贯彻实施自治法加快民族自治地方的经济发展，本文主要内容关键词为：自治法论文,民族自治论文,贯彻实施论文,经济发展论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.2
文献标识码：A
文章编号：1006-365X(2002)04-0008-07
民族区域自治是中国共产党解决和处理中国民族问题的基本政策，经过几十年的实践证明，符合中国国情，具有很大优越性，成为中国特色社会主义政治制度的重要内容。下面，以延边自治州50年经济发展为例，谈一谈实行民族区域自治，贯彻民族区域自治法，对加快民族自治地方经济发展的重要意义。
一、民族区域自治制度为民族地区经济社会发展营造了良好的环境
（一）稳定和谐的社会环境。民族地区的发展首先离不开稳定和谐的社会环境。民族自治是我党在长期的实践和探索中选择的符合我国国情的解决我国民族问题的基本政策和制度。半个多世纪的实践证明，这种制度和政策既能维护国家的统一和民族的团结，又能最大限度地保障少数民族行使当家作主和管理本民族内部事务的权利，充分体现出民族平等的原则。自治州成立以来，延边一直注重民族团结和民族进步，注意培养、选拔和使用少数民族干部，为延边的经济社会发展提供了稳定的社会环境和政治保障。自1952年自治州成立以来，历届自治州的州长均为朝鲜族，朝鲜族干部所占比例高于其人口比例。目前延边州人大、政府主要领导均由朝鲜族同志担任，朝鲜族干部占全州干部总数的43.1%高出其人口比重3.9个百分点。其中，州级领导中朝鲜族占52%，县级领导中朝鲜族占49.1%，分别超过朝鲜族人口所占比重13.6和9.9个百分点。以朝鲜族为主体的民族干部队伍的形成，为延边的政治稳定起了至关重要的作用。民族团结和民族进步又是延边州民族工作的一项重要内容。从首任州长朱德海起，历届领导都非常强调民族团结的重要性，视民族团结为“自治州各项事业兴旺发达的保证”，始终坚持“三个离不开”的思想，使延边的民族团结进步活动走上制度化、规范化的轨道。在州委州政府的正确领导和延边各族人民的努力下，延边已牢固地形成了平等、团结、互助的社会主义民族关系，成为我国民族团结的典范。1994年和1999年，延边两次被国务院命名为“民族团结进步模范自治州”，成为全国第一个获此殊荣的自治州。
（二）健全的法律保障。各民族自治地方依照宪法和民族区域自治法以及其他法律规定，结合当地民族的政治、经济和文化的特点，制定出切合实际的自治条例和单行条例，是依法行使自治权，促进民族繁荣发展的一件大事，也是进一步贯彻实施民族区域自治法的关键。延边州人大常委在州委的领导下，依照宪法和法律规定，认真履行职权，紧紧围绕经济建设这个中心，结合延边改革和建设的实际，积极地开展了民族立法工作，制定了一批符合延边州情、行之有效的自治条例和单行条例，为促进全州的经济发展和社会进步提供了有力的法律保障。
到目前为止，延边州已制定《延边朝鲜族自治州自治条例》一部，单行条例19部，修订单行条例7部，通过各种决定决议16个。单行条例大体可分为四类：第一类是有关具有民族特点的条例，如朝鲜语文工作条例、朝鲜族文化工作条例、朝鲜族教育条例、保护和发展朝鲜族用品生产条例等。第二类是有关规范经济活动方面的条例，如酒类专卖管理条例、烟草专卖管理条例、预算外资金管理条例、政府采购条例、对外劳务合作管理条例等。第三类是有关资源保护和开发利用方面的条例，如乡村林业条例、牧业用地管理条例、土地资产管理条例等。第四类是有关保护公民权益方面的条例，如未成年人保护条例、减轻农民负担管理条例、外商投资企业工会条例等。
（三）特殊的政策优势。为了加快少数民族地区的经济文化发展，民族区域自治法规定：上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾民族自治地方的特点和需要；上级国家机关要从财政、物资和技术等方面，给予民族自治地方大力支援；上级国家机关在民族自治地方开发资源，建设企业的时候，应当和当地各族人民的利益结合起来。在半个世纪的实践中，我国形成帮助少数民族发展经济的一系列政策和法规体系。比如拨出各种专项资金和定额补助费扶持民族自治地方的经济建设。从1979年到1989年，国家拨给民族自治地方的财政补助费和其他补助费共达800多亿元，其中国家和吉林省每年拨给延边州的各种补助费就达1800多万元。在投资、贷款、税收等方面，党和国家对民族自治地方予以特殊照顾和扶持。改革开放以来，吉林省委、省政府认真贯彻《民族区域自治法》，在保证国家对民族地区的各项照顾规定落到实处的同时，结合我省实际，创造性制定了一系列优惠政策，如下放自治地方的省属企业；扩大自治地方基建投资和技术改造规模、增加信贷额度，扩大减免税审批权、将外贸创汇全部留给自治地方等。
