香港回归与中美关系，本文主要内容关键词为：中美关系论文,香港回归论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二次大战后期，美国着眼于战后远东利益，曾一度明确支持中国收回香港主权，抨击英国在东方的殖民体系，主张使香港成为国际自由港。但二战结束后，美国改变了先前对中国的一贯承诺，转而支持英国维持对香港的统治。虽然中国争到了在1945年9月16 日港督府举行的受降仪式上与英方代表同时接受日本投降的权利，但事实上是英国重新占领了香港。中华人民共和国成立后，美国出于冷战考虑，更从政治、经济甚至军事上支持英国对香港的统治。但在1984年中英《联合声明》签署之前，美国没有感到其在港利益受到威胁，因而并未卷入香港事务。1984年9月26日，中英两国在北京签署《联合声明》后，香港在美国对华政策中凸显出来，美国开始插手和干预香港事务。
一、美国从台后走到台前
1984年中英《联合声明》的签署，使中国收回香港主权成为定局。香港回归的前景使香港问题成为美国对华政策中的一个焦点。究其原因，首先是香港回归将不可避免地使大国力量平衡发生变化。香港拥有繁荣的经济和先进的社会生产力，国内生产总值大致相当于中国内地的20%，其回归势必使正处于上升之势的中国的实力和影响大大增强，使中美力量对比发生不利于美国的变化，如何应对这一前景成为美国对华政策关注的一个重点；其次是战略利益的考虑。美国在香港有巨大的商业利益，香港还一直为美国海军舰只提供进出全亚洲最好的深水港的便利，其回归会不会使美国在港利益受到威胁？尤其是连航空母舰都可以容纳的昂船洲海军基地，中国会不会“从那里控制整个南中国海”？[1] 这些都是美国对华政策不能不考虑的问题；另外，香港回归给美国一贯重视的意识形态方面带来的影响以及对两岸关系的冲击，也是美国对华政策不能忽视的因素。因此，美国对香港回归一直保持巨大的关注，其程度远远超出经济利益范围。
在中英两国关于解决香港问题的22轮谈判中，美国囿于其身份而不能参与有关香港问题及香港前途的谈判，但一直密切注视着事态发展，一俟《联合声明》签署，即从后台走到前台，以保证《联合声明》的协议条款得到履行为由，开始就香港问题有所表示。
美国政府第一个就中英《联合声明》发出官方照会，并在联合国提出议案，以使《联合声明》正式成为一个国际性条约。就在《联合声明》签署的当天即1984年9月26日， 美国国务院代理发言人龙伯格代表舒尔茨国务卿宣读了美国政府关于香港问题的声明。该声明除对中英两国达成决议表示欢迎外，强调“美国对香港的持续稳定和繁荣有着巨大的利益”，并特别指出，美国注意到“双方的声明都阐明了自1997年后的50年香港的生活方式受到保障，其现行体制将以特别行政区继续下去”。[2]（P258）4天后，美国驻港总领事白顿·莱文为“使在港美商对其商业利益放心”而发表讲话，表示97后华盛顿将把香港与中国分别当做单独的商贸伙伴来对待，包括保留香港单独的纺织品配额等。许多美国政府官员包括副总统布什在内，都纷纷发表类似的讲话。作为政府官员，他们的讲话都与美国政府的政策保持一致，即在承认香港主权回归的大原则下，强调美国在港商业利益的保障及“50年不变”的保证。但在美国国内，也同时出现了许多不符合美国身份的声音，如共和党1984年的政纲就与里根政府的政策相左，明确提出让香港“自决”的主张。
美国政府的这些作法，表现出其一贯的大国心态。但总的说来，美国政府在这段时间里对香港问题的态度是谨慎的，这与中美关系的大气候分不开。此时，里根政府已转而从现实利益出发，调整对华政策，中美关系以“八·一七公报”为契机，已得到恢复并出现发展的势头，尤其在1984年上半年中美两国第一次实现政府首脑互访后，两国关系的气氛已大大改善。因此，直到1989年“六·四”之前，尽管美国国内有各种各样的极端言论，官方的发言还是基本符合其身份的。
二、《美国—香港政策法》的出台
