围绕联合国安理会的角逐——德国的愿景，本文主要内容关键词为：联合国安理会论文,德国论文,愿景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据名人小组报告，安理会的扩大是势在必行的事情，扩大本身并不是目的，更多的是出于安全政策方面的考虑。为了能够解决最重要的全球安全问题，必须加强集体安全机制，必须加强联合国的权威。为了实现这个目的，出现了各种各样的改革建议，其中就包括联合国安理会的扩大。
根据联合国秘书长科菲·安南(Kofi Annan)的声明，德国、日本、巴西和印度能否成为安理会常任理事国的问题将在联合国大会上进行表决。我们在这种情况下不禁要问：德国作为安理会常任理事国的候选国，它的前景如何？德国的外交政策面临着哪些挑战？
一、扩大的原因
虽然联合国的改革并不只是安理会扩大，但如果安理会的权威和合法性得不到加强，改革就不会成功，这也是名人小组报告中所明确强调的。安理会的改革必然涉及自卫权的问题，自卫权的扩大要经过慎重考虑，这在某种意义上已经明确了“先发制人式的自卫”。只有安理会才能够决定是否使用武力，如果没有遇到“迫在眉睫的威胁(imminent threats)”，则应该根据《联合国宪章》第51条的规定采取自卫行动。单方面的、先发制人式的行动是不允许的，因为这样做不仅破坏了安理会的权威，而且还威胁了全球秩序。对此名人小组指出，安理会应该“垄断对使用武力的授权”。
无论是过去还是现在，安理会都应该是最高级别的、用来执行特殊任务的联合国委员会，尤其是我们现在正面临着恐怖主义、大规模杀伤性武器和“不负责任的国家”的威胁。事实上，安理会在过去的工作中缺乏连续性，有时也并未承担起应尽的义务，但它不应受到别人的诱惑或者唆使，它的重要性不应受到怀疑，而且，安理会的改革应该继续向前推进。
如果安理会要承担更多的责任，那么它就必须进一步提高它的合法性。提高安理会合法性的方法有很多种，保证各大洲在联合国拥有自己固定的代表以及加强与最重要的缴纳会费的成员国和集团的联系都可以实现合法性的提高。
二、标准和候选国
名人小组报告认为应该遵循各地区比例代表制的原则，申请成为联合国安理会常任理事国的国家应符合以下标准和条件：(1)较高的财政贡献(用于联合国的财政预算、维和行动甚至是对一些基金和项目的自愿捐款)；(2)参加联合国授权的和平使命；(3)如果是工业国家，则应有明显的努力，使其对别国的发展援助(官方发展援助)达到预定的国际标准，即高于国内生产总值的0.7％。它们是“入常”申请国得到别国支持的重要依据。然而，所有的“入常”申请国(包括它们的竞争者)都没有勇气去满足全部标准。相反，这些标准直接影响到别国对“入常”申请国的态度，其中包括现在的安理会五大常任理事国。
各成员国对于联合国的日常财政预算的贡献情况已经非常清楚，以2004年为例：日本是第二大贡献国，德国是第三大贡献国，它们缴纳的会费分别占联合国预算的19.4％和8.6％；两国的综合实力都在各自地区名列前茅。相比之下，美国约是22％，英国是6.1％，法国是6.0％，中国是2.0％，俄罗斯是1.1％。意大利缴纳的会费占联合国预算的4.8％，居第六位；西班牙占2.5％，居第八位；韩国占1.79％，排在日本和中国之后，在亚洲国家中列第三位；巴西占的比例是1.52％，是第15大贡献国，但是它在这一地区的竞争对手墨西哥所占的比例是1.88％。其他的候选国分占的比例如下：阿根廷占0.95％，印度占0.42％，南非占0.29％，埃及占0.12％，尼日利亚占0.04％。当然，这些数字并不能完全说明它们的贡献。除了美国以外，巴西和阿根廷还是最大的欠费国。