在发展少数民族经济过程中，国家还加快对外开放，在民族地区建立特区或开放城市，鼓励边境少数民族地区开展边境贸易。延边被国家确定为民族自治地区改革开放试验区，其中珲春边境经济合作区是国家级开发区，还有4个省级开发区。州内有一般贸易进出口经营权的企业79家，有边境小额贸易权的企业56家，对外工程承包和技术合作企业6家。
延边并不属于西部地区，而党和国家一直对延边给予极大关怀和支持，2001年，国务院批准延边等3个少数民族自治州享受国家西部大开发的部分优惠政策，使延边成为东北惟一享受西部开发政策的地区。延边同时享受西部大开发、图们江地区国际合作开发项目和国家“兴边富民行动计划”三大“国字号”工程的优惠政策，加上珲春合作区、出口加工区及中俄互市贸易区优惠政策的交相辉映，不仅充分调动了延边各族人民的积极性，更为延边社会经济文化的发展进步营造了一个宽松的政策环境，形成了相对于一般地区的政策优势。
二、充分发挥民族区域自治制度和民族地区优势，实现延边经济的快速发展
民族区域自治的最大优越性就是可以根据自身的特点制定各种特殊政策，发展经济和社会各项事业。50年来，根据《民族区域自治法》延边州在国家计划的指导下，从本地区的特点和需要出发，自主地制定经济建设的方针、政策和计划，自主的安排和管理本地区的经济建设事业，使延边的经济社会有了长足的发展。
（一）狠抓基础设施建设，增强发展后劲。
基础设施薄弱一直是民族地区发展的主要“瓶颈”制约。为了加快延边的改革开放的步伐，延边州按照“统筹规划、合理布局、突出重点、稳步实施”的方针，加大对基础设施建设的投入，加强公路、铁路、航路及海路的建设和开辟，以交通促流通，使延边的丰富资源更多地流入国内市场和国际市场；以交通促沟通，使延边的各族群众走向全国、走向世界，让全国和世界了解延边，从而大大促进延边的改革开放和交流合作。目前，全州8个县市均通铁路，从首府延吉可直达北京、沈阳、牡丹江、长春、哈尔滨，总营运里程达453.3公里。以两条国道、三条省道为主线的公路网遍及全州，长春到珲春的高速公路正在建设中。尤为引人注目的是延边不仅拥有铁路和公路，还开辟了通往世界的航线和海路。1985年正式通航的延吉机场不仅开通了10余条国内航线，而且开通了通往韩国的国际航线，通往俄罗斯和日本的国际航线也即将要开通，现已成为吉林省最大的航空港；珲春经俄罗斯海参崴、纳霍德卡到韩国釜山的海陆集装箱运输航线，珲春经俄罗斯扎鲁比诺至日本、韩国的海陆联系航线及珲春经朝鲜罗津至韩国釜山的定期运输航线已开通。国内出海口的打通使珲春成为我国及东北地区走向太平洋的重要通道。
邮电通讯事业也有了长足发展。邮政局（所）达到180个，比1952年增加113个局（所），邮路及农村投递线路总长度1万多公里。延边电信从80年代起，建设了微波干线工程、程控交换机工程、移动电信工程以及改建通讯生产场地，电信多媒体信息网已与全国169网及INETRNET网互联互通，并已发展成为集用户接入、网络集成及信息发布于一体是综合网络。在技术层次上、通信手段上实现了高、精、尖目标，形成了完备的现代化通信网络。2001年邮电业务总量达到14.87亿元，是全国30个自治州平均数的597.5%，居首位。
（二）发展特色产业，促进资源优势向经济优势的转变。
延边地处长白山区，自然资源丰富，有着发展有地方特色和民族特色工业的有利条件。几年来，凭借这种优势，逐步形成食品、医药、造纸、纺织、机械、化工、能源、冶金、建材、森工、旅游等支柱产业。
