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加快完善社会保障制度，构建社会“安全网”，不仅是广大人民群众的强烈愿望，也是党和政府高度重视并着力做好的重点工作之一。
一、社会保障概况和完善社会保障制度的重大意义
社会保障是指国家通过立法，强制建立基金，保障公民在年老、疾病、失业、工伤、生育以及遭受意外灾害的情况下，可以得到经济补偿的一种社会经济制度。建立这项制度的重大意义，可以从历史、现实和未来三个角度来认识。
（一）从历史的角度讲，社会保障是治国安邦、稳定社会的根本大计。社会保障是工业革命和社会化大生产的产物，也是工人阶级长期斗争的结果。简单概括其发展历史，可以说它是起始于德国，形成于美国，发展于二战以后的市场经济国家。19世纪末，德国资本主义迅速发展，工人阶级的劳动状况日益恶化，在马克思主义指导下，工人运动日益高涨，强烈要求政府实施保护工人阶级利益的社会政策。为缓和阶级矛盾和促进经济发展，被称为“铁血宰相”的俾斯麦对工人阶级实行了“胡萝卜加大棒”的政策，一方面残酷镇压工人运动，另一方面进行安抚，主要措施就是建立社会保险。他有一句“名言”，宣称：“社会保险是一种消除革命的投资，一个期待养老金的人是最安份守己的，也是最容易被统治的。”1883年，德国颁布《疾病保险法》，标志着以社会保险为核心内容的现代社会保障制度的诞生。之后，德国又先后颁布《工伤保险法》和《老年和伤残保险法》，这些法律的实施在一定程度上缓和了德国的社会矛盾。由此，为德国经济发展营造了稳定的社会环境，使工农业增长速度很快超过了英、法，成为新的世界列强之一。20世纪30年代，为了对付严重的经济危机，时任美国总统的罗斯福采取了以扩大有效需求为核心的一系列“新政”措施，刺激国内经济发展。新政的主要内容之一，就是建立统一的社会保障制度，实行社会救济。1935年，美国国会通过《社会保障法》，联邦政府设立了社会保障署，促使社会保障制度在美国得到了较全面系统的实施。1936年，凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》，掀起了一场政府干预经济的凯恩斯革命。罗斯福新政和凯恩斯理论，不仅挽救了风雨飘摇的美国经济，而且几乎是挽救了垂死的资本主义世界。二战结束到70年代期间，是社会保障制度发展的鼎盛时期，各国在治理战争创伤、恢复和发展国民经济时，都纷纷建立社会保障制度，制定了较完备的法律体系，并将全部社会成员都纳入进来，尤其象英国、瑞典等欧美国家，竞相自诩建成了“福利国家”，资本主义进入了一个相对稳定繁荣的时期，而所谓“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，也成为资本主义炫耀于世界的橱窗。
资产阶级这么重视社会保障问题，我们也没有理由不运用这一制度来稳定社会，保持国家长治久安。新中国成立后不久，1951年2月，政务院发布《劳动保险条例》，在我国城市中逐步建立了以社会保险和职工福利为主要内容的劳动保障制度。遗憾的是，50年代末期之后，由于指导思想出现偏差，不仅导致我国经济发展走入困境，也使社会保障建设出现了波折。主要表现是：①不够重视，没有摆上经济社会发展的应有位置。一方面是需求不迫切，新中国刚刚成立，企业年轻，城镇职工年轻，还没有养老问题，虽然旧中国留下400万失业人员，但在社会主义建设中很快得到解决，并随之自豪地宣布中国没有失业问题，社会保障在客观上没有那么紧迫。另一方面，受急于向共产主义过渡思想的影响，搞“一大二公”，认为物质产品将会极大丰富，养老根本不会成为问题。当时的劳动部门有一句顺口溜是，“一工资，二调配，保险福利排不上队”，这从一个侧面反映没有把社会保障问题摆到应有的位置。②没有积累。在计划经济条件下，我们实行“多就业、低工资、高积累”政策，为了积累工业化资金，国家规定国营企业利润全部上缴，职工退休金从成本中列支，后来实行社会统筹，也只能现收现付，没有形成应有的养老金积累。③覆盖面窄。当时建立的社会保障制度只覆盖了全民所有制企业和事业单位，不包括集体所有制企业，而且由企业负责日常管理，实际上是一种“企业保险”，不是真正意义上的“社会保险”。即便如此，“文化大革命”期间还被迫中断。
