从地方政府竞争到中央政府顶层设计：基于文献的评论，本文主要内容关键词为：中央政府论文,地方政府论文,文献论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国经济奇迹的取得的制度背景异于主流经济理论描述的能够促进经济增长的制度，而制度对经济增长的重要作用不言而喻(Acemoglu，2001)。中国经济增长的一个特征在于，政府一直以一种强有力的方式对经济进行干预，无论是干预的广度还是深度都远高于其他大多数国家。因此，在理解中国经济发展时，我们就必须重视政府在经济发展中的作用，对这一问题的理解将有助于解开中国经济奇迹背后的政治经济逻辑。
中国的政府分为中央政府和地方政府，中央与地方关系是我们理解政府与经济增长关系的前提。我国的地方政府包括32个省级行政区、333个地级行政区和2862个县级行政区，41636个乡镇政府。中央政府与地方政府的对立又统一的关系贯穿中国2000多年的历史，自古“郡县治则天下安”。毛泽东曾经把中央与地方关系位列十大关系之首，新中国60年的主要制度变革如财政制度、税收制度、金融制度等无不与中央和地方关系调整紧密相连。中央与地方的和谐关系是中国经济持续增长的关键，中央如果能够有效调动地方发展经济的积极性则国昌，反之则国衰。
已有的大量关于政府与经济增长文献，主要关注地方政府在促进区域经济增长方面所发挥的作用，这些文献大体可以分为财政分权与经济增长、晋升竞争与经济增长两类文献。这两类文献视财政竞争机制和锦标赛机制外生给定，并没有去探讨这些核心机制的顶层设计者中央政府的决策逻辑。实际上，无论是财政体制的历次调整——从财政包干制到分税制，还是官员考核体制的变化——从出口创汇到唯GDP论再到维护稳定的“一票否决”，无不体现了中央政府的意志。从邓小平提出实行改革开放政策，到建立有计划的商品经济，再到确立建设社会主义市场经济目标，最终到建设社会主义和谐社会，这些都体现了中央政府的目标转型，目标转型决定制度的顶层设计。换言之，无论是财政竞争还是晋升竞争这些对地方政府的激励，都由中央政府的目标决定。
“十二五”规划正式提出“要更加重视顶层设计”，这也不仅说明了以往政策制定者对此的忽视，更折射出理论界对中央政府顶层设计决策背后逻辑的遗忘。如果说以往的研究更重视地方政府作用的话，下一步的研究需要把中央政府的顶层设计与对地方政府的激励有机结合。接下来笔者详细评述“财政分权与经济增长”和“晋升竞赛与经济增长”两类文献，在此基础上分析对中央政府顶层设计研究的最新进展和未来研究方向。
二、财政分权与中国经济增长
对中国特色的经济增长的解释催化了第一代财政分权理论向第二代财政分权理论的转变(Qian and Weingast，1997)。两者的根本区别在于后者认为地方政府官员有自己的财政利益，重视地方政府的财政激励，前者只是假定地方政府是一个仁慈的社会利益最大化者。后者把财政分权的思想更多地与地方政府的激励、经济转型和经济增长联系起来，提出了有中国特色的联邦主义理论。他们认为，中国地方政府维护市场、促进地方经济发展的激励来自两个方面：首先是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权；其次是以财政包干为内容的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且实施财政包干合同，使得地方可以与中央分享财政收入。“分灶吃饭”的财政分权使地方政府无动力去补贴低效率的国有企业，硬化了国有企业的预算约束。同时，财政包干制使得地方可以与中央分享财政收入。财政收入越高，地方的留存就越多，其中预算外收入则属于100%的留存。正是这两方面的激励使得中国地方政府有极高的热情去推动地方经济增长，不仅促进了乡镇企业和不可逆转的市场机制的发展，还导致了改革实验的发生和模仿，并且促进了外商直接投资(FDI)的流入。