对于联合国和平使命所承担的义务，以自愿贡献为例，可以看出：欧洲国家承担了重要的责任，荷兰和斯堪的纳维亚国家定期支付的高额自愿捐助已经超过了德国(德国在2004年的贡献大约是2亿美元)。在所有的“入常”申请国中，日本是做得最好的，其他的“入常”申请国(如印度、埃及、或者南非)则显得不怎么大方。
就第二个标准即参加联合国的和平使命来看，有联合国直接领导的和平行动与在联合国授权下而独立进行的和平行动(如在科索沃、波斯尼亚和阿富汗的维和行动)。德国在后者的维和行动中承担的责任越来越大(据2004年11月的情况统计，已派出约6500名士兵)，提供的军队远远超过了其他国家，如美国(约4100人)、法国(约3500人)、英国(约2600人)或者意大利(约4900人)。
在联合国直接领导的行动中，德国也提供了军事和警察人员，然而总人数在当前只占到了第36位，其中大部分人作为联合国警察被派往科索沃执行任务。德国提供的人员总数虽然超过了意大利和日本，但是排在了五大常任理事国之后。而其他一些“入常”申请国(如巴基斯坦、印度、尼日利亚和南非)近年来参加联合国蓝盔使命的人数一直排在前10名(参见表1)。这些国家主要是以此作为它们申请加入安理会常任理事国的依据。自2004年以来，巴西也开始为联合国的维和行动提供大量的人员支持，它几乎承担了联合国在海地的全部和平使命。相比较而言，其他的地区大国(如印度尼西亚、埃及或者墨西哥)不但在国际上，而且在本地区也都没有积极参与联合国和平使命。
表1 为和平使命提供的人员总数(所排名次和人数)
国家
2004年12月
2003年12月
巴基斯坦
1(8140)
1(6248)
印度 3(3912)
4(2882)
尼日利亚
8(2890)
3(3361)
南非10(2331)
10(1415)
巴西14(1367)
51(82)
阿根廷
16(1103)
20(554)
中国17(1036)
27(358)
法国 21(607)
31(317)
英国 23(542)
18(563)
美国 28(429)
22(518)
俄罗斯
32(361)
30(323)
德国 36(296)
29(356)
印度尼西亚 42(201)
42(205)
意大利
45(187)
46(162)
埃及 50(115)
49(119)
韩国 68(41)
55(49)
日本 70(30)
26(408)
墨西哥 -
-
资料来源：联合国维和行动部(UN， Department of Peacekeeping Operation)。
第三条标准主要是针对工业国家的。在经济合作与发展组织(OECD)的成员国中，德国的官方发展援助占国内生产总值的0.28％(2003年)，处于中等水平。日本的官方发展援助在国内生产总值中所占的比例是0.20％，位居倒数第三。意大利甚至排在倒数第二位。相比较而言，法国和英国做得要好一些(参见表2)。
表2 经济合作与发展组织成员国提供的官方发展援助情况
(援助总额在国内生产总值中占的比例％)
国家 2003年 2002年 国家
2003年 2002年
挪威
0.92
0.89 德国
0.28
0.27
丹麦
0.84
0.96 澳大利亚 0.25
0.26
卢森堡 0.81
0.77 加拿大
0.24
0.28
荷兰
0.80
0.81 西班牙
0.23
0.26
瑞典
0.79
0.84 葡萄牙
0.22
0.27
比利时 0.60
0.43 希腊
0.21
0.21
法国
0.41
0.38 奥地利
0.20
0.26
爱尔兰 0.39
0.40 日本
0.20
0.23
瑞士
0.39
0.32 意大利
0.17
0.20
芬兰
0.35
0.35 美国
0.15