实行改革开放以后，我们开始对社会保障制度进行改革。80年代，改革的出发点是把社会保障看作是国有企业改革的配套措施，从单项社会保障制度改革入手，在全民所有制企业建立退休费用社会统筹试点，实行企业职工待业保险制度等。90年代初期，党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我们对社会保障改革的认识不再仅仅局限在国有企业改革的配套措施上，而是在理论上有了进一步的深化，认识到社会保障是社会主义市场经济基本框架的重要环节，是我国一项基本的社会经济制度，改革措施不再是单个险种的单独试点和推进，而是多方位全面铺开，重点是实现养老保险、医疗保险和失业保险的制度创新。1998年以来，以江泽民同志为核心的党中央从改革发展稳定全局的高度，把社会保障看作是社会主义市场经济的重要支柱，国家长治久安的根本保证，立足当前，着眼长远，以“两个确保”为重点，狠抓社会保障体系完善，可以说，这一阶段是建国以来我国社会保障制度建设进展最快的时期，为国有企业三年脱困目标的实现，为保护广大职工群众的切身利益，为维护社会稳定，发挥了巨大作用。
（二）从现实的角度讲，建立健全社会保障是广大人民群众的强烈愿望，是落实“三个代表”重要思想的具体体现。据国家统计局城调队去年12月对武汉等10个城市的典型调查，老百姓当前最关注的问题，第一是医疗卫生体制改革（占8.7%），第二是养老保险制度建设（占81.8%），第三是失业与就业（占68.1%），都是社会保障问题，并且比例这样高，这说明搞好社会保障制度建设，是广大人民群众根本利益之所在，我们一定要从广大人民群众的利益出发，把这件事情办好，满足老百姓的愿望。在江总书记“三个代表”的重要思想中，其中一条就是我们党要代表最广大人民群众的根本利益。落实这一重要思想，就是要不断提高人民群众物质文化生活水平，让老百姓从改革中得到实惠。
社会保障是社会主义市场经济的重要支柱。“十五”期间，我国经济发展要以经济结构调整为主线，尤其是在我国加入WTO之后，经济运行逐步和世界经济接轨，企业的扩张、兼并、破产以及劳动者岗位转换和失业将成为一种常态，只有建立健全了社会保障制度，才能为企业的有进有退、人员的能增能减创造宽松的社会环境。同时，社会保障制度健全了，职工群众对养老、医疗、失业等问题没有后顾之忧，消除不良心理预期，增加即期消费，就可以扩大社会消费，促进经济增长。近两年来，我国扩大国内有效需求，保持经济增长的实践已经证明了这一点。
建立健全社会保障是市场经济下政府的一项基本职能。由计划经济向市场经济转变，首先要实现政府职能的转变。转到什么方向上来呢？朱总理说得很明白，政府不能再热衷于上项目了，那不是政府要抓的事情。政府的主要工作，主要财力都要放在公共事业和公众利益上，为企业的公平竞争和社会的健康发展创造一个稳定和有利的环境。在公共事业和公众利益中，除了国防、教育和基础设施建设等内容外，建立健全完善的社会保障制度应该是政府的一项基本职能。因此，在今年人大通过的“十五”计划纲要中，就明确要求各级财政要继续调整财政支出结构，“十五”时期社会保障的支出要占政府支出的15%到20%。
（三）从未来的角度看，建立健全社会保障体系更加重要和紧迫。第五次人口普查资料显示，我国65岁以上人口占到总人口的6.96%，按照国际通行标准，即将进入老龄社会。目前，我国人口平均预期寿命已达72岁，一些城市已到76岁，不仅大大超过发展中国家的平均水平，而且比一些发达国家还要高。到本世纪30年代，我国将进入老龄化高峰时期。国际经验表明，人口老龄化，不但养老金支出要增加，而且医疗保险金支出也会迅速增加，社会负担会成倍扩大。人口老龄化是一个世界性的问题，但在我国表现得更为突出，解决起来难度更大。这是因为同发达国家相比，我国人口老龄化具有这样一些特点：一是规模大。据第五次全国人口普查资料，2000年我国人口总数已达126583万人（这个数字是祖国大陆31个省、区、市和现役军人人口，不包括香港、澳门和台湾人口），而65岁以上老龄人口总数达8811万，老年人数量巨大。二是速度快。由于我国实行独生子女政策，使得人口老龄化的速度比其他任何国家都要快，发达国家60岁以上人口所占比重从5%上升到10%，一般需要40年甚至半个世纪的时间，而我国老龄人口从1982年的4.9%上升到1999年的10%，只用了18年，可以说是跑步进入老龄社会。三是底子薄。西方国家先进入工业化，后进入人口老龄化，社会财富积累到人均大约1万美元的程度后进入老龄社会，是“先富后老”，有充裕的财力支持建立养老保险制度；而我国工业化还没有完成，在国内生产总值人均仅仅800美元时，老龄化就提前到来，是“未富先老”，国民经济实力制约着老龄问题的解决。四是负担重。我国是在没有社会保障积累的情况下进入老龄社会的，养老问题只能通过代际转移的方式解决。我们这一代人要负担两代人的养老责任，即在供养离退休人员的同时，必须为自己将来的养老准备部分资金。这些特点表明，我们能否在保持国民经济持续、快速、健康发展前提下，平稳渡过人口老龄化高峰，对我国社会经济将是一个严峻的挑战。因此，从现在开始，就要立足于国情，抓紧完善养老、医疗等社会保障制度，以应对老龄化高峰的到来。