为了检验财政分权与经济增长的关系，Zhang和Zou(1998)检验了1978-1992年我国中央政府与地方政府财政资源的分配与省级经济增长之间的关系，发现财政分权更有利于地方经济增长的传统观点是不成立的，特别是在过度分权时期(1985-1989)更加明显。与之相反，Lin和Liu(2000)研究了1970-1993年财政分权对人均GDP的影响，认为20世纪80年代中期以来的财政分权提高了经济效率，促进了中国经济的增长。产生经验研究结论差异的因素是非常复杂的，数据来源、变量的度量方式和计量方法选择都是重要的原因。陈硕和高琳(2012)认为，对财政分权程度的描述及作用机制的考察有助于理解中国中央与地方关系变动的逻辑。但是，现有关于财政分权的衡量指标比较随意，并未基于相应的财政体制背景去选取合适的度量指标，这导致了实证结果的不统一。到目前为止，关于财政分权与中国经济增长的关系仍然不是很清晰，正如Oates(1993)指出，财政分权与经济增长之间的关系是非常模糊的，其他变量可能也会影响两者关系的检验。
Weingast(2009)提出了保护市场的联邦主义需要满足的5个条件：(1)科层制，政府至少有两个层级，每级政府都有明确的权力范围；(2)地方政府的自主性，地方政府有自主权为本地区经济提供公共产品和服务；(3)共同市场，中央政府保证国内市场的统一，保证生产要素和产品的自由流动；(4)硬预算约束，地方政府面临硬的预算约束；(5)制度化的权力，政治权力的分配被制度化。这些条件包含了有效的地区之间竞争需要满足的制度条件，为地方政府官员保护地区市场发展提供了激励，同时也对地方政府官员干预市场和为利益集团服务进行了约束。中国特色的联邦主义文献就是围绕上述条件来论述中国经济改革所取得的巨大成就。但是，中国还不是一个严格意义上的财政联邦主义的国家，并不完全具备保护市场的联邦主义需要满足的条件。尽管中国存在着事实上的分权，但是这种分权的确定含义还不清楚，分权的经济结果也难以认定，中国的分权经验要上升为一种具有普适意义的理论是令人怀疑的。
强调分权重要性的这些研究的不足之处在于，一方面，中国在1949年之后，特别是“文化大革命”时期，中央向地方的分权体制架构逐步形成，这算是1978年中国经济改革的有利的“初始条件”。但是，改革以来，中央与地方的财政关系并不是一成不变的，相反倒是不断变化和调整，经历了从“划分收支、分级包干”到“划分税种、核定收支、分级包干”，又改为“包干”财政体制，最终改为延续至今的分税制财政体制。既然财政分权并不稳定，为什么地方官员推动经济增长的竞争激励没有改变呢？从大一统的财政集权到财政包干制，再到分税制，每次的分权改革都由中央政府推动，分权带来各种结果后中央政府再加以调整。若如此，中国经济增长归根到底是由地方政府还是中央政府推动的呢？另一方面，中国经济高速增长的同时，一系列影响经济社会发展的诸多问题出现了。例如，市场分割、地方保护主义、重复建设、过度投资和过度竞争、宏观调控的失灵、司法的不公、地区差距的扩大、对环境的破坏、“裙带资本主义”以及忽视基础教育、卫生保健支出等。财政分权假定地方政府的目标是财政利益，但是地方政府毕竟不是企业，地方政府官员还要追求职业生涯的晋升，因此对这些分权负面后果的解释还要从地方政府的政治目标问题上才能回答。
三、晋升激励与中国经济增长
不同于第二代财政分权理论对地方政府财政激励的重视，晋升锦标赛理论重视地方官员的晋升激励，这源于中国政治上中央集权的制度基础(Xu，2011)。Li和Zhou(2005)运用中国改革以来的省级水平官员的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了重要的经验证据。他们发现，省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，这说明中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法，即将现任官员升迁的概率与其前任的经济绩效或者邻近省份的经济绩效挂钩。