国家级风景名胜区管理体制创新研究，本文主要内容关键词为：风景名胜论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国经济体制改革不断深入的新形势下，我国风景区管理与经营的多元化趋势日趋显现明，而既有管理体制改革的滞后和现行体制的束缚，逐渐引发一系列弊端频频出现，诸如法律法规和政策体系的不完善、市场环境不规范、管理体制不顺、责任与利益不对应等阻碍了我国风景名胜区事业进一步持续、健康发展。所以，尽快实现制度与体制的创新，成了决定未来我国风景名胜区事业能否实现可持续发展的关键[1]。
1 我国国家风景名胜区现行管理模式解析
十一届三中全会以来，我国逐步形成了以国家风景名胜区为骨干，国家级、省级和县(市)级风景名胜区相结合的三级管理体系①，使我国风景名胜资源初步完成了由松散型管理向国家规范化管理的转变[1]。
1.1 现行管理体制及其类型划分
根据国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》规定，“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、建设；风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作，设在风景名胜区的所有单位，除各自业务上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区内的统一规划和管理[2]”。根据此项规定，各地结合相应机构设置的历史沿革和地方特点②，形成了我国现有的三种风景区管理组织架构[3～7]
1.1.1地方政府管理型
设立风景区人民政府，由政府直接管理风景名胜区，全面统筹考虑风景区各项工作，如江西井冈山、张家界五陵源成立了一级政府。此种模式具有较强的协调和组织能力，有很强的综合优势。但是，由于人员和机构设置臃肿造成了景区负担过重，原本短缺的资金大多仅以供养人员和维持机构日常运转，难以保障景区进一步的保护和建设。同时，承担较多社会职能，效率十分低下。
1.1.2事业管理型或准地方政府型
由风景名胜区所在地的地方政府设立风景区管理委员会(或管理局)，负责景区内部的保护、规划和建设等业务工作，同时还承担了由地方政府授权对农业，林业、环保、土地、治安、文物等方面的管理权限，如南京中山陵、江西龙虎山、四川峨眉山，安徽九华山、山东崂山等均成立了管理局。或者是由省级政府的派出管理机构管理风景名胜区，如江西庐山风景区。此种类型机构精干、结构合理、效率较高，景区管理的专业和技术特色较强，工作重点突出，财政负担较轻，但是没有必要的执法地位和手段，缺乏管理和协调能力，处理社会问题的能力差、开发能力也不强，需要自行解决行政经费差额(甚至完全自收自支)。而且普遍采取企业化运作，导致“政事不分、政企不分”的局面。
1.1.3混合型
以管委会为主，政府为辅的管理方式，即景区内部管理以事业机构为主，而外部事务则由一个政府领导加挂事业管理机构领导职务，进行协调，如黄山风景区。此类型尽管兼有前两种模式的长处，但是其行政协调组织能力有限，对各类矛盾的处理能力也显不足。
1.2存在问题及原因分析
上述三种管理组织形式在我国现行管理体制架构下，普遍存在管理机构在管理上理不顺、通不畅的现象。归纳起来，主要表现为以下5个方面：
1.2.1产权关系界定不明晰，“所有权、管理权、经营权”三权混淆
我国宪法规定，“风景名胜资源归国家所有，政府通过政策法规行使管理权，所有者通过契约授予企业或个人使用权。该契约必须明确所有者和使用者之间的利益关系。”国家是所有权代表，政府行使管理权，企业或个人通过契约从所有者那里取得使用权。所有者向使用者索取经营资源的收益，使用者向所有者缴纳税金和租金，并要求对环境损坏进行修补、恢复和补偿。所以，从宏观角度讲，我国自然资源的产权是明确的，但在实际经济活动中，受现行管理体制约束下的资源产权则是虚化模糊的[8]。风景名胜区所有权、管理权、经营权三权混淆，直接导致了风景区资源的所有者、管理者和使用者不分，彼此责权利不明。第一，以行政权、经营权管理代替所有权管理的现象比较普遍，管理部门，经营企业同时行使所有权，国家作为国有资源所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化。