80年代末，国际形势的巨变对中美关系产生严重冲击。尤其1989年“六·四”事件后，美国对中国政府制止动乱的行动大加指责，并宣布对中国实行制裁。其他西方国家亦纷纷效法，中国与西方国家的关系急剧恶化。此前，中英双方就《基本法（草案）》的磋商与合作已趋于共识，这时英国突然改变腔调，相继发表关于香港问题的声明，公开散布对中国宪法与基本法的怀疑论，并提出加快香港代议政制改革的步伐等要求。香港的“民主派人士”也纷纷对香港前途作出各种悲观的预测，甚至有人提出将香港租借给联合国以“创造一个亚洲的瑞士”这样荒谬的主张。这一局面为美国插手香港问题提供了契机。
“六·四”后，美国国会一些议员提出多个支持香港在回归前争取更多“民主”的议案，其中影响最大的是参议员麦康奈尔1991年9 月提出的“S.1731法案”，即《美国—香港政策法》的前身。根据该法案的“报告条款”（301条款）的规定，美国尽管不是联合声明的签字国， 也要对“联合声明在香港实施到什么程度”以及“关于经济关系和人权这样的问题”进行监督。该法案还授权美国政府“在香港和中国政府违反或无视声明时对这两个政府实行经济制裁”。[3] 这个法案的意图很明显就是要利用将国内立法延伸到国外的手段，突破美国在香港问题上的身份限制，以达到插手香港问题、干预香港事务的目的。对此，从事中美关系研究的著名美国学者傅高义的评价是：“……把中国遵守中英联合声明作为香港进入美国市场的先决条件。该法案的确使美国拥有了一些影响力”。[4]（P73）
对于这种干涉中国内政的行径，中国当然不会答应。中方多次向美方提出交涉，要求美国政府不要支持美国国会审议通过这项法案，并采取措施予以制止。美国一些有识之士也对此持否定态度，指出如果这个法案通过，将会影响到中美关系的大局。但此时正值美国总统竞选，对华政策正好是布什政府倍受民主党人攻击的焦点，“中国威胁论”亦开始出现，在这样的国内气氛下，美国政府表示：“该法案有助于政府更加敏锐地思考这一问题，……以确保香港成为中国一个特别的行政区后美港继续保持密切关系”，因此“政府支持修改美国法律的麦康奈尔法案的目标”，并“欢迎给美政府以明确授权的这项法案”。[2] （P335—337）
在美国政府支持下，《美国—香港政策法》最终于1992年8 月被美国国会通过，布什总统于10月5日签署了该法案。对此， 中国政府立即提出抗议。中国外交部副部长刘华秋召见美国驻华大使芮效俭，指出香港问题在1997年7月1日以前是中国和英国之间的事情，由中英两国根据关于香港问题的《联合声明》处理；自1997年7月1日起，香港事务则纯属中国的内政。美国企图通过国内立法“从政治上插手香港事务，干涉中国内政，违背了公认的国际法原则，这是中方坚决不能接收的。”“中方不能不对此表示极大的遗憾，并提出抗议。”[5]
美国国会在《美国—香港政策法》之后又提出多个支持香港“民主改革”的议案，以及对《美国—香港政策法》提出修正案。其政策目标，除保持并加强美国在港经济利益及战略利益外，还希望在香港这个对华前哨基地巩固并强化西方民主的存在，以期达到通过香港影响社会主义中国的目的。美国传统基金会1994年4月18日发表的报告就明确指出， 美国支持香港民主政治的发展，以确保香港成为中国改革的模式。众议院议长金里奇也宣称香港有一个“历史使命”，就是“扩大自由”。[6]为达此目的，美国国会还着眼于香港的未来，为“维护香港稳定”，美国1990年的移民法案将香港的移民配额从1987年的每年600 名猛增至每年5000名，接着又增加到每年10000名，并为某些香港居民发放的移民签证提供一个“长期有效性”的特别选择，允许他们推迟至2002年迁到美国；为“保证香港的新闻自由”，1997年2月27日美国国会又为香港的新闻记者提供2000个特别移民配额，亦准许迟至2002年入境。[7]与立法手段相配合，美国国会多次举行关于香港问题的听证会，为香港的“民主人士”提供讲坛。香港民主同盟（即1994年4月后的香港民主党）主席李柱铭曾多次被邀请登上这个讲坛，并在此赢得了“香港的叶利钦”、“香港的达赖·喇嘛”等称号。[8]