首先，凭借“长白林海”发展造纸工业，以石砚造纸厂、开山屯化学纤维浆厂为骨干，联合州内50家造纸企业，建立了实力雄厚的造纸产业；利用长白山药用动植物资源，发展医药工业，以敖东制药、华康制药为骨干，联合40多家医药企业，先后开发人参、鹿茸、熊胆、蜂蜜等四大系列200多种产品，“敖东”已跻身国内中药企业50强之列；利用盛产优质烟叶的优势，发展卷烟生产发展，使延吉卷烟厂成为具有年生产能力45万箱的东北卷烟第一厂，成为全国烟草行业的重点企业。
其次，为了有效利用丰富的地下矿产资源，建成珲春矿务局、珲春发电厂等大型能源生产企业，并建立延吉铝厂和一批金矿，现已初具规模，效益可观。
再次，利用延边特有的以长白山为代表的自然风景旅游、以朝鲜族民俗为代表的民俗文化旅游以及边境旅游和跨境旅游等四大旅游资源，先后开辟7个旅游开发区，大力发展旅游产业，使旅游业成为延边的特色产业之一。2001年延边接待国内外游客169.1万人次，实现旅游总收入6.8亿元，相当于全州GDP的4.8%，在吉林省名列前茅。
（三）外向型经济迅猛发展。
自治州成立初，延边的对外开放的程度非常低，基本在一个封闭的计划经济体制下运行。改革开放以后延边利用当地特有的人文地理优势，先后开放和建设8个口岸，进行边境贸易，商贸活动十分活跃。2000年全州对外贸易进出口总额达到3.1亿美元，比上一年增长10%，其中出口总额1.8亿美元，比上年增长18.2%，进口总额1.3亿美元，比上年下降4.4%。从90年代起，延边各县市把招商引资作为改组改造经济结构，扩大经济总量，增强发展后劲的战略性措施摆到主要的议事日程，出台相关的优惠政策，大力吸引、利用外资，有力地加快外向型经济的发展步伐。尤其是近几年来延边州通过举办中国图们江地区国际投资贸易洽谈会、中国朝鲜族民俗旅游博览会等渠道，广开门路，积极招商引资。2000年，外国和港澳台地区在延边州达成协议（合同）投资10661万美元，实际利用外资3837万美元。2000年末，三资企业数已达561家，外商累计实际投资额62644万美元，其中直接投资额52034万美元，间接投资额10611万美元。
劳务输出又是延边经济的一个新的增长点。延边朝鲜族有84万人，他们与国外及港澳地区的朝鲜民族有广泛的联系。延边州利用这种特殊的人缘优势，组织外派打工遍及20多个国家和地区。2000年，外派劳务人员仅通过银行汇入的存款就达2.4亿美元，相当于延边州GDP收入总值的20%，超过全州财政收入，使延边州人均年收入增长1000元人民币。2001年，延边州财政收入16亿元人民币，而劳务输出外汇收入达3亿美元，成为延边州财政收入的重要来源。劳务输出收入的增长拉动了全州的市场需求，推动了第三产业的发展，促进了人民消费及生活水平的提高。
（四）大力调整所有制结构和产业结构。由于历史的原因和长期的计划经济体制的影响，单一的公有制结构严重制约着商品经济的发展。实行改革开放以来，延边冲破单一所有制结构模式，放手发展多种经济成份，形成多种经济成份竞相发展，一、二、三产业并驾齐驱的新局面。城乡各种所有制经济蓬勃兴起，而且非公有制经济发展快于国有经济。截止2001年，延边州个体工商业户有57589户，从业人员91587人，注册资金105089万元，实现产值54506万元。2001年，个体私营经济总产值占社会总产值的比重由1990年的3.2%上升到10.75%，成为延边的重要经济增长点。
改革开放以来，延边的第三产业发展迅猛，其增长速度高于一、二产业，正在成为全州经济发展的一支重要力量。特别是商品流通、饮食服务、交通运输、邮电通信、文化教育等领域的发展令人瞩目，在吉林省居领先地位。1980年第三产业的生产总产值为4.4亿元，而到了1999年第三产业的生产总产值达到91.4亿元，是1980年的20.7倍。随着第三产业的发展，其在延边国民经济结构中所占的比重也逐年提高，由1990年的20%到1999年增加到32%。
（五）抓住机遇，争取项目建设。
