后农业税时代的农村基层组织建设，本文主要内容关键词为：农业税论文,基层组织建设论文,农村论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A文章编号：1007－8207（2008）05－0036－04
2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议表决通过了关于废止农业税条例的决定，[1] 至此，实行了2600年的农业税成为了历史，中国农村从此进入了后农业税时代。这是党中央贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，构建和谐社会的重大举措。农业税被废除后，笔者针对后农业税时代的农村基层组织建设进行了一系列调研活动。调查发现，废除农业税的确减轻了农民负担，但也对农村基层组织建设提出了新挑战。本文拟就后农业税时代基层组织建设所面临的机遇、挑战以及对策做些探讨。
一、废除农业税为基层组织建设提供了新机遇
（一）为密切党群干群关系、增强基层组织凝聚力提供了新机遇
废除农业税，确实减轻了农民负担，有利于密切党群干群关系。农民负担重，是导致党群、干群关系紧张的重要原因。废除农业税不仅全部取消了农民的税赋，而且从根本上治理了乱收费、乱集资和乱摊派问题。如长岛县黑山乡渔民政策性负担比上年减轻150多万元，人均减少1000元，废除农业税政策得到了农民群众的衷心拥护，增强了农民对党和政府的信任。税费征收历来是农村工作的热点与难点，也最容易引发干群矛盾。废除农业税减少了干部与农民群众的直接摩擦，基层干部从繁重的征税任务中解脱出来，把更多精力投入到为群众谋利益办好事上，拉近了干群距离，密切了干群关系，增强了基层组织凝聚力。
（二）为依法治村扩大基层民主提供了新机遇
废除农业税，集体公益事业实行“一事一议”，增强了乡村干部的民主意识和依法办事观念，促进了农村基层民主政治建设。如长岛县黑山乡取消农业税后，渔村基层组织积极发展旅游、福利、修路等集体生产和公益事业，遵循“量力而行、群众受益、民主决定、上限控制”的原则，实行“一事一议”，村民大会或村民代表大会讨论决定村中大事，调动了广大渔民参与基层民主管理的积极性，进一步推进了村民自治和渔村规范化管理。
（三）为规范农村财务管理降低行政成本提供了新机遇
废除农业税，上级政府对镇、村经费进行转移支付，有效控制了镇、村不合理开支。过去税费收支管理以支定收，部分村随意增加不合理开支，在群众中产生了不良影响。废除农业税，县财政对镇、村行政经费实行转移支付，有效控制了不合理开支。长岛县黑山乡不少渔村基层干部说，全面取消农业税，消除了渔民群众对干部的疑虑，真正还了基层干部的清白。龙口市自2006年始，已经建立起了面向全市农村基层组织的经费转移支付制度，这一制度创新对稳定基层组织产生了重大影响，深受基层干部的拥护。
（四）为深化镇村行政体制改革提供了新机遇
废除农业税，推动了镇、村机构改革和基层行政职能的转变，促进了农村基层组织工作方法和工作作风转变。废除农业税后，要求乡镇政府和基层组织要按照社会主义市场经济的要求，转变职能，改进作风，真正把工作重心转移到提供公共服务和加强社会管理上，逐步建立起廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的乡村管理体制。为适应新形势新要求，乡镇积极精简机构，分流事业单位人员，转变基层组织工作方式和干部作风。长岛县黑山乡渔村基层干部为渔民群众服务的意识普遍增强，他们通过创办花园式渔村，在社会主义新渔村建设中“做给渔民看，带着渔民干”，积极引导渔民调整产业结构，多渠道增加渔民收入，收到了很好成效。目前，全乡建设海珍品育苗、保苗基地216处，育苗水体7.5万立方米，发展海参养殖海区8000多亩。
二，废除农业税对基层组织建设带来的新挑战
（一）对基层组织运转经费保障带来的新挑战