二、关于两个确保工作
两个确保是指确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发放。这是在国有企业改革和脱困过程中形成的具有中国特色的社会保障制度。进入90年代以后，我国经济经受了前所未有的压力和考验。我们经历了经济体制转轨，经历了经济结构的战略性调整，经历了亚洲经济危机的强烈冲击，经历了国有企业脱困的最艰巨历程，这些重大事件的直接结果之一，就是企业的破产和职工下岗，部分国有企业下岗职工基本生活得不到保障，企业离退休人员领不到养老金，问题日益突出，引起全社会的普遍关注。据统计，1997年底，我国下岗职工人数达到1151万。与此同时，各地普遍存在拖欠企业离退休人员养老金的现象，拖欠额高达200多亿元。党中央、国务院对此高度重视。江泽民总书记指出，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，事关群众的切身利益，事关坚持党的全心全意依靠工人阶级的方针，事关经济发展社会稳定和国家长治久安的大局。不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题；不仅是现实的紧迫问题，也是长远的战略问题。各级党委和政府，一定要把它作为一个头等大事抓紧抓好。刚刚担任总理的朱róng基同志到东北调研，主题之一就是就业和社会保障问题，第一次明确提出了两个确保的要求。1998年5月，中央专门召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，作出了两个确保的重大决策。
中央召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议后，各地党委、政府把两个确保作为“一把手”工程，认真贯彻落实中央决策，千方百计筹措资金。劳动保障部门加大了工作力度，狠抓社会保险扩面征缴和养老金社会化发放工作，养老保险覆盖范围逐年扩大，2000年底全国参保职工人数超过1亿；养老保险费征缴率连续保持在90%以上，每年都要比上年至少多征200个亿；养老金社会化发放工作也取得突破性进展，1998年的社会化发放率为35%，1999年为48%，2000年一举提升到92%，这个数字到今年一季度末达到94%。与此同时，中央财政用于两个确保的资金支持逐年翻番，1998年90多个亿，1999年250个亿，到2000年增加到470个亿。
经过各方面的艰苦努力，基本做到了两个确保。1998年至2000年，全国累计建立国有企业下岗职工再就业服务中心11万多个，有2100万下岗职工进入再就业服务中心，其中1300多万下岗职工实现了再就业，100多万人通过企业内部退养等方式得到了安置，进中心的下岗职工基本生活费发放比例一直保持在95%左右，养老金按时足额发放率保持在98%左右。在这三年里，全国累计使用两个确保资金5688亿元，其中，养老金发放总额5082亿元，基本生活费发放总额606亿元。
两个确保的基本实现，为经济结构调整、国有企业改革和维护社会稳定发挥了重要作用。中央领导同志指出，这几年，国有企业改革脱困、兼并破产、减员增效、结构调整等工作的力度是相当大的，也是前所未有的。从1998年到2000年3年间，全国兼并破产的企业达1800多户，涉及500多万职工；每年大体上有600万职工下岗，仅纺织一个行业，有近120万下岗职工先后进入再就业服务中心。为什么国有企业改革脱困力度这么大，但总体上仍保持了社会稳定？其中重要的一条，就是我们在国企改革脱困中高度重视两个确保的工作，而且基本实现了两个确保。当然，目前的两个确保工作也还存在一些问题，主要是少数该保的人没有保住，两个确保还有死角：一些地区因资金困难，进中心的下岗职工没有按时足额领到基本生活费；一部分集体企业下岗职工未能进中心，基本生活没有保障；一些农垦、森工企业没有参加养老保险社会统筹，存在养老金拖欠现象；1998年以前的养老金历史拖欠还没有补完。