主要体现为国家对自然资源的所有权在经济上得不到体现，其收益为一些地方、部门、企业或个人所占有，出现了某些景区内土地使用、门票收取、森林开伐等权利随意出让等现象，造成了国有资产的流失。第二，管理部门被授权代表国家行使所有权，但是由于管理主体界定不清晰，带来的结果是谁都可以行使所有权，造成管理主体多元化，特别是到了市县一级政府，普遍的情况就是风景名胜资源可以随便出让。第三，各项规制不健全，许多景区出现了“无序的企业化经营”[9,10]。许多景区名义上是事业性的管理，但实际上是企业化操作，自负盈亏，自筹自支。因此，各种产权关系缺乏明确的界定，各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，造成了权益纠纷迭起，这是目前诸多问题产生的根源所在。
1.2.2国家所有权的纵向分解，所有权实现形式不清
伴随着风景名胜资源的国家所有权受到条块的多元分割，管理权也形成了一个纵向的系统，如林业、文物、土地、风景名胜区和自然保护区等。景区资产管理者也不明确，每一个纵向系统都可代表国家行使所有权，如文物部门代表国家行使对文物的所有权，国土部门代表国家行使对土地的所有权，林业部门代表国家行使对森林的所有权等等，并由他们代表国家行使管理权。这就造成国家对风景名胜资源唯一的所有权被部门和地方政府所分解，致使国家所有权的实现形式不清晰。虽然国家风景名胜区由建设部城建司风景管理处具体负责，但只管“业务”，管理权利还主要在地方政府，国家对风景名胜区普遍存在行政缺位和行政不足问题[11]。一方面，所有权代理人(资产管理者)与风景名胜资源管理者、经营者三权合一；另一方面，国家作为所有权人对这个三权合一的实体缺乏法律和制度上的监督与控制。因此，造成了国家所有权的实现形式不清晰，缺乏一个唯一的主体或权威部门来代表国家行使所有权。比如，九寨沟既是国家重点风景名胜区，受国家风景名胜区的法律规定约束和建设部的行政领导，又是国家级自然保护区，受国家级自然保护区的有关法律规定的约束和国家林业部的行政领导。九寨沟风景名胜区管理局、九寨沟国家级自然保护区管理局为州人民政府直属正县级事业单位，实行“两块牌子、一套人马”，统一管理。
1.2.3景区管理权的横向分权，缺乏有力的排他性的管理机构
我国是由地方政府或管理机构来进行管理利用国家的风景名胜资源，建设、园林、旅游，农林副生产、文物、环保、宗教、治安等多个政府业务主管部门均有所涉及景区管理业务。因此，由于中央政府管理的缺位，而由各地方政府和部门对景区实行条块管理，导致了“政出多门、各自为政、互不衔接、多头管理”的弊病，引起执法混乱、随意，甚至冲突，让具体执行管理部门很难开展工作。因此，由于中央政府对景区的监管不足，往往在地方利益的驱使下，地方政府、景区管理局兼管理者、资源所有者、经营者及监督者等多重身份，政企、政事高度统一，垄断经营所有业务，排斥竞争，导致资源得不到合理的保护和利用以及景区经营效益普遍低下。同样以九寨沟为例，其管理局还受州政府领导，同时由九寨沟风景名胜区管理局和当地众多个事业单位共同发起成立股份公司，使得其景区管理又要与股份公司的利益协调。九寨沟的案例不是个案，而是一种普遍现象③。2003年我国国家风景名胜区门票收入已占经营性总收入比例达到了29％，与国外国家公园相比，我国景区的门票定价相对过高，这也与我国现行的分权管理体制密切相关。此外，对于一些地域范围跨越行政区划界限的景区，“地域分割”更使景区统一管理难度加大，整体规划建设与协调更显严重缺位，如庐山风景名胜区“一山六治”，景区分属6个管理机构管辖。为此，今后强化跨部门、跨行业、跨地区协调管理力度，是实现景区持续发展的基本保证。归根结底，我国风景名胜区的管理缺乏自上而下的直属的、系统的、实质性(财政和人才资源管理权)的上级权威管理机构和基层务实管理机构。
1.2.4管理错位和经营监管不到位，开发建设与保护的矛盾突出