废除农业税，作为农村基层组织经费主要来源的“农业税附加”也随之停征。目前，村级组织经费的来源大大下降，基层组织运转经费和干部补贴明显减少。栖霞市庙后镇废除农业税前后对比，支部书记人均补贴分别为5265元和3727元，减少了1538元；基层干部补贴总额分别为495239元和351180元，减少了144059元。当然，二、三产业比较发达的城郊村和工业强村，基层经费不降反升。如蓬莱市登州街道办事处，废除农业税前后，支部书记人均补贴分别为17656元和19209元，不仅没有减少，反而增加了1533元；基层干部补贴总额分别为3037412元和4050480元，增长了1013068元。还有一些乡镇，仅从统计数字看，基层干部补贴好像也有所增加，但实际上只是“名义工资”，并没有真正兑现。以莱州市郭家店镇为例，废除农业税前后，全镇农村干部补贴总额分别为210.5万元和209万元，减少了1.5万元，人均补贴却有所增加，主要原因是两委成员交叉任职率明显提高，干部职位数在下降。然而村干部补贴发放远不到位。截至2006年底，全镇96个行政村，能够正常发放补贴的村庄仅有22个，占23％；能够部分发放的村庄18个，占19％；欠发三年以上补贴的村庄46个，占48％；欠发五年以上补贴的村庄10个，占10％。全镇累计欠发村干部误工补贴达328万元。
废除农业税，乡、村两级财力都存在一定缺口，负债沉重，在保“吃饭”尚且困难的情况下，当然无法挤出资金投入经济发展。镇、村两级招商引资难度较大。可见农村基层组织建设面临经济匮乏的局面短期内恐难扭转。[2]
（二）对基层干部待遇和工作积极性带来的新挑战
废除农业税，“农业税附加”随之停征，以往拖欠农村两委干部补贴只能挂空帐，基层干部利益受损，工作积极性下降。调查发现，不少集体经济薄弱村庄两委干部不仅拿不到补贴，还得为兴办公益事业垫付投资。如牟平区观水镇大石山村的党支部书记兼村委主任于修武，为村里修水渠、修路垫付资金达18万元之多。许多村支部书记和村委主任说：过去我们因收税得罪了不少人，现在干工作又得不到报酬，真是有苦吐不出。基层干部待遇偏低、补贴发放不到位，再加上养老保险没有相应政策解决，村干部纷纷外出打工谋求出路。目前，许多村没有积累只有债务，基层组织失去了经济基础，农村干部存在难选、难当、难留的“三难”问题。好汉不愿干，赖汉干不了，农村出现了有史以来最严重的“人才饥荒”。
基层干部工作方法、工作作风与新形势不适应。全面取消农业税后，部分农村基层干部存有“四怕”、“三愁”、“四不”现象。“怕工资难兑现、怕任务难完成、怕债务难偿还。怕无钱办实事”；“愁工作没甜头、愁待遇没想头、愁政治没奔头”；“服务群众本领不强，学习新知动力不足，市场规律把握不熟，政策法治水平不高，工作方法简单陈旧”。这与新形势、新任务对基层干部素质能力的要求存在很大差距，因此，提高基层干部素质迫在眉睫。
（三）对化解村级集体债务带来的新挑战
废除农业税后，集体债务雪上加霜，成为基层组织“扯不断、理还乱”的最大难题。不少基层干部成了“人格化”债务人，人身安全难予保障。上世纪80年代村办工业运动形成的集体贷款和村民欠缴农业税费贷款等集体债务，已经变成了呆死账，基层组织负责人成为银行追债目标，不少支部支书、村委主任被法院传唤拘留，这些人甚至连节假日都不敢在家过。以莱州市郭家店镇为例，截至2006年底，全镇96个行政村累计负债2718万元，其中负债10万元以下的村庄30个，负债10万元至20万元的村庄27个，负债20万元以上的村庄39个。自2004年以来，先后有7个村庄的12名现任或离任村干部因担保贷款替农民上缴农业税费而被法院传唤拘留。长岛县黑山乡村级债务达3000多万元，负债最高的达1000多万元。牟平区观水镇后泮城村债务40余万元，现在利息已经超过了本金，近几年来，先后有包括两委干部在内的30多位债务担保人被法院传唤拘留过。
（四）对基层组织功能发挥带来的新挑战
基层组织运转不灵，功能停滞。废除农业税后，基层组织既要保“吃饭”，又要还债务，还要办实事，感到很为难。目前，一个村的基本开支项目费用有办公费、现任干部报酬、老干部工资及五保户供养等。废除农业税之前，这些费用主要靠农业税附加来支付，废除农业税后，村级收入已经大幅下降。调查发现，不少村连搞宣传、订报刊的钱都没有。过去召开村民会议，一般都发误工补贴，现在没钱补贴了，连村民会议也开不成了，因此，按村委会组织法规定应依法由村民会议决定的事情只得搁置起来。龙口市石良镇东营曹家村曹支书说，现在是开不出补贴，运转困难，办事心有余力不足，举步维艰。