针对两个确保中存在的问题，在2000年全国社会保障工作会议上，中央领导同志强调指出，当前和今后一个时期两个确保必须坚持三个“不变”：一是坚持两个确保的工作目标不变，决不允许再发生新的拖欠。对过去的拖欠，有条件的地区要逐步偿清欠账。二是坚持两个确保的现行政策不变。国有企业下岗职工进再就业中心，享受不超过3年基本生活保障的基本政策不变。通过“三三制”办法筹集下岗职工基本生活保障资金，由财政兜底的政策不变。中央对地方的资金支持力度不变。各级政府要切实转变职能，调整财政支出结构，增加对社会保障的投入。预算超收的财力，除了保证法定支出外，主要用于补充社会保障资金。对工作到位、资金仍有缺口的困难地区，中央财政将继续给予支持，并继续采取与两个确保工作实绩、地方财政实际投入挂钩的办法。三是坚持两个确保的工作要求不变。要继续实行两个确保党政“一把手”负责制，对因工作不力出现新的拖欠的地区，要追究当地领导的责任。
三、关于完善社会保障体系的试点
两个确保搞了三年，作为特定时期的社会保障形式，为稳定社会、深化改革、促进发展作出了贡献，实践已经证明了它的十分重要性和完全正确性。两个确保为建立完善健全的社会保障制度探索了途径，积累了经验，赢得了时间。但是两个确保，毕竟是在社会保障制度不健全、市场就业机制不完善情况下，形成的特定历史条件下的政策，具有应急性和过渡性，从长远和发展的角度，必然要向稳定的规范的方向上完善。党中央审时度势，高瞻远瞩，提出了立足当前，着眼长远，加快完善社会保障体系的重大决策。经过反复研究论证，征求了国内外专家的意见，去年底，国务院出台了《关于完善城镇职工社会保障制度的试点方案》（即42号文件），对完善社会保障体系的总体目标、基本原则、主要任务，以及试点的内容、范围和工作要求等作出了明确规定。
根据国务院42号文件精神，试点的内容主要有两项：一是在确保基本养老金按时足额发放的前提下，调整和完善基本养老保险制度，把基本养老保险个人账户做实，实现部分积累；二是在促进下岗职工再就业的前提下，逐步推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。由于这两项工作涉及面广、政策性强，与职工群众的切身利益密切相关，国务院决定，全国选择辽宁全省进行试点，其他省、自治区、直辖市自行决定是否进行试点，不强求一律。
（一）关于调整和完善基本养老保险制度。
现行的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，是根据党的十四届三中全会精神确定的，对于建立国家、用人单位和职工共同分担养老责任的机制发挥了积极作用。但在实施的过程中也暴露出一些问题，主要是社会统筹资金和个人账户资金都要用来支付已离退休人员的养老金，个人账户没有积累，形成“空账”，没有实现制度设计时“部分积累”的初衷。随着人口老龄化高峰的到来，面对日益增大的基金支付压力，需要探索进行基金积累的途径。这次国务院的《试点方案》在坚持实行社会统筹与个人账户相结合的基础上，对现行制度进行调整和完善。一是明确企业和个人的缴费比例。将个人缴费比例从目前的平均5%一步提高到8%，企业的缴费比例暂维护不变，但不再划入个人账户，全部进入社会统筹基金，以保证养老金的当期发放。二是缩小个人账户规模。把个人账户的规模从现在的相当于个人工资的11%降为8%，个人账户完全由个人缴费形成。三是做实个人账户，保持实账运营。实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，统筹基金不再透支个人账户基金。省级社会保险经办机构统一管理个人账户基金，并委托进行运营，但不允许进入股市和搞其他有风险的投资，只能用于购买国债。四是相应调整基本养老金结构和水平。个人账户规模降为8%后，个人账户养老金水平相应下降，为保持职工退休时的基本养老金总体水平不降低，并鼓励职工多缴费，规定职工个人缴费满15年的，基础养老金月标准相当于职工月平均工资的20%，以后缴费每满一年，增加一定比例的基础养老金，总体水平可达到30%左右。