国外国家公园体系的管理实践证明[12～15]，靠国家公园自谋收入来解决保护和开发的投入可能性较小④。与国外政府对国家公园划拨充足的经费不同，我国中央政府对风景名胜区基本没有财政预算内的直接投资，一般是以景区门票低税率、不纳税或全部返还景区的方式，视作国家对景区保护和管理工作的资金投入，以地方投入为主。但是由于景区开发投资较大，周期长、景区内部农村居民搬迁、就业困难等矛盾，而地方财政一般很难应付此类问题，采取了以景区养景区的财政政策。景区日常运转经费主要来源于门票、餐饮，住宿、土地转让、开发项目以及少量的政府拨款。因此，国家对景区的有效投入不足，而地方分权化的管理模式往往受到地方经济考核制度和其他需求的制约，这是必然引发风景名胜区管理混乱和开发利用失控，造成景区管理的错位。一些管理机构、地方政府和有关部门的职责发生了实质性的转变，其定位已从公共资产和公共利益的代表者转变为盲目追逐经济利益的市场投资者，不仅其行为是“企业”行为，而且其本身已经“企业化”，“政企不分、事企不分”，造成了景区的建设性破坏，形成重盈利、轻保护的局面。目前片面追求经济效益，把风景名胜区当作旅游区开发，破坏自然地貌、地形和生态环境，导致风景名胜区“人工化、商业化和城市化”现象十分突出。有的景区甚至出让风景资源和景区土地，或通过承包开发、分片经营、门票上市等手段，使景区企业化、股份化、私有化，严重背离了风景名胜区设立的初衷。实践证明：当一个公共资产的代表者、管理者、监督者变成了经济利益格局中的博弈者时，是不会管好国有资产而维护社会利益的。对此，一些地方政府和管理部门对自身定位还认识不清，对景区经营活动监管不到位，造成开发与保护的矛盾难以协调。一方面，地方政府对景区管理干预较大。目前许多景区的门票高额化、市场化、贵族化的趋势明显，风景名胜资源的公共性质已经发生转变，但与此同时，收入资金并未完全用于景区的管理和维护，地方政府和经营企业结成利益共同体对此均存在既得利益，这是造成近年来许多景区门票暴涨的重要原因。另一方面，由于政府监管和规制的缺位，导致了经营企业在经济利益最大化的刺激下趋于过度开发。那些可以获取直接经济收益的利益集团对资源处置权的争夺，排挤了维护非经济价值的保护机构的权利空间。
1.2.5风景名胜区法律法规不健全，缺乏高端的国家立法层次
自国务院1985年发布《风景名胜区管理暂行条例》后，从国家到地方各级政府主管部门已基本形成了我国风景名胜区法律体系的基本架构。建设部相继制定了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》、《风景名胜区建设管理规定》、《风景名胜区规划规范》、《风景名胜区管理处罚规定》等涉及风景区管理、规划、保护和建设的专项政策法规、各地也都出台了一批地方法规和管理规定。湖南等12个省、自治区、直辖市人大先后批准通过了风景名胜区管理法规；贵州等省、市自治区政府以政府令的形式发布实施了风景名胜区管理办法，各省级地方政府颁布风景名胜区法规的占全国省区的近80％。这些法规对风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务等发挥了重要的规范指导作用。但是，从我国国家风景名胜区运行20年来的情况表明，随着我国社会主义市场经济体制不断完善，经济发展背景逐渐变化，造成《风景名胜区管理暂行条例》的实施已经不再适应现实发展的要求，跟不上时代发展的步伐，景区管理面临的许多问题和矛盾没有国家立法是解决不了的。第一，景区各主体间责权利不分，国家对各主体的行为则缺乏法律和制度上的监督与控制。第二，由于国家级风景名胜区资源具有国家意义上的重要性，而我国仍停留在地方立法阶段，其权威性和法律效力大打折扣。目前景区管理权多在地方，地方政府局限性很大，管不住大于他们的条条系统和利益集团。《风景名胜区暂行管理条例》已经实施了20年，至今为止，还没有国家立法。保护性的法律滞后，欲禁破坏牟利者，就拿经济开发区的法规错位套用于风景区，后患无穷。第三，地方立法能力有限，立法经验不足，尤其是在新问题上往往争议较大致使立法停滞不前。而且地方政策一旦发生错误，其损失不可估量。此外，对于重要风景名胜资源还应针对个体进行详细的国家立法。比如，景区的发展带来了一些全新的社会关系和利益，需要法律来界定、说明和规范；景区要求具有相对独立的职能和统一的组织管理权限，与原有的管理体制之间的矛盾；管委会的法律地位和执法主体资格的确立，赋予综合执法权力；景区投资的多元化问题。上述这些问题的解决都有赖于国家立法。
2 国家风景名胜区管理体制创新的基本思路