0.13
英国
0.34
0.31
资料来源：经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD， Development Assistance Committee)2004年的统计。
从上面的比较可以看出，前两个条件德国已经基本满足，第三个条件也不比其他申请国做得差。日本只满足财政贡献这个条件，南非在非洲地区至少是联合国最大的财政贡献国，巴西在拉美地区至少是联合国的第二大财政贡献国。印度、巴西、南非、尼日利亚和巴基斯坦有资格在军队贡献方面胜任安理会常任理事国的使命。
此外，一些候选国家在领土和人口方面也扮演着重要的角色，其中印度和巴西在这方面远远超过它们的地区竞争者巴基斯坦、墨西哥和阿根廷。在非洲大陆，尼日利亚的人口超过了埃及和南非。
三、模式和方法
名人小组报告建议将安理会的成员国从15个扩大到24个，并且为此提出了两套方案。根据方案A：在现有基础上新增加6个常任理事国(没有否决权)和3个非常任理事国，非常任理事国每两年改选一次。在新增加的常任理事国中，其中亚洲和非洲应各有两名，欧洲和美洲应各有一名。根据方案B：不增加永久性的常任理事国，而是增加8个“半常任(semi-permanent)理事国”，亚洲、非洲、欧洲和美洲各产生两名，每4年选举一次，可以连选连任，同时，再增加一个非常任理事国。
名人小组报告提出的这两套改革方案是为了在联合国内部彻底解决各地区的比例代表制问题，实际上，关于各地区争取在联合国拥有自己的代表的问题早在1966年就曾提出来。德国、日本、巴西和印度4国更加倾向于方案A。大多数联合国成员也表示应该增加常任理事国的席位。方案B将会进一步巩固现有的安理会五大常任理事国的地位，因此这套方案在联合国大会上通过的几率比较小。而且这套方案意味着拉丁美洲和非洲在安理会仍然没有固定的席位，它们只能通过“半常任理事国”这种形式表达它们的意见。此外，“半常任理事国”要想连选连任，还必须得到联合国大会的认可或者是它们本地区国家的集体支持。这不仅会影响它们的独立性，而且还会限制它们的工作能力，“竞选斗争”还会受到金钱的干扰。方案B首先会和各国的利益发生碰撞，一些对联合国做出重大贡献的国家可能无法在安理会取得永久的席位，因而，它们也就无法长期阻止本地区的竞争对手。
安理会扩大的任何一个方案都需要对《联合国宪章》进行修改，这就需要联合国大会至少2/3多数的同意(至少128个国家)。此外，对《联合国宪章》的修改还必须得到至少2/3成员国的批准，其中包括现在的五大常任理事国。而且，这些修改还必须要经过美国国会批准。1963～1965年，安理会理事国从11个增加到15个，这次改革的批准过程至少持续了两年。由于联合国的成员数量已经有了明显的增长，今天的联合国改革可能会持续更长的时间，如果要等联合国的这些改革都生效，也许要十几年的时间。
在联合国大会上能否会出现2/3的多数，几个月之后就能见分晓，尽管如此，德国、日本、印度和巴西这4个国家还是取得了一定的进展。此外，也有可能把2个非洲国家与上述4国共同纳入“一揽子解决方案”。在这种情况下，安理会新增的理事国也许不止9个。还有一种可能，那就是先暂时做出一份原则性决议，然后再对各个候选国进行单独表决。
还有一个需要弄清楚的就是否决权的问题。如果不赋予新增加的9个安理会理事国否决权，那么不仅要修改《联合国宪章》第23条(关于安理会构成)，而且还要修改第27条(关于表决权的行使)。
可以想像，无论是四国集团(德国、日本、印度、巴西)还是六国集团(德国、日本、印度、巴西、南非、尼日利亚)，如果非要它们放弃拥有否决权，或者是只赋予它们受到严格限制的否决权，可能都是不明智的。此外，德国还要对欧盟成员国担负起责任，德国要在联合国为欧盟争取更大的活动空间，也许在未来，欧盟也应该在安理会占有一席之地。