他们认为，从激励结构来说，我国地方官员具有双重特征：他们一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益，20世纪80年代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；但另一方面，这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税收入而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。
为了进一步寻找省级官员晋升锦标赛机制存在的证据，张军和高远(2007)从官员任期、异地交流的角度考察了这两种官员治理制度对地方经济增长的影响。他们发现，官员任期与经济增长的关系呈现出倒U型的特征，这说明官员的任期时间长短也会显著影响其施政行为和策略。他们的研究还发现，官员的异地交流对经济增长也有积极的影响，但这个影响在地区之间(尤其是东西部之间)存在着明显的差异，在东部的影响大于西部。其他的相关研究主要从官员的来源、去向等角度考察省级官员对产业发展、基础设施投资及地方经济发展的影响。
Zhang(2008)指出，必须关注中国政治制度演变与中国经济增长的关系，这一点是毋庸置疑的，问题的关键在于影响经济增长的政治制度是否是省长为晋升而推动经济增长的政治锦标赛？甚至，这种政治锦标赛确实存在吗？进一步而言，地方政府是推动中国经济增长的根本力量吗？
省长晋升锦标赛试图研究在转型中地方政府治理对经济发展的作用，尽管一些经验研究证明了地方政府治理与经济增长之间存在相关关系，但是在理论上并没有给出合理的解释。晋升锦标赛模型作为道德风险模型的应用，其假设省长(省委书记)面临同样的经济环境，具备辖区内经济管理的完全决策权和经济增长知识，中央只要设计制度激励地方政府官员追求经济增长，地方政府官员努力工作就一定会促进地区经济增长。一方面，这种省长晋升锦标赛机制在现实中是否存在有诸多疑问。陶然等(2010)利用省级官员晋升数据进行实证重估，他们发现，从正式制度上看，改革开放以后的中国并不存在一个从中央到省、从省到地市、从地市到县乃至乡级的层层放大的、将政治提拔和经济增长，或主要经济指标直接挂钩的考核体系；也没有实证证据表明在省这一级别GDP增长率对中国地方官员的政治提拔具有显著影响。另一方面，省长晋升锦标赛理论仅仅从激励机制设计角度解释了中央政府提供什么样的激励机制去让地方政府官员更好地执行政策，忽视了一个更根本的问题，中央政府为什么设定这样的激励机制？中央政府的职能一直在转型，什么力量迫使其做出这种转变？在这个过程中，地方政府仅仅是一个政策执行者而已，尽管好的政策执行很重要，但是对于理解经济增长，我们更应该关注什么样的政治制度保证中央政府去选择好的政策。从这一点看，晋升锦标赛理论依然不足以解释中国经济增长。
四、中央政府的顶层设计
为什么一些国家比一些国家富裕？对这个问题的回答是经济增长理论的核心问题。最早的经济增长理论强调资本、劳动和技术等要素积累的作用，后来开始转向影响这些要素积累的制度，如教育、专利、研发等。最近的研究开始十分重视制度的基础作用，尤其重视政府在制度变革中的作用。
North和Thomas(1973)认为，创新、规模经济、教育、人力资本积累等不是经济增长的原因，这些因素就是经济增长自身的表现，对于经济增长差异的解释应该集中于国与国之间的制度不同。Olson(1996)认为，“不同国家间人均收入差距不能通过他们获得生产知识或资本差别来解释，不能通过人均土地或自然资源差别来解释，也不能通过人力资本或个人文化程度差别来解释。在总量水平上，不同国家间人均收入差距不能利用生产要素差别来解释。那么，国家间人均收入差距只能归因于制度的差别。”接下来的问题就是，为什么不同的国家存在如此巨大的制度差异？毕竟，一些制度导致经济的迅速增长，而另外一些制度导致了经济的长期停滞，问题在于这个社会为何选择了让经济长期停滞的制度？