以1992年《美国—香港政策法》的出台为发端，美国开始公开地干预香港事务。 根据《美国—香港政策法》的报告条款， 美国国务卿在1993、1995、1997—1999及2000年3 月均向国会提交长达数十页的《美国—香港政策法报告》，以及香港人权状况分项报告。这些报告从美国的角度出发，对香港事务进行片面评论。对这种干涉中国内政的行为，中国政府表示强烈不满，并告诫美国，香港的繁荣稳定是中美双方的利益所在，而美国企图插手香港事务，“不但无助于中英联合声明的实施，而且有损于香港的繁荣稳定，同时还会损害包括美国在内的与香港有着广泛经济和贸易联系的国家和地区的利益。”[9]
三、彭定康《政改方案》与美国《香港回归法案》
90年代上半期，中美关系“一波未平，一波又起，麻烦不断”，最终滑向低谷；香港回归也进入了“一波未平，一波又起，麻烦不断”的倒计时阶段。
“六·四”事件后，因英方对《基本法（草案）》关于中央和香港特区的关系以及香港政治体制方面的许多规定提出责难，致使双方在香港问题上的磋商与协作一度趋于停滞， 但双方最终还是克服争拗， 于1990年2月达成共识。1990年4月5 日英国外交部在《基本法（草案）》通过后发表声明，也认为《基本法（草案）》是香港前途的一个重要里程碑，它体现了联合声明的精神，是一项可以接受的法律。可是，末任港督彭定康在1992年10月份提出的第一份施政报告中，按照英国已经改变了的对华、对港政策，推出致力于扩大直接选举因素的《1994年与1995年选举安排》（又称“彭定康政改方案”）。这个方案大幅度改变香港原有的“行政主导”型政治架构，以使它能够“隔离中央主权影响”。其目的就是想在过渡期中自行“大变”，然后乘“直通车”到97后50年不变。实施这一方案，无疑会破坏香港政制的发展与香港特别行政区基本法的衔接。对于这个明显会破坏香港平稳过渡和繁荣稳定的“彭定康政改方案”，一贯强调香港的持续稳定和经济繁荣的美国却给予毫无保留的支持。克林顿在1993年5月3日会见彭定康后对记者说：“彭定康提出的有关香港民主的倡议是有根据的，我支持香港争取在1997年回归中国之前赢得更大民主的努力。”[2]（P351）
由于“彭定康政改方案”违反了中英联合声明，违反了与基本法衔接的原则，也违反了中英双方已达成的有关协议及谅解，因此被中国政府视为“三违反”政制方案而予以拒绝。为此，中英双方在1993年举行了17轮会谈，其间美国政府多次表态支持英方的立场，连美国学者都对此颇有微词，指出美国的表态太快了，有时中英双方尚在协商之中，美国就站出来表态。美国的这种态度，表现出它希望通过支持英国在97回归前加快香港的“民主进程”，以香港的“民主改革”来影响中国内地的意图。
由于英方相信“生米做成熟饭”的效应，坚持实施“彭定康政改方案”，致使中英关于香港政制谈判破裂。对此，中方不得不采取“以我为主”的方针，开始为“过渡”做准备。1994年8月31 日全国人大常委会通过决定，宣告港英最后一届三级会议于1997年6月30日终止。中国将在7月1日恢复对香港行使主权时重组香港立法机关和区域组织。1996年1月26日香港特区筹委会在北京正式成立。为了实现香港的平稳过渡和政权的顺利交接，避免出现立法真空，筹委会于1996年12月设立临时立法会。美国政府立即对中国的这一做法加以指责。国务卿奥尔布赖特在1997年1月20 日对参议院外委会的书面答复中说：“中国决定以临时立法会取代由选举产生的目前的立法局既是不公正的也是不必要的。北京的决定令人对香港未来的自治和中国履行其承诺的意向产生疑问。”其他美国政要也都纷纷指责临时立法会的成立是“不理智的、不合理的”，是“一个很大的倒退”。一些国会议员甚至扬言，“那将影响国会关于延长和永久性给予中国最惠国待遇的考虑”，“也会影响国会对中国加入世界贸易组织的支持”等等。这已经是为了政治目的而从经济上施加压力了。
中国政府有关“另起炉灶”的决定是中国的内部事务，况且是不得已而为之的措施，当然不会因为美国政府的政治姿态以及某些议员的压力而改变态度。临时立法会正式成立后立即投入工作。1997年2 月全国人大常委会通过决定，将港英单方面制定的《香港人权法案条例》修改后仍采用为特别行政区法律，港英单方面修订的《社团条例》和《公安条例》则予以还原。美国一些媒体和政客利用这两件事情制造舆论，说中国在香港“解散立法局、废止法律”，是“无法无天”；批评克林顿政府对中国“太软弱”，要求对中国在人权等问题上进一步施加压力。这一切都给两国关系的改善设置了障碍。