近几年来，延边州一方面加大贯彻实施民族区域自治法的力度，努力用好、用活、用足民族区域自治法赋予民族自治地方的各项权利推动本地区经济发展；另一方面在自力更生的基础上，积极争取中央和省在经济建设方面采取更多的优惠政策，并在资金技术和物资上尽可能给予援助，以加快扩大经济规模，提高经济运行质量。在国家有关部门和省委、省政府的大力支持下，延边州筛选确定了20个增加国债续建项目，作为向国家争取国债资金的重点。另外，还向国家上报28个新开工项目，总投资规模111.9亿元（其中申请国债资金13.4亿元）。目前，几个重点项目进展顺利。如白麓纸业有限公司13万吨彩色新闻纸项目，总投资为109000万元，专项贷款72800万元，已列入国家第一批技改国债项目计划，开工计划和资金计划已下达，项目建设已进入中期。还有吉林亚松实业股份有限公司短纤维和废液综合利用项目及图们石化有限责任公司2万吨甲乙酮改造项目也分别列入国家第三批国债项目和国家第一批“双高一优”项目计划。
延边的各县市也都抓住机遇，加快本地区经济建设步伐。延吉市加强开发区建设，建立了韩国中小企业工业园区积极招商引资，目前与韩国企业合资建设项目有17个，还加强与国内的大集团、大企业（如汇源果汁、娃哈哈）搞联合，吸引他们到开发区落户；边境城市珲春市充分利用国家赋予的优惠政策，抓住出口加工区建设和基础设施建设工程。据统计，今年1至6月，全州新口径工业总产值完成53.1亿元，同比增长14.2%。
三、坚持和完善民族区域自治制度，开创新世纪民族经济发展的新局面
（一）加大民族立法工作中经济立法的比重，充分发挥经济自治权。
随着我国宪法的三次修正及《民族区域自治法》的修改，延边州自治条例的修改以及各项单行条例的制定也被提到日程上来。延边州民族立法工作由于立法经验、技巧及各方面的局限，不可避免的存在一些问题，主要表现在如下几方面。一是在数量上还嫌过少。经过15年的努力，自治条例、单行条例共才出台了20个，数量少，其涉及的内容，涵盖的方面自然受到限制；二是没有充分体现以“经济建设为中心”的思想。现有的条例大多局限在民族教育、民族语言文字、资源管理、公民权益保护等范围，侧重保护、强调限制的条款多，而着眼于改革、发展和体现市场经济特性的内容少，一定程度上削弱了延边州对经济自治权的行使；三是形式上除自治条例、单行条例的一般规定外，还没有充分用活用足国家法律规定的、可以采取的变通补充规定的形式，制定反映地方特点和民族特点的可行性与可操作性规定，而这些形式在目前经济发展的大环境下，是十分必要的。尤其是面对着当今东北亚地域经济中心的形成及图们江开发的大好形势，处在前沿阵地的延边仍未制定出一些对策性的“变通”规定或补充规定。
在修改和制定地方的自治条例和单行条例时应注意以下几个问题：
①注意拓展立法的范围。延边州虽然已有《自治条例》和19个单行条例，涉及到语言、文字、教育、文化、经济等方面，但还远不够，还有许多没有涉及的领域有待于开拓。
②注意立法的重点向经济功能性转化。我国宪法、自治法的修改主要体现在经济方面。根据宪法和修订的自治法，延边的立法工作也应以经济建设为中心，制定适合本地区实际的政策，采取灵活的措施，加快改革、开放、搞活的步伐，促进经济发展，以顺应社会主义市场经济建设的需要。
③最大限度地用活用足自治法赋予自治地区的各项自治权，围绕着延边经济建设的重点，制定出一系列特殊的专项条例，如有关图们江中下游的开发、珲春经济开发等特殊经济活动的专项条例，使国家的优惠政策和地方的立法工作衔接起来。
（二）认真总结经验，再创民族经济发展的新局面。
建州50年来，尤其是改革开放20多年来，延边的经济有了长足的发展，各项事业稳步发展。但横向比较起来并非乐观，还存在着一些不容忽视的矛盾和问题。主要是：经济结构还不够合理，产业结构的总体效益不高；第二产业比重小，特色产业不突出，企业的市场竞争能力微弱；第三产业技术含量和服务层次低，不免有些“虚假繁荣”现象；财政收支矛盾比较突出，就业压力增大：农业基础薄弱，农民收入增长缓慢：市场机制、投资环境、资金融入等方面仍有待于改善；政府的职能转换缓慢等等。经济全球化时代的到来、中国加入WTO、我国西部大开发战略的实施以及UNDP的图们江地区开发计划，给延边的经济发展带来了良好的机遇，也使延边面临着严峻的挑战。要认真总结50年的经验，抓住机遇，充分行使自治权，促进延边的经济社会发展，把延边建设成为全国模范自治州，这是摆在延边州面前的中心任务，也是延边民族工作顺利进行的根本保障。