针对这个问题，Acemoglu，Johnson与Robinson(2005)认为，制度和政策并非是最大化社会利益的结果，而是利益集团间政治博弈的均衡结果。具体而言，由于不同的经济制度会产生不同的财富分配结果，因此在经济制度的选择中存在着不同利益集团之间的利益冲突，这些冲突的最终结果就是政治均衡，这由不同利益集团的政治权力以及权力博弈的规则——政治制度决定。社会中政治权力的分配也是内生的，分为合法的政治权力和事实上的政治权力。合法的政治权力由社会的政治制度决定，事实上的政治权力取决于利益集团占有的经济资源。政治制度和经济资源的占有变化相对缓慢，但是他们从根本上决定了经济制度和经济绩效。Eduardo and Alberto(2010)分析了不同的政治制度如何对一个国家的经济危机做出反应，并且进行制度改革而推动经济增长。他们发现，政治制度并非简单的民主和专制制度划分决定了一个国家的兴衰。Barseghyan and Guerdjikova(2011)分析了不同的政治制度对一个国家精英和普通百姓所提供机会的差异导致的经济增长绩效差异，这与我国目前建设社会主义和谐社会的目标异曲同工。在具体政策实施上，中小学义务教育免费、中西部地区中小学生免费午餐等中央政府推进的政策都是这一思想的具体体现。
新中国60多年的发展史中，中央政府的不断转型所带来的制度和政策变化进而造成的经济绩效的巨大差异，可以给Acemoglu等人的理论作出一个很好的注解。新中国成立后的前30年，中央政府以政治运动为中心导致了“大饥荒”和“文化大革命”；后30年，中央政府一直以经济建设为中心，取得了经济持续快速增长。到了近几年，中央政府进一步转型，要建设公共服务型政府，并且在民生领域大大增加了投入。因此，我们可以对中国经济增长的未来研究提出如下问题：为什么30年来中国政府一直不遗余力地致力于推动经济增长？我国的政治制度在其中发挥了怎样的作用？哪些制度发挥了作用？对这些问题的回答将意味着我们超越关注省长晋升竞赛机制的层面，在更广阔的视角中关注中央政府的决策运行机制。
目前，这方面的研究还不多见，作为这个研究方向的一个尝试，借用了Olsen(1982)泛利性组织(Encompassing Government)概念，贺大兴、姚洋(2011)将中国经济的成功归功于中国的中性政府，政府能够代表多数人的利益。也就是说，中国的政府不像民选的政府代表一派的利益，这样反倒能够克服一些短期的既得利益的障碍，坚持一些长远的目标。但是，他们将中性政府定义为政府对待社会各阶层的利益没有任何差别。我们对这一概念提出如下疑问：政府通过什么样的手段来实现这一目标？现实中存在着没有利益冲突的制度安排吗？如果制度安排会带来利益冲突，中性政府应该如何选择？Besley与Kudamatsu(2007)研究了在非选举社会出现好政府的制度基础。当领导人的更替由代表选举团负责并且代表选举团的控制权不依赖于在位的领导人时，代表选举团能够通过撤换不称职的在位的领导人来约束领导人的行为。他们将中国的政治局看作是代表选举团，并且分析了自1976年以来中国领导人的更替，认为政策的制定仅由在位领导人决定。他们这一观点是令人怀疑的。中央政治局常委会、全国人大常委会与全国政协在中央政府的政策制定，尤其是立法中的作用是十分巨大的，并且影响十分广泛。以个人所得税法的修订为例，正是人大代表和政协委员的呼声使其不断得以修改以降低老百姓税负，而减税与政府的财政利益是相抵触的。
中央政府在中国经济改革中一直发挥着重要作用，从改革之初的“摸着石头过河”，到党的十四大提出建立社会主义市场经济，中央政府的顶层设计决定了中国改革道路的选择，这种顶层设计是中央政府的一种决策机制，随着我们对中央政府决策机制的深入理解，必将为中央政策的顶层设计贡献学术界的思想力量。
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