本生存条件提供了法律上的依据。目前执政者和专家学者都在为解决农民失地失业问题寻找各种解决方案，其中主要措施有两个方面，其一是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划，滥征耕地。2004年，全国共立案查处土地违法违纪案件70646件，涉及土地面积3.5万公顷，到年底已结案60738件，占立案数的86％，收缴土地面积6128.5公顷；对2003年以来新上项目的用地进行了清理，共清查新上项目82440个，涉及总用地面积74.7万公顷，其中耕地23.9万公顷。对违法占用土地的项目依法进行了查处，收回土地1999.5公顷。此外，全国各类开发区核减了4813个，占原总数的70.1％；规划面积压缩了2.49万平方公里，占原面积的64.5％，恢复耕种的土地约达13.24万公顷[10]。其二是要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计等等。虽然这些方案和措施也取得一定的实效，但由于缺乏对我国农村土地制度中存在的官权强制地侵蚀民权这一本质性问题的清醒认识，没有建立限制国家和官员的在农村土地上所拥有的无限制权力制度，不能让农民有能力维护自己的土地权益，靠执政者的内省和自制很难从根本上解决问题。而目前的当务之急是要限制各级政府特别具有利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力，让农民有能力维护自己的权益。为此，首先要明确的就是农民的土地所有权，要从法律上把农民的土地还给农民。然后才考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地直接入市交易等制度。只有农民取得了土地的所有权，成为了土地的真正所有者，才有可能拥有在土地关系变更过程中的谈判权，才能改变目前土地征用过程中价格偏低的状况，才能“保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本”[11]。
第三，建立农民自由迁徒的制度关系，实现农村劳动力的序转移。
随着城市化的推进，部分农民必然要从土地上转移出来，实现由农村人向城里人这样的身份转变。这需要一系列的制度保障。首先就是要允许农民自由寻找有利于自身发展的居住地和工作场所。这就要求彻底废止歧视和限制农民的城乡分割的二元户口管理结构，废除由二元户口管理结构衍生的户口“农转非”计划管理政策及蓝印户口、自理口粮户、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口形式，建立城乡统一的户口登记制度。对于这一点，2001年中央政府和地方政府出台了一系列针对户籍制度的改革措施。其中，3月份国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对农村人口进入县以下的小城镇实行了全面的开放政策。5月，国家粮食局发出通知，宣布彻底取消“户粮挂钩”政策，接着有许多省宣布取消农村户口而统一称为居民。但是，这些改革并没有真正发挥作用，目前有关限制农民自由流动的许多政策仍然在起作用，一些深层次的问题还是没有解决。其次还要大力推进农民劳动技能培训，提高农民的就业能力，要把对农民的培训纳入公共管理范畴，政府部门要建立农民劳动技能培训的机构并统筹相关经费。再次，必须保障农民工的合法权益，要实施最低工资标准，保障农民的收入分配权，要在制度上杜绝拖欠农民工工资等现象。
第四，建立农民协会，让农民有自己的利益表达组织。
农会问题在目前的中国具有十分的政治敏感性。执政者和学界都对农民建立自己的协会有太多的顾虑。他们不仅误认为农会是一种革命组织，而且担心处理不好农民协会与基层政权的关系，更害怕别有用心的人利用农会组织[12]。事实上，中国改革总设计师邓小平就有过建立农民协会的想法。原中共中央政策研究室主任杜润生就说：“80年代中期的时候我曾经给邓小平同志建议过恢复农民协会。邓小平同志说，成立一个农民协会的意见可以考虑，这样吧，我们看三年，真的需要即可筹办。”[13]只是由于后来政治形势发生了变化，建立农民协会也就没有进入到执政者的“议事日程”了。如果从市民社会的发育和农民的基本权益来看，让农民成立自己的组织无疑是天经地义的事。而后要想改变农民在城市化进程中所处的不利的地位，就得让农民自己组织起来，因为农民的权利是需要争取才能维护或者重获，更为重要的是，“农民协会的建立实际上意味着政府职能的转变，政府原来直接控管农村经济的职能部分转变为间接管理，农民协会部分承担农民自治的职能。由农民协会来代表农民的利益与政府对话更加有效。农民协会的对话伙伴不仅可以是农村政府，而且可以是城市政府、省政府和中央政府。这种对话很可能推动城乡劳动力市场的一体化和消除国家对农村人口流动的歧视。农民协会甚至可以要求把维护国内统一大市场写入宪法来确保农民的迁徙自由和择业自由”[14]。当然，如何保证农民协会成为真正意义上的农民组织也是特别重要的。为此，一定要坚持农民协会的“民间性”、“自治性”和“自愿性”。也就是首先要坚持在制度上将农民协会与国家分离开来，要改变中国历史上将农民协会与国家政权组织等同起来的做法，要保持农民协会的民间性；其次，要坚持农民协会的自治性，要让它们能够独立地处理自己的事务；再次，要保证农民协会的自愿性，对于农民而言，他们组织和加入农民协会，不是一种法定的义务，而是一种法定的权利，一定要建立合理的退出机制[15]。
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