浙江省绩效审计模式的基本框架，本文主要内容关键词为：浙江省论文,绩效论文,框架论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江已经初步具备了开展绩效审计的前提条件。从当前浙江审计工作的现实看，以绩效审计为目标统筹我省审计发展方向，可以破除以财务收支审计为基础建立的审计程序、审计理念的束缚，从根本上实现“流程再造”，实现自我突破。从推进审计创新的角度看，以绩效审计为目标统筹浙江审计发展方向，能够使专项资金审计、投资审计、经济责任审计有一个进一步深化的方向，使整合审计资源、提升审计成果有一个更加便于操作的平台。
（一）绩效审计的目标
绩效审计模式的总体目标：逐步缩小单纯财务收支审计项目在年度审计项目计划中所占的比重，通过增加专项审计调查的项目数量，不断加大全省同步的绩效审计项目比重等途径，力争到２００７年实现绩效审计项目占年度审计项目计划一半的目标，最终实现由财务收支审计为主导的阶段向以绩效审计为主导、财务收支审计与绩效审计并存共同发展阶段的转变。
现阶段我省绩效审计的工作要求是：揭露反映体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题。一是在权力的制约和监督方面，要促进问责机制的建立，重点揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题；二是在行政效能方面，重点披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题；三是在科学发展方面，分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题。
（二）绩效审计的工作任务
当前要立足现有条件，整合现有资源，找准突破口，选好试点项目，大胆探索，逐步推进。我们应以群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目，如政府性专项资金（基金）、政府性投资建设项目、经济责任审计等为突破口开展绩效审计。要通过以往审计发现或日常调查中了解到的线索，选择那些可能存在管理不善、损失浪费、效益低下的项目来开展审计。不仅从财政财务收支入手，更要深入到经济活动的诸多流程开展绩效审计。
１．政府性专项资金（基金）审计。当前要按照科学发展观的要求，围绕与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的各类专项资金（基金），如土地资金、社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金等开展绩效审计。同时还要关注财政预算管理、财政转移支付、公共卫生、拆迁安置等政策措施的落实到位情况，严肃查处各种侵害群众合法权益的行为，提出完善有关政策措施的建议，为建立社会主义和谐社会提供审计支持。
２．国家投资建设项目审计。这是目前绩效审计最直接有效的突破口。随着财政体制、政府投资管理体制的根本转变和国库集中支付、会计集中核算、部门预算等制度的逐步建立完善，政府投资绩效审计应重点审查建设主管部门上报的部门预算和同级财政部门批复的部门建设性预算，看财政部门和主管部门对项目建设资金的分配和审批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和挤占挪用建设资金等违规问题。在具体的国家投资建设绩效审计项目中，应着重抓住投资决策、资金使用、建设管理和投资效果四个环节开展审计。
３．经济责任审计。着力点是如何改进被审计单位的经营管理，提高资金使用效率。要关注重要财政性资金的使用方向和使用效益，把查处问题和促进改革发展、完善制度结合起来，以促进地方政府和部门提高财政资金的管理水平和使用效益为重要目标。重点从财政性资金收支的内控制度、反映地方经济发展的重要指标、财政财务管理中存在的问题及廉政建设四方面着手，通过分析，评价其对财政收支的管理、控制、监督是否健全，重大项目的决策程序是否完善，财政性支出形成的国有资产是否得到了有效管理。针对浙江地方财政收入增加迅速，政府性资金特别是预算外各类专项资金、基金规模不断扩大的现实情况，在对市县长的经济责任审计中要进一步扩大审计覆盖面，把全部政府性资金都纳入审计监督的视野，重点关注预算外资金的管理使用绩效，关注贯彻科学发展观各项措施的落实情况及公共财政体制建立和完善的情况，将其作为考核市县长绩效的重要指标。
４．企业审计和行政事业单位审计。企业审计和行政事业单位审计如何开展绩效审计也是应该十分重视的方面。政府绩效审计源于公共受托责任关系，是对公共资源的使用和管理进行的审计，不应包括一般意义上的企业效益审计。但在企业审计中，针对企业使用和管理公共资源方面的事项则完全可以开展绩效审计，当前这方面的任务还相当重。如通过绩效审计分析企业税收流失造成的损失及其原因，以提高税收征管的科学性和严肃性。行政事业审计开展绩效审计必须转变审计模式，减少针对一个个具体的行政事业单位的审计项目数量，围绕公共财政体制的建立，增加专项审计调查的力度。