在此背景下，美国会众议院于1997年3月11 日通过《香港回归法案》。这个法案攻击中国官方的一些行动和政府一些高级官员的言论“反映出一种要损害香港目前和未来自治水平的企图”，宣称“美国政府有责任确保美国的利益在过渡期间和过渡后得到保护，并对确保香港人民的基本人权也得到保护一事至表关心”，并表示，如果香港回归后总统“断定香港的自制程度不足以证明它得到美国特定法律规定的待遇，或者与中华人民共和国所给予的待遇有所不同，总统可以修改美国有关香港的法律。”[10]这是继《美国—香港政策法》后美国国会又一次以国内立法的手段干预香港事务。而且，这一次走得更远，他们已发展到以香港人权的“保护人”和香港基本法的“仲裁者”自居了。
美国国会再次以国内立法干预香港事务，表现出一种强加于人的霸权主义心态，不但激起中国人民的强烈反感，也受到美国有识之士的批评。 傅高义就很中肯地说：“美国不可能成为香港的保护人。 香港的600万人民是中国的一部分。”[4]（P73）中国政府更不会为之所动。 需要指出的是，《香港回归法案》扬言要采取的行动是以“如果”为前提的，而这些前提在香港回归后并没有出现，这是美国后来亦不得不承认的事实。
四、结 语
香港回归前，美国国会成立了一个以众议院亚太国际关系小组委员会主席道格拉斯·伯勒特为主席的两党工作组，从事“观察、报道和协助香港过渡”的工作，香港回归后这个工作组必须每个季度向国会提交一份有关香港过渡情况的报告。从1997年7月1日开始的一年中，这个工作组接连4 个季度提交的报告都用了同一句话来概括香港回归中国后的情况：“至今一切均好”（So far,so good.）。第二份报告提到：“大多数观察者都会同意说香港及北京负责贯彻一国两制的官员都做得很好。”[11]第四份报告则说：“最令人瞩目的是，香港回归后的第一届立法局选举非常成功。”[12]就在这一年中，江泽民主席访问了美国，克林顿总统也访问了中国，两国确立了面向21世纪的建设性战略伙伴关系。香港被定为克林顿访华的终点站。这一次，克林顿没有就香港的政制应该如何发展提出意见，而是说：“我觉得我以香港作为整个行程最后一站，十分适当，因为对美国人来说，香港是中国面向世界的窗口。”[13]
香港是中国面向世界的窗口，也是中美交往的枢纽和桥梁。香港主权回归中国，使香港在美国对华政策中的地位凸现。从中英签署《联合声明》到97回归这一过程中，美国对香港的密切关注和种种干预，反映出美国对社会主义中国充满疑虑，惧怕中国的崛起，将中国的强大视为灾祸；对香港回归后美国在港利益能否得到确保放心不下，试图通过国内立法干预香港事务，甚至通过香港影响社会主义中国；更有一些反华政客试图将香港问题与美国对华政策挂钩，牵制美国政府改善对华关系。这说明，香港在中美关系中的地位是重要的，也是敏感的。
英国《独立报》1997年3月26日的一篇文章说，在不久的将来， 使得华盛顿和北京之间脆弱关系的改善遭到破坏的可能是香港。美国国会研究处的邓鲍指出：“随着美国在香港的活动增加，香港很可能成为美中关系的引爆点。”[14]中国也有一些学者作出类似的预测。笔者认为，这些论断未免言之过重。中美两国之间存在全面而深刻的分歧，香港作为双方分歧的敏感之地，中美关系的发展无疑会影响到香港的前途，而香港问题也会影响到两国关系的发展，处置不当，确实会给两国关系带来负面影响。但也应看到，香港的繁荣稳定，是中美两国的利益所在，处置得当，亦可成为增进中美关系的一个正面、积极的因素。要达到这样的双赢局面，除需要双方都持求同存异的态度外，对对方的尊重、不干预内政亦是必须的，而这点恰恰是美国所欠缺的。美国外交耆宿、“遏制”政策的始作俑者乔治·凯南明智地认识到这一点，他在去年谈到美国应该怎样对待中国时说：“我促请我国政府对别国的内部事务采取更加超脱的态度。我希望我国政府逐步从公开倡导民主和人权的立场撤退。……如果我国其他团体要想倡导民主或人权（不论这两个词的含义是什么），那是完全可以的。但是我不认为任何这类问题应该进入我国同其他国家的外交关系中去”。[15]凯南先生在95岁高龄时仍有如此睿智，令人深感敬佩。