此外还明确了几项政策，一是有条件的企业可为职工建立补充性的养老保险，统称为企业年金，其中企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支。二是过去没有参加过养老保险，现在已没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其已经退休人员由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。三是公务员和全额拨款的事业单位养老保险制度暂维持不变，但要研究制定职工在机关和企业之间流动的养老保险关系接续办法；事业单位改制为企业的，执行企业职工养老保险制度；已经进行机关事业单位基本养老保险制度改革试点的地区，要继续完善和规范。
国发42号文件下发后，国务院于今年2月成立了由劳动保障部、国家经贸委、民政部、财政部、全国总工会等八个单位组成的完善社会保障体系试点工作小组。辽宁省也成立了专门工作机构，按照42号文件的要求，在做了大量摸底调查工作的基础上，起草了本省的试点方案。2月14日，朱镕基总理在听取试点方案的汇报时，针对资金缺口和下岗职工劳动关系等难点问题，明确了四项原则：一是要分清政府与企业的责任。二是要将解决实行新体制遇到的问题与解决历史遗留问题区分开来。三是要坚持区别对待的原则。四是要考虑可推广性。国务院领导同志的重要指示，为试点工作指明了方向。辽宁试点方案待国务院批准后，7月在辽宁正式实施。除辽宁省外，全国另有14个省份也确定了养老保险制度的试点城市，辽宁试点方案确定后，它们将随之开展试点。
（二）关于下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。
1998年以来，按照中央要求，各地普遍建立了国有企业下岗职工再就业服务中心，实行进中心、保生活、促就业的政策。客观地说，下岗职工还是在企业内部管理，没有减轻企业事务负担；“三三制”方式筹资困难，企业拿不出形成“三七制”；失业保险金既要保发放，又要向中心调剂资金，拆东墙补西墙，而一些沿海地区已开始取消中心。从改革的方向看，适应建立现代企业制度的要求，应当建立起独立于企业之外的社会保障体系，逐步实现下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨。《试点方案》明确，在试点地区和其他具备条件的地区，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，进入失业保险制度。已经进入再就业服务中心的下岗职工，原签订的协议内容保持不变，协议期满仍未再就业的，依法解除劳动关系，并按规定享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。总体目标是，用三年左右的时间，有步骤地完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。
为妥善处理并轨过程中涉及的经济补偿，以及企业所欠职工债务问题，《试点方案》规定：一是企业要本着劳动关系和债权债务关系分开处理的原则，妥善处理好经济补偿、拖欠职工工资和集资款等债权债务问题。具体办法由各地人民政府制定。二是各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障的预算资金，规模不减少，但要调整使用方向，除用于下岗职工基本生活保障外，主要用于补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金的不足。为鼓励下岗职工提前出中心，允许地方灵活使用基本生活保障资金，具体办法由省级人民政府制定。三是对距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、实现再就业有困难的下岗职工，可以实行企业内部退养，由企业发给基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时办理退休手续。
总体上看，目前并轨试点进展较快。可以分为两类：第一类是从今年起，全省范围内企业新的裁员不再进中心，有15个地区，分别是北京、辽宁、黑龙江、上海、浙江、福建、山东、湖南、广东、贵州、云南、陕西、青海、宁夏和新疆。第二类是从今年起，在省内部分城市进行试点，有7个地区，分别是内蒙古、河北、江苏、安徽、湖北、广西和四川。上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等省市经济条件较好，并轨工作进度快，目前领取失业保险的人数已超过下岗职工人数，失业保险成为主要保障形式。