风景名胜区，作为一种特殊的资源，有它的生态、文化、教育和科研价值[16]，因此具有多价值性，而且对应着不同利益群体存在着目标的多样性。各种价值的实现，必然和相应利益群体的预期存在一定的冲突。因此，借鉴国外经验，尊重各种价值及其相应群体的利益是管理体制创新的主要出发点。归纳起来，可概括为“国家所有、授权管理、特许经营、企业转制，社会监督”。
2.1国家所有
我国风景名胜资源属于国家所有或全民所有，国家是其所有权主体。风景名胜事业是一项资源性，公益性事业，其资源具有珍稀性、脆弱性和不可再生性，反映了一个国家独特的文化精神或自然原始风貌，是国家全民所共有的，因此管理体制改革的首要目的是保护风景名胜资源，“保护优先”始终是风景名胜区管理工作的核心，也是管理体制创新的重要前提。国家的所有权还应包括对景区收益的控制权。
2.2授权管理
国家授权专门机构行使景区的统一管理权。风景名胜区是多种资源的综合体，必须实行统一管理和保护。风景名胜资源具有公共资源和公共物品的性质，决定了管理者或者国家代理人需要保障国家所有权的完整性，保护资源的完整性和真实性。利用政府规制或经济规制手段，管理、监督经营者的行为，实现资源的合理配置，追求社会利益最大化，而非经济利益的最大化。其中，必须明确管理机构与其他政府部门的关系，任何方都无权干预管理机构依法行政的权利，即使上级政府，也不能利用上下级关系，越权指挥。
2.3特许经营
依据“政企分开、事企分开，鼓励竞争、政府监管”的原则，风景区内的核心景区、核心景点、资源性资产④依然由管理局经营管理，其余的非核心景区、非核心景点及景区内配套的商业服务、娱乐设施和项目实行特许经营。通过招投标方式和特许经营合同或协议，将经营资产或项目委托具有一定条件或资质的企业经营，逐步建立国家风景名胜区经营性资产或项目特许经营管理办法。特许经营是加强政府规制，适当引入竞争，推进制度补充和体制创新的一大尝试，有利于实现管理权与经营权的分离。
2.4企业转制
按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，从景区实际出发，积极推进风景区管理机构下属事业单位、国有企业的产权制度改革，优化配置景区国有资产，规范市场运行，推动我国风景名胜区事业持续快速健康发展。这是体制创新的必经历程。
2.5社会监督
建立有效的社会监督和公众参与机制，这是体制创新的保证。利用社会力量建立相关机构，或利用现有组织，分解和承担相关职能。如利用风景名胜区协会，风景园林协会等中介组织进行风景名胜区行业研究、标准制定、信息发布等。组织一个包括政府、专家学者、当地居民等在内的监督机构，对各主体进行实时有效地监督。条件许可时，可成立风景名胜区评议机构，成立权威的国家风景名胜区资源考核评估机构，对规划的编制和实施进行评审与监督，对违规行为提出惩罚建议，对景区的等级和各项资格进行合理评估和择优推荐等。
3 国家风景名胜区管理体制创新的实施建议
3.1构建高效的集中与分权相统一的新型管理体系，实现管理创新
风景名胜区的管理应将现行的条块管理转变为行业管理，重点对不同功能和利益主体的空间和职责合理划分，实现国家、地方、监管者、居民四者之间合理的利益分配，改变目前地方政府的“属地”管理模式，建立将所有权、管理权和经营权分离的风景区管理体制，以避免部门分割和多头领导，克服地方利益和部门利益侵害国家利益，防止国有资产流失和浪费，克服管理权人、管理部门权利腐败，利用多元力量，推动国家风景名胜区事业的发展。建议可在国家、省、地市三个层面上组建新型的风景名胜区管理体系，实现中央政府管理与地方政府管理的有效配合和互补，在中央—地方之间建立合理的集中——分权机制。
第一，国家层面实施所有权与管理权分离。可在国务院内设立国家风景名胜区管理局，由国务院授权其对国家风景名胜区进行统一的行业管理。主要负责制定行业法律法规和政策的制定，国家风景名胜区的审批和取缔，规划的审批与监督，管理计划的制订等工作。
第二，在省或区层面，建议设立若干省级管理分局，属于国家风景名胜区管理局垂直领导下的机构，受其统一管辖，主要拥有对景区基层管理机构的领导权、监督管理权和对经营企业的监督管理权，特别是对所辖各景区的规划编制和执行实施情况进行监督和指导，监督景区各利益主体的行为，积极协调各方利益关系。