四、安理会改革作为催化剂？
联合国改革的倡导者希望通过安理会的改革对联合国体系的进一步改革发挥催化作用——不仅包括结构，而且包括功能。事实上，这将对整个组织产生一种促进作用，而类似的国际组织早在1989～1990年就已经发生了彻底的变化，这些变化最终将推动一个“新联合国”的产生。如果安理会的扩大在一段时间内不能实现，那将出现一种危险，即现在正在进行的其他改革也将被搁置起来，或者某些国家会推卸一些它们所应承担的义务。联合国内部已经出现了对此事的担心，安理会改革的失败不仅对联合国整体来说是一个挫折，而且也无法再进行《联合国宪章》的修改。联合国权威的加强有助于预防冲突、化解危机，解决冲突所留下的后遗症。名人小组报告提出了一系列的建议，现摘录如下：设立负责和平与安全事务的秘书长助理；在安理会设立“建设和平委员(Peace-Building Commission)”，使联合国更有效地促进国际社会为暴力冲突停止后的有关国家的重建提供援助；设立秘书长的“和平建设支援办公室(Peace-Building Support Office)”，以此促使联合国的政策和项目在这一领域实施得更加协调；加强联合国在冲突结束后地区的特殊代表性(如在协调过程中发挥核心作用)；建设联合国自己的警察部队(50～100人)，为国际警察的部署做准备；设立“和平建设基金”(2.5亿美元)，为快速反应部队提供财政支持；完善对制裁的监督机制，在这一领域设立一位高级官员为联合国秘书长就制裁问题提供建议；在经济与社会理事会设立一个专门的委员会，以此应对社会和经济方面遇到的安全威胁，从而将发展和安全问题有机地结合起来。
五、安全政策的分析
在这些建议之后就是关于安全政策分析的报告，但是一定要将这份报告与美国的国家安全战略(US National Security Strategy)或者欧盟的安全战略(EU Security Strategy)区别开。这份报告归纳了6个方面的威胁：(1)经济和社会威胁；(2)国家间的冲突；(3)国内的冲突；(4)核武器及其他放射性武器、生物武器、化学武器的扩散；(5)恐怖主义；(6)有组织的跨国犯罪。
除此之外，名人小组的安全报告还系统地阐述了经济、社会、生态等方面面临的危机，强调这些都是国家和人类共同遇到的安全问题。对于这些问题，既不应该区分等级和先后顺序，又不应该将它们彼此割裂开来考虑。报告中特别强调：“威胁是相互联系的，任何一种威胁，它既是针对个体的，也是针对全世界的。”
六、“能力建设”是核心任务
与美国和欧洲的安全战略不同，联合国的这份安全战略报告没有把“正处于失败的(failing)”和“已经失败的(failed)”国家列入威胁和危机的行列。相反，报告列举了导致这些国家贫弱的一些问题：它们需要不断加强国家能力的建设，优化国家的组织结构。在更大的意义上讲，国家的建设也是联合国及其成员国面临的严峻挑战和重要任务。近年来，在所有的安全问题中，没有一个得到有效的解决，其原因之一就是那些出现问题的国家弱小、无效率或者缺乏理性，而且做事情前后不一致。例如预防艾滋病和其他瘟疫，或者有效地进行防灾抗灾，都与一个国家的功能和结构密切相关；消灭贫困和公平地分配资源，是以国家框架为前提的；遏制有组织犯罪，禁止核武器在非国家层面进行扩散或者打击国际恐怖组织需要国家的监控机器和强制手段；调解地区冲突和国内战争，与完善一个国家的国家结构密切相关，等等。