四、关于资金筹集问题
俗话说，巧妇难为无米之炊。做好社会保障工作的关键是解决资金问题。近几年，养老保险收支缺口逐年扩大，由1998年的100多亿元增加到2000年的400多亿元，当期收不抵支的省份已达24个。在下岗职工基本生活保障方面，企业自筹和社会调剂部分难以到位，只占到30%，主要是依靠财政特别是中央财政的支持。3年来，为实现两个确保，中央财政投入的资金达819亿元。从完善社会保障体系角度讲，建立稳定、规范的筹资渠道，增强保障能力，是至关重要的大问题。
导致目前社会保障资金缺口的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的原因，既有政策的原因，也有工作和管理方面的因素。具体地讲：
一是历史上没有资金积累。近十余年，养老金滚存结余800亿元，且分布不均衡，70%集中在东南沿海几个省，按全国每月支付160～170亿元，只够发4.7个月。这就导致当前的“一代人养两代人的现象”，即在供养离退休人员的同时，必须为自己将来的养老准备部分资金。在筹资有限的情况下，只能挪用个人账户的资金去发养老金，形成个人账户的“空账”，目前已达1900多亿元。
二是现实基金收入困难。表现为：一部分效益比较好的企业和年轻的企业，缺乏社会保障意识，觉得自己是“贡献户”，不愿意参加社会保险；一部分困难企业负担重，效益差，缴不了费。如某市2000年参保职工190万人，缴费人数只有165万人，25万人没有缴费。2000年该市欠费单位达8539户，占参保企业总数的60%。此外，一部分参保企业单纯追求利润最大化，存在有钱不缴的现象。目前，全国企业欠缴的社会保险费高达386亿元，欠缴千万元以上的大户有230家，欠费最多的高达3.5亿元。还存在着实际缴费工资低于实际工资的问题，“小斗进大斗出”，全国全年应发2000亿元，每年收不到1600亿，收不抵支越来越严重。
三是离退休职工人数急骤增加，“食之者众、生之者寡”，造成资金短缺。退休人员增加较快，主要表现在两个方面，一个方面人口老龄化。1978年我国在职职工与离退休人员之比为30:1，1989年为5.4:1，目前已急剧上升到3.1:1。近两年，我国每年离退休职工均以200万左右的速度递增，未来几年这种增速还要加快。另一方面是大量提前退休造成的。多年来，国家陆续出台了一些关于提前退休的规定。主要有：①从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作（即特殊工种）的，以及因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄提前5年。②国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市国有工业破产企业职工，可以提前5年退休。③纺织行业有压锭任务的企业中纺纱、织布两个工种中的挡车工，工龄满20年的可办理提前退休。④资源枯竭矿山关闭破产的全民所有制职工提前5年退休，其中从事经原劳动部和有关行业主管部门批准的井下、高温、高空、特别繁重体力劳动和其它有害健康的特殊工种职工可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休。客观地说，转制时期，在照顾老职工制定的优惠政策中，最突出、最有效、最受欢迎的就是提前退休。但这是以养老保险作出最大牺牲为代价的，不得已而为之。实际工作中，除了合法的提前退休之外，一些单位和地方为了钻政策的空子，编制假证明，假档案，强迫职工提前退休，一度造成提前退休成风，仅1998年一年借行业统筹下放之机，违规提前退休的就有26万多人，占当年退休人员总数的17.4%，个别省高达40%。大量职工“未老先退”，导致退休队伍年轻化。据一些城市的典型调查，参保的退休人员平均年龄只有53岁，这还是把七八十岁的老人一起算进去的统计数，说明新退休的大量是四、五十岁的中年人。提前退休不仅造成人力资源浪费和挤占就业岗位（退出国有企业而未退出劳动力市场），而最直接的后果就是加重了养老保险基金的支付压力。