第三，地市层面实施管理权与经营权分离，设立相应的景区管理局，为基层直接管理和实际操作机构，具备一定的权威性并行使政府机关职能，行使景区的具体的、直接管理职责。该管理局不搞赢利性创收，实行严格的财务监督制度，采取收支两条线管理。
所需经费均由国家专款提供⑤，管理人员可纳入公务员编制，主要任务是资源的保护性工作。基层管理局还应注意与地方行政管理组织的有效衔接。因为建设、林业、旅游、农业等地方政府业务主管部门在各自领域具有较强的专业技术知识和管理权威，特别是景区资源的多价值性决定了景区管理的多责任性，故而管理局在还应协调好与各政府主管部门的关系，加强部门专业合作，以提高整体管理水平。此外，还应按照现代企业制度要求，加快景区国有企业和经营性事业单位改革，实现景区资源性资产和经营性资产的所有权和经营权分离，实现资产的优化配置，改变目前“政企不分、事企部分”的局面。
3.2推动规划分区管治和规划市场秩序化，实现规划创新
3.2.1合理确定景区内不同地域的开发强度和控制要求，进行有效的空间管治
可着重划分为以下三个功能区加以实施分类指导的空间管治与开发控制措施。
其一，核心区：系生态环境处于没有人类干扰的原始状态，或至少是以自然营力占主导地位的状态。它是国家风景名胜区存在的理由，其主要功能就是保护处于天然状态下的生态系统，因此在管理措施上采取绝对保护的方法，不允许发展任何形式的产业。
其二，过渡区：核心区以外游憩区以内，其主要功能是为杜绝可能引起的对核心区的损害，将内部核心区与最外界的发展地区相隔离。在保护措施上不如核心区那么严格，过渡区内可允许发展不破坏环境质量的产业，高新技术、科学研究、素质普及教育等。
其三，外围地区：处于景区的外围，是游人和各类设施最为集中的区域，允许适度发展旅游开发、商业等低层次、经营性产业。服务对象主要是游客，为他们提供在环境容量范围内的适当规模的服务设施，但必须避免城市化、商业化。此区内的建设根据规划要求与周围的自然环境协调一致，并且道路和设施等各项建设应以环境负面影响最小化和资源可再生利用为原则，控制到最低限度。同时积极倡导生态技术，根据需要增设相应的污水、垃圾处理设施等环保设施。
3.2.2对风景名胜区的规划设计进行统一的规范化管理
建议将风景名胜区规划设计权授予单一的权威规划设计机构，以保证总体规划——控制性详细规划——单体设计的一致性。目前我国风景名胜区的规划设计单位五花八门，存在规划设计质量参差不齐、各层次的规划不相协调、可操作性差等问题。即使是在美国这样自由市场经济的国家，其国家公园的规划设计单位并非是通过市场竞争而得到，而是由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心独家垄断操作，并且施工监理工作也由其负责，保证了规划设计的质量，也阻止了违反规划的事情发生。
3.3推行特许经营管理制度和利益分配-补偿机制，实现制度创新
景区管理局(授权主体)可将景区范围内的园林景观养护、景区交通、物业、广告业、商业、饮食业、核心景区和重点文物保护单位以外的景点、设施以及其他经营性资产等，以特别授权的形式授予特许经营者在一定时间和范围内经营。特许经营者按特许经营合同和直接转让协议约定在授权主体统一管理下从事经营活动，并向授权主体支付相应的费用，如经营者将利润按适当比例(3％～5％)折算后作为特许经营费，上缴国家风景名胜区管理局，再由其财政转移支付返还给景区管理局以维护管理局自身运转的需要和投入景区资源保护。特许经营许可证制度将有效保证特许资源配置到运行高效的企业，实现资源合理最大化、生产效益最大化。通过景区的开发建设带动地方经济的发展，提高当地居民的生活水平。总之，核心景区仍以自然保护和维持景观原始风貌为首要目的，不允许开展以盈利为目的的经营性活动。核心景区外的范围也必须在不影响环境保护的前提下，才能适当地进行特许经营。值得注意的是门票作为一种重要的管制手段和风景名胜区价值的部分体现，不宜进入市场经营，更不宜转让。