“一事一议”推行困难，公益事业难以开展。目前，很多村“一事一议”名存实亡，普遍存在“事难议、议难决、决难行”的现象。莱州市郭家店镇党委书记刘宏认为，造成这种现象的原因有三：一是缺乏群众基础。很多村庄多数群众对“一事一议”不热心不认可，将其看成是变相集资。二是农村经济发展缓慢，农民增收减缓，出劳出资额度超出了群众的承受能力。三是有些公益事业村民受益不均，不受益或受益少的农户就不出工不出钱。
调查还发现，村委会换届选举临近，集体经济发达村庄的基层组织为了拉选票，将集体公共积累资金以各种名义大量向村民发放，造成集体资产严重流失。这种短期行为是基层组织建设面临的严重隐患和两难博弈，必须予以正视。
（五）对现行镇村行政管理体制带来的新挑战
现行镇、村行政管理体制存在职能越位、缺位问题，与落实科学发展观、统筹城乡发展的新要求不适应。废除农业税后，乡镇和村级组织的职能并没有根本转变，镇、村两级人多事多运行成本高的状况没有大改观。乡镇机构臃肿，县属部门向乡镇延伸，造成乡镇机构人员膨胀。村级组织也存在超职数配备村、组干部问题，人浮于事现象突出。乡镇政府职能超载，管了许多越职的事，而对于帮助农民调整产业结构、带领农民闯市场、增加农民收入等最基本的职责却没有履行到位。
三、开创农村基层组织建设的新思路
农村基层组织是农村经济社会发展的直接领导者和组织者，肩负着全面建设社会主义新农村的历史重任。破解后农业税时代基层组织建设的新课题，是一项系统工程，必须坚持科学发展观，实事求是，解放思想，大胆进行制度创新，以确保农村经济社会的稳定、持续、健康发展。
（一）加大统筹城乡发展力度，积极探索农村集体经济多种实现形式，为农村基层组织建设创造新的经济基础
1.农村集体经济破产的客观事实，是半个世纪以来实行城乡两元经济政策的必然结果。因此，在坚持现行农村双层经营体制前提下，完全依靠基层组织自身努力去完成建设新农村任务是不可能的。要解决农村集体经济破产问题，必须以科学发展观为指导，加大城乡统筹力度，各级政府必须持续增加对农村基础设施和公益事业的投入，这是解决农村集体经济破产的主要措施。
2.因地制宜发展壮大集体经济，积极探索集体经济的多种实现形式。要多渠道盘活存量集体资产，通过拍卖、租赁、承包等方式，实现集体资产保值增值。充分利用和挖掘集体所有水面、荒坡、荒地、矿藏等资源潜力，培植新的经济增长点。搞好农业综合开发，发展高效农业，增加农民收入，民富则村强。大力发展个体私营经济，积极招商引资，培植新税源。
3.化解农村债务，减轻基层组织债务负担。各级党委、政府和金融机构，要从巩固税费改革成果，巩固基层政权，维护农村社会稳定的高度出发，合作协商，循序渐进，积极探索化解债务的综合解决方案，切实破解乡村债务难题。
4.开源节流，积极推行农村财务“双代管”制度，实行“村账镇管”，加强对村级资金监管，提高资金使用效益。要逐步推行农村干部工资统筹，由乡镇统一考核，财政统一支付。为减轻财政压力，还可将乡镇事业单位富余人员下派农村挂职，以减少村级经费支出。
5加大财政转移支付力度，确保农村基层组织运转经费。应在建立健全统一规范的农村基层组织经费转移支付制度，将基层组织运转经费依法列入市、县、镇各级政府年度行政经费，为基层组织提供可靠的财政制度保证。
（二）创新镇村管理体制，继续搞好机构人事制度改革，为充分发挥基层组织功能提供新的体制保证
1.扎实推进镇、村机构和人事制度改革，提高基层组织行政效率。乡镇要按照市场经济要求，切实转变职能，合理设置机构，精简分流人员。一般乡镇行政编制应控制在30人以内。目前，乡镇承担的经济管理和行业管理职能应转交给专业合作组织。深化乡镇事业单位机构人事制度改革，整合站、所资源，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，将站所人财物全部上划县主管部门统筹，适宜按乡镇设置的按乡镇设置，不宜按乡镇设置的按片、区设置。最大限度地发挥基层科技推广机构对农村经济的指导服务作用。适当调整村、组规模，合并行政村，村干部实行交叉任职、兼职，补贴干部人数一般不超过3人。长岛县黑山乡党委书记李明建议，取消村干部退休制，改用更加符合农村实际的办法调动基层干部的积极性。深化农村教育体制改革，实行教师全员聘任制，清退编外教师，减轻财政压力。