1.尽快建立完善的市场机制和体制。要通过改革、转轨、制度建设，建立起适宜于经济结构自行调整、持续调整的结构。经济的发展体制要先行，尤其是面对着时代的挑战和各种良好的发展机遇，要发展经济，要想通过信息化推动工业化，实现知识经济的快速发展，首先要创造出有利于跨越的体制。目前延边的体制在很多方面限制了跨越，特别是在市场准入制度上，许多领域都面临着如何打破垄断、引入竞争、推动产业发展的问题；好多科研成果、理论成果未能应用于实际、未能开发成商品，或与实际相脱离，在很大程度上是因为受到部门体制的限制。因此，今后延边经济的发展，体制创新是关键。
2.坚持科教兴州战略，培育新的经济增长点。目前民族地区的经济建设是在社会主义市场经济条件下和全球经济一体化趋势加快的形势下进行的，过去的低水平的重复和模仿，已再也不能支撑民族经济的发展，要依靠先进的科技和发达的教育，使经济活动由主要依靠粗放型的生产方式转到重要依靠科技进步和提高劳动者素质上来，转到以提高效益为中心的轨道上来。按我州“十五”规划，继续用科技和高新技术来推进农业的产业化和工业的信息化以及第三产业的高层次化，稳步发展国民经济的基础上，努力培养基于科技的新的经济增长点。目前根据延边州的具体情况，应考虑如下两个方面：
①发展信息网络业，培育一批新技术企业。在全球信息化、经济一体化的今天，特别是在西部大开发的关键时刻，民族地区必须把推进信息化，以信息化带动工业化发展放在重要的战略位置，予以高度重视。首先，要采取引进吸收和自主创新相结合的办法，加强信息技术的研究、开发和应用，促进信息的技术产业化。拉近边远山区与市场间距离，实现物流畅通，紧跟市场信息节奏变化，降低市场进入成本的最佳方案就是建设信息高速公路，发展网络经济，特别是发展信息服务业，为广大用户提供信息服务。大力推定工业化向信息化的转轨，用高新技术改造传统产业，如加大制造业的技术含量，提高产品的性能价格比以满足市场的需求；大力推广电子商务的运用，鼓励企业在全球范围内参与电子商务的竞争，使传统产业焕发新的活力；其次，利用延边独具的人文、地理、民族优势，重点培育INTERNET经济的无形资产。面对着朝鲜半岛的缓和趋势及东北亚区域经济合作趋势，延边即将面临史上难得的发展机遇，延边的定位在于为韩国等国外企业进入中国市场的桥头堡作用上。目前除了韩国以外，520余万的朝鲜民族散居在世界各地，其中不乏富商、企业家、学者、政界要员。对延边的经济发展来说，这无疑是独一无二的人文优势，它不仅有利于引进资本和技术，更有利于发展网络经济。而开发这一人文优势，互联网是最直接和快捷便利的手段。形成世界性的同一民族经济网络圈，将成为延边经济发展的新的活力素。再次，吸引更多的企业到延边来创办互联网企业，积极培育INTERNET经济的有形资产。目前美国等国家都关注着中国的ICP。由于ICP是本土化特色很强的产业，外资要注入，还存在信息来源、文化认同感等方面的障碍，再加上外国资金在本国建立ICP的政策等方面的若干麻烦。因此，预计在中国入世后相当长的一段时间内，外资对于中国ICP的投入还将主要以合资方式进行。延边把握这一形势和机遇，吸引韩国及世界各地的朝鲜民族企业到延边来涉入ICP，推动延边网络经济的发展。
②大力发展文化产业。经济与文化一体化是当代社会发展的趋势。在经济全球化大潮扑面而采的新世纪，在思考、制定区域社会发展规划时，必须高度重视挖掘地域人文资源，积极发展文化产业，实现区域经济的可持续发展。为此延边应重点做好：一是继续扶持和发展旅游业，提高旅游经济总量，以加强对外交流，并拉动其他行业的发展。旅游业是一个综合性产业，文化底蕴丰富。现今延边的旅游业仍处于自然开发阶段，要加大力度，不仅要开发和建设旅游景点，而且也要加强配套设施的建设，更要提高管理水平和人的素质。二是打“地方牌”，开发延边的名牌。要挖掘延边的传统文化资源，包括朝鲜族民俗资源，开发适合现代市场经济需求的适销对路的新产品。三是充分利用独特的地理优势和人文特色，建立赋有民族特色的文化园地。过去的旅游业只是对自然景观的观光。除了自然景观外延边还有独特的民族文化资源。要推进诸如图们江文化长廊建设等富有民族特色的文化基地建设，让世人了解延边，也让延边的文化走上产业化的道路。
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