对风景名胜区原生资源和衍生利益如旅游价值的争夺及其获取方式，是目前风景名胜区内部诸多矛盾的根源。因此，风景名胜区制度创新必将牵涉到利益的重新分割，不可避免地触及各利益主体的利益损益情况，会遭受各方面的压力和阻挠，这是一个长期的博弈过程。利益主体主要包括上下级地方政府、管理部门、地方居民和经营企业(旅游)。发展的核心就在于如何在各利益主体之间建立合理的利益—责任机制，找到共同利益之所在，建立多方参与的利益协调与分配机制，使大家都有利可图，这样的管理才能有效、高效。对风景名胜区进行权利与利益再分配的时候，管理的权限必须与相应承担的责任严格挂钩，同时利用市场的补偿机制完成风景名胜区内权利和利益的转移，形成一种各种利益主体相妥协的“相互监督、共同受益”的互动机制，而微观上则体现为产权的明晰化。例如，可按照“谁污染、谁治理”的原则，向经营者征收资源税，对经营性设施资源消耗和水、气、固废等污染征费，所得收益统一用于环境保护事业。对环保作出贡献的企业，管理机构也应给予税费豁免权或贷款补贴等相应的激励政策。
3.4加强风景名胜区国家层次立法，实现法制创新
目前国家级风景名胜区尚没有统一的法律、法规和政策加以引导和制约，缺乏充分的法律依据和统一的标准，各地自行其是，造成了景区资源的浪费和枯竭。根据我国现行法律体系和行政法渊源，风景区资源立法和管理可以按照宪法——法律——行政法规——部门规章，地方性法规、地方规章——规范性文件这样一个层次来构建，把风景名胜区的开发和管理都置于法律法规的管制之下，用法律的手段来依法管理。当前尤其是一个统一的，具有普遍法律约束力的国家级法规的出台已非常必要。建议尽快制订颁布实施基于新时代发展要求的《风景名胜区法》，将国家级风景名胜区的发展尽快纳入国家立法。根据《中华人民共和国行政许可法》，地方政府没有特许经营的行政许可权，只有国务院的行政规章和地方法律才能设立行政许可，建议国务院尽快出台全国风景名胜事业实行特许经营的办法或原则意见，以加快推进管理体制改革。
注释：
①1985年国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，1987年建设部又发布了《风景名胜区暂行条例实施办法》，进一步明确了风景名胜区的定义和标准，即“凡具有观赏，文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区”。自1985年国务院审定公布了第一批国家重点风景名胜区44处起，截至2002年底，已先后审定批准了四批国家重点风景名胜区。到目前为止，我国已有各级风景名胜区689个，其中国家重点风景名胜区151个，省级风景名胜区490个，市(县)级风景名胜区48个。其中，国家级重点风景名胜区面积总计62719km[2]，可谓是国土景观的精华、壮丽河山的缩影，是国土资源中价值、品味最高的不可再生资源，集中了我国一大批最为珍贵的自然与文化遗产资源，尤其是分布于其中的世界自然文化遗产，是全人类的瑰宝。
②我国各省区在历次机构改革中均明确了建设主管部门对各级风景名胜区的管理，专门成立风景园林处，具体负责风景名胜区行业管理工作。北京、重庆等直辖市则明确了园林局作为风景名胜区主管部门进行行业管理工作。
③其实一个景区有多个头衔的情况在美国也是很多，例如冰河国家公园，既是国家公园，又是国家和平公园，生物圈保护区和世界遗产地。尽管如此，国家公园管理局对它仍具有排他性的管理权。
④风景区资产可分为资源性资产和经营性资产。资源性资产是自然形成和历史遗留的有形资产和无形资产如风景区的品牌，形象、知名度、历史渊源等。经营性资产则是人为后期投入资金开发建设景区各类设施、设备。
⑤美国国家管理局的运作和资源保护依赖国会拨款和自谋收入共同支持，但主要资金来源是国会拨款。美国国家公园不下达创收经济指标，这一方面是基于美国的雄厚经济实力，另一方面是防止公园借口乱搞开发项目。美国的国家公园许多都是免费开放的，368个国家公园中只有136个公园收很低的入门费，体现了国家公园事业的社会公益性。美国2001年投入国家公园的经费高达43亿美元，2002年国会拨款26.8亿美元给国家公园，而自谋收入只有2.44亿美元，还不及前者1/10。用于保护用途的拨款为4.47亿美元，占国会拨款总数的18.74％，主要用于土地收购和对州的援助、历史保护和国家公园体系的建设与维护。韩国有20个国家公园，每年投入达到了6亿美元，平均每个公园3千万美元。我国目前151个国家风景名胜区，国家每年只投入1000万元，平均每个景区只有6万元，投入远远落后与国外水平，尚不够景区日常保护和管理工作。