解决基金缺口问题，从理论上讲，可以有提高收缴比例、降低待遇标准、延长退休年龄和多渠道筹集资金等多种办法。首先来看提高比例，现在的情况是，养老保险缴费比例全国平均已达22%，再加上医疗保险平均6%，失业保险平均2%，企业的负担已经很重，再提高缴费比例，无异于“杀鸡取卵”。其次是降低待遇。通观世界各国，社会保障标准几乎都是刚性的，上去了就下不来，降低待遇极有可能导致社会动荡，有很大风险。再次是延长退休年龄。这一条从道理上讲，绝无问题。现行退休年龄（即男60岁、女干部55岁、女工人50岁）是建国初期确定的，而当时平均人口寿命是42岁。退休年龄应根据预期平均寿命增长而延长，国际上普遍呈现延长退休年龄的趋势，从而使工作时间大大高于养老时间，而我国目前的工作时间与养老时间之比越来越小。从我国实际情况出发，平均20岁就业，工作35年，养老15年，大体上是合理的。但由于我国实际退休年龄大大提前，在一些城市已形成平均工作25年和平均养老25年“一对一”的局面，而对于一些早退人群来说，工作与养老时间正成倒挂之势。这是世界各国绝无仅有的现象。但是，在当前就业压力非常大的情况下，延长退休年龄势必会挤占就业岗位，给就业工作造成困难。权衡利弊得失，至少近期难以实行。前三种办法都行不通，现实的可靠的办法，除了依法扩大社会保险覆盖范围和加强基金征缴之外，关键就是开辟新的稳定的筹资渠道。
一是扩大社会保险覆盖面。社会保险的基本原理是大数法则，统筹互济，如果没有覆盖全社会的“面”，没有包容所有劳动者的“群”，就无法达到这个基本要求，这是人所共知的道理。因为只有扩大覆盖面，才能增加基金收入总量，才能降低抚养比，才能互助互济，平衡不同企业的负担。扩面不仅仅是为了增加基金收入，也是保护劳动者权益，健全社会保障制度的一项基础性工作。因此，做好扩面工作，一不能嫌贫爱富，二不能欺软怕硬（崇洋媚外），三不能喜新厌旧。近两年来，我们以贯彻国务院《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》为契机，养老、失业保险参保人数增加较快，均已突破1亿大关，占应参保职工的90%和78%，继续扩面仍有很大的空间。今后要根据经济成份多元化和就业形式多样化（如第三产业、服务业、非公有制经济、非正规就业、自由职业者、城市化进程、科技体制改革、加入世贸组织等情况），确定扩面方向和重点，及时把外商投资企业、新兴行业、多种经济成份企业、民营科技企业纳入覆盖范围，实现社会保险的全覆盖。
二是依法加强基金征缴。朱róng基总理指出，每个企业都要做到：一交税，二交社会保险费，在这个基础上才能分配企业利润。不按规定交足社会保险费，不能提取利润作其他用途。近年来，针对企业欠费问题，部里直接掌握欠费1000万元以上大户名单，通过举办欠费大户培训班等措施督缴，效果还是比较明显的。今年，我们将联合有关部门加强缴费基数的清查工作，不仅要提高收缴率，更为主要的是增加基金的绝对额，减少流失，力争做到应收尽收。
三是开辟新的筹资渠道。这是完善社会保障体系、增强基金保障能力的一项新工作。首先是各级财政要调整财政支出结构，增加社会保障支出占财政支出的比例，由目前的10%左右逐步提高到15%-20%。今后，财政预算超收部分除法定支出外，主要用于充实社会保障资金。财政加大对社会保障的资金投入，是解决社会保险基金缺口的主要渠道，也是政府转变职能，建立公共财政体制的重要内容。其次是通过资本市场变现部分国有资产存量。从实践情况看，传统的在国有企业转制或兼并破产过程中，通过资产变现来弥补社会保障基金不足的做法已难以奏效，要么是卖不掉，要么是资不抵债，卖了之后所剩无几。比较有效的途径是上市公司在境外发行股票时，其国有股东出售部分存量股份，所得资金用于社会保障基金。目前中石油、中石化、中国电信等大公司纷纷在境外上市成功，如果把其上市所得的10%用于社会保障，可筹集数量可观的资金。第三是从社会上筹集资金，如增加彩票发行，社会募捐等途径筹集一部分资金，用于社会保障。去年，国家成立了全国社会保障基金理事会，管理通过减持国有股所获资金、中央财政拨入的资金和其他方式筹集的资金；根据财政部、劳动保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金，支持资金困难地区社会保障工作；选择并委托专业性资产管理公司对基金资产进行运营，实现保值增值。第四是逐步做实个人账户，开始养老保险金积累。
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