2.切实转变乡镇政府的行政管理职能。乡镇要按照“三个转变”和“四个引导”的要求，尽快转变职能。“三个转变”：一是由过去的对上负责为主，转变到对上负责和对下负责相统一，以对下负责为主；二是由过去的依靠行政手段为主，转变到依靠行政手段、民主法制、说服教育和典型示范相统一，以民主法制、说服教育、典型示范为主；三是由过去的以完成上级布置的任务为主，转变到完成上级任务和为广大农民服务相统一，以优化为广大农民服务为主。“四个引导”：一是观念引导，引导农民树立市场观念、商品观念和效益观念，摒弃小农意识，主动关注市场、研究市场、大胆走向市场；二是规划引导，结合本地实际，根据市场情况和全局利益，制定好乡村产业发展规划，为调整产业结构提供正确导向；三是政策引导，加强政策宣传和教育，在资金、土地和收费上，重点向高效益产业倾斜；四是典型引导，培训和树立先进典型，抓好一批示范基地、龙头企业和专业大户，带动发展高效产业。
3.因地制宜，创新基层党组织设置模式。随着撤并镇、村建制，生产要素必将发生流转重组。同时，随着农村经济的发展，农村出现了许多新的行业协会、专业合作社等社会中介组织，要确立围绕经济组织发展设置基层党组织的观念，改变过去按村设立党支部的传统模式。根据党员所在经济组织性质，灵活设立党组织，以基层党组织设置的优化，带动农村经济的全面发展。
（三）创新干部选拔任用机制，提升农村基层干部整体素质，为农村基层组织的巩固发展提供新的组织保证
加强农村基层干部队伍建设，必须坚持改革和创新精神，按照“职业化管理”趋势，以“事业留人、感情留人、待遇留人”，从“选优、留住、提高、用好”入手，建立和完善农村干部选拔任用、教育培训、保障激励和监督管理新机制，努力培养造就一支适应新农村建设任务的高素质基层干部队伍。
1.选拔渠道要宽。今后，对乡村干部特别是主要负责人，无论是政治素质、领导本领，还是民主意识、法制观念等方面，都要提出更高要求。乡村干部的选拔必须突破地域身份限制，采取民主推荐、公开选拔、跟踪培养等方式，遵循公开平等竞争择优原则，建立以公推公选公认为核心内容的乡村干部选拔任用机制。继续坚持市、县、镇干部轮换到农村挂职锻炼的制度，也可聘任大学生任村官助理，为农村输送培养更多更好的高级人才，实现农村干部的更新换代。
2.教育培训要活。切实增强基层干部的政治思想素质和岗位实用技能，着力于“四个培训”、“四个提高”。即加强邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的学习培训，提高干部思想政治素质；加强法律、法规和政策培训，提高干部依法行政能力和政策水平；加强实用技术培训，提高干部的“双带”（带头勤劳致富、带领群众共同致富）本领；加强文化科技知识培训，提升干部的科技文化素质。
3.激励保障要实。广大基层干部长期工作在第一线，工作量大，条件艰苦，要在确保乡村干部补贴正常发放的同时，建立健全基层工作激励机制，对做出突出贡献的予以重奖。逐步推行基层干部职业化管理，在村干部性质不变、地位不变、作用不变的前提下，参照公务员管理办法对农村干部进行规范化管理，以提升村基层干部的整体素质。县、乡国家公务考试要向农村基层干部倾斜，应该多从优秀农村两委成员中考选公务员到县、乡机关任职，以激励农村基层干部的积极性，稳定基层干部队伍。
4.监督管理要严。建立健全农村基层干部年度考评和离任审计制度。每年对乡、村干部进行一次民主评议，对评议不合格的，由上级党委实行诫勉谈话，限期改正，并把评议结果与年度报酬、选拔任用挂钩。推行乡、村干部离任审计制度，确保乡、村干部任期目标责任制的落实。
收稿日期：2008－03－02