因此，名人小组报告提出了大量的建议，推动联合国、国际援助者、各个成员国加强它们的能力建设。例如在医疗卫生、打击恐怖主义、法制国家的建设或者改革、法律制度、保护人权以及改善行政管理、规范警察和提高警察能力等方面，国家能力的加强都活跃了创造性。安理会及其理事国在这些方面扮演着重要的角色，它必须支持这些创造性，而且它自己还必须明确无误地拥有合法性。
七、德国提供什么？
德国的愿望是变得越来越强大，然后争取在安理会拥有固定的席位。德国要求成为安理会常任理事国的愿望越来越强烈，为此，德国做了大量的准备：德国的外交政策应该从根本上支持名人小组报告并将其放在优先考虑的位置。工作的重点应该是制止冲突，提高国家的包容能力，帮助那些战乱国家恢复稳定并走向重建。尤其应该重视的是关于设立“建设和平委员会”的建议，这个委员会能够为结束暴力冲突以及暴力冲突结束后的重建工作(包括完善援助机制)做出积极的贡献。在名人小组报告中已经有了关于制度方面的设计，这仅仅预示着一些可能出现的任务。为此，德国应该充分发挥主动性，通过准确的设计，为安理会设置这样的专门委员会提出建议并做出实质性的努力。这个委员会还有一个重要的功能，它可以将针对危机地区和战后地区的援助机制统一起来，防止混乱局面的发生。
为了实现这个目的，德国应该将参与联合国的和平使命作为自己的一项重大义务，特别是应该更加主动地参与由联合国直接领导的和平使命。尤其是在对国际警察的需求可能不断增长的情况下，德国的准备还是很不充分的。在其他重要领域，如在那些战争结束的地区，不仅需要安全方面的改革，而且还需要打击腐败、加强政府管理、推动法制国家建设、重建法律体系以及在建筑和卫生领域进行改革。
八、外交政策的结构和工具
由于任务越来越重，而且作为一个安理会的成员还要克服各种各样的困难，因此，德国的外交政策必须合理地配置资源。这首先就意味着要不断提高发展援助。德国至少应该在几年内将援助的水平达到法国或者英国的水平。为了维护那些战后地区的社会稳定，阻止国家的崩溃，在和平建设和国家建设方面，德国与这些地区的发展合作应该适当延长。可以预见，如果中国还像以前那样，以3亿美元的总额作为德国的第二大对外援助国就会令人感到十分诧异，但是，可以通过常规的贸易关系和金融关系来满足双方的需求。
外交政策、安全政策和发展政策的结构和工具都要进行改革，这一点至关重要，而且，还要将每项政策负责的领域有机结合起来。德国已经参加了科索沃、波斯尼亚、阿富汗的民事和军事行动，并对当地的行政管理提出了自己的意见。在未来，在联合国的框架内，类似的任务还会经常出现，这不仅要求合理地配置资源，而且还要对相关的基本政策进行修改。德国已经介入了危机地区的事务，而联合国的表决过程又显得旷日持久，对于新增常任理事国的职权范围也存在着很大的争议。有一点是清楚的，德国将会参加越来越多的、类似于“建设和平委员会”这样的部门，德国政府必须以一种合理的机制和组织形式适应各部门的协调工作。然而，联合国的任务是很艰巨的，在未来，要让德国对联合国的所有任务都迅速做出反应或者承担责任也许不太可能。德国的目标是：尽量减少摩擦损耗，推动相互联系，促进德国在这一领域的利益。然而迄今为止，德国还没有关于国家建设或者和平建设的方案和计划。尽管德国的外交做出了不懈的努力，但是这些努力还远远不够。
九、前景
虽然德国在安理会拥有自己席位的愿望非常美好，但是实现这一目的的道路却很漫长。无论这一目的能否实现，或者实现了多少，德国的努力都不应该停止。德国的外交政策已经确定，改革的重点也非常明确。德国已经知道未来应该在哪些领域承担自己的责任。
世界对德国的要求会不断提高，联邦政府和联邦议会必须在政策方面做好准备。为了实现成为安理会常任理事国的目标，德国应该在价值观、资源配置和管理等方面对外交、安全和发展政策进行全面审核，或进行修改。
(人民出版社/刘可扬译)