（三）绩效审计的方式方法
绩效审计方法主要是指收集能够证明绩效评价结论和绩效改善建议的证据的方法。常规的财务收支审计方法同样适用于绩效审计，但由于审计目标和切入点的不同，绩效审计项目的方法要根据项目的具体情况而定，并没有固定通用的模式，往往要运用公共管理和现代预算制度、成本效益与经济活动分析方法、应用统计学与计算机技术、心理调查技术与其他行为科学、包括政治学在内的社会科学等等多学科的知识，对审计目标进行分析评价，为审计结论提供科学依据。比较常用的绩效审计具体操作方法包括：文件查阅、访谈、资料的评价和使用、调查、现场走访、观察、比较、借鉴、分析、咨询、抽查、科学实验等等。
专项审计调查是目前绩效审计最常用、最有效的方法。李金华审计长曾指出，专项审计调查是具有中国特色的、解决当前审计工作一些突出问题的最有效的办法，也是效益审计的一种有效形式。专项审计调查具有程序简便、灵活机动、宏观目的性明确、工作时效性和针对性强、效果明显等特点，能够针对宏观管理中存在的突出问题，侧重于加强分析研究，提出审计建议，更有利于发挥审计监督的建设性功能。相对而言，专项审计调查更适应现阶段浙江审计工作的实际需要。今后绩效审计实践要不断加大专项审计调查的项目比重，使之在绩效审计实践中发挥更积极的作用。
计算机审计是提高绩效审计效率、系统进行绩效分析的关键。要积极探索计算机环境下，从账目转向数据的审计方法。通过对业务数据和财务数据的比对分析，运用系统思维的方法从整体上把握要素之间的相互联系，并将获取的信息进行加工处理，充分发挥计算机数据分析、处理、集成的优势，寻找和揭示问题产生的内在规律，为绩效评价奠定基础。
（四）绩效审计的程序
绩效审计在程序上与财务收支审计基本相同，也包括选择审计项目，开展审前调查，编制审计方案，深入调查、测试、分析与评价，归纳分析审计证据和撰写审计报告等环节或步骤，但在具体细节上有较大差异。
１．审计项目的选择
在所有的绩效审计程序环节中，绩效审计项目选择立项的准确、恰当与否，绩效审计战略规划和项目计划制定的科学、合理与否，对绩效审计实践的成败具有决定性的作用和影响。因此，这一环节在绩效审计程序中最为重要。在绩效审计项目的选择中应特别把握好以下几项原则：
总体原则：以政府性资金绩效审计为主要内容，以提高政府性资金的投入产出效益为目标，围绕重点资金、重点部门、重点项目开展审计。
（１）重要性原则：尽量选择那些能够最大限度地增强被审计单位的责任感和使命感、提高其利用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性的审计项目。要确定所选项目是否属于政府和人民群众关心，对本地区经济社会发展及环境保护有很大影响、资金规模较大的建设项目、公共设施、专项基金（资金）等。（２）时效性原则：绩效审计项目的选择要紧扣社会经济发展的大局，紧密联系当前的社会环境来综合考虑。（３）可行性原则：要确定所选项目是否是审计机关、审计人员人力物力所及、审计环境相对较好的项目。应该对预计的审计效果、资金规模、管理风险、影响力、审计成本和可操作性等各种因素进行综合考虑。在实践中要注意“口子小一点，项目适当集中一点，但形式相对丰富一点”。（４）增值性原则：要确定所选项目是否具有一定改进空间，问题的解决是否有利于经济、社会协调稳定发展。（５）同类性原则：要确定所选审计项目是否在一定范围内具有较多的同类（相同单位、相同项目、相同资金等），把握同类性，就为效益比较奠定了基础。
２．审计方案的制定
对于内容复杂、涉及面广的绩效审计来说，制定一个科学可行、周密详细的审计方案尤为重要。深入细致的审前调查是制定审计方案的基础，由于绩效审计自身的特殊性，绩效审计的审前调查不仅要对被审计单位的管理情况，某项具体职能的履行情况或组织内部某项活动的程序等进行检查、评价。还要了解收集大量与之相关的政策法规、关联部门协调配合情况，乃至国内外相关性质或行业的有关资料等等，从而进一步明确绩效审计项目的可操作性，深入了解被审计事项，以便配备审计资源。
在审计方案的制定过程中，审计人员要充分重视与被审计单位的协作配合，加强与其管理人员的沟通协调。在决定进行绩效审计实施以前，应与被审计单位就审前调查中发现的问题进行磋商，解释该审计的范围和目标，并为开始实施审计和审计期间对有关问题的阶段性讨论做出合适的工作安排。如果经过审前调查后认定可以进一步实施绩效审计，审计人员就应根据项目的具体情况来制定绩效审计方案。
需要强调的是，由于绩效审计项目的审计范围、目标和重点差异很大，所以不可能为所有的绩效审计项目预先制定统一的评价标准，审计人员必须通过职业判断和审计项目的具体特点和具体目标，有针对性地选择、制定审计评价标准。
３．审计证据的采集
审计证据是证实被审计单位经济效益状况的载体，绩效审计具体分析工作的安排建立在评价所收集资料的基础之上。绩效审计的证据包括三类：一是基础证据。主要通过常规审计，按规定的审计准则和程序取得审计证据，如收入、支出、资源、资产方面的财务资料等，这是绩效审计的基础证明材料；二是调查证据。通过对被审计单位或项目成本费用投入与任务目标实现程度，以及执行政策法规等方面的现状进行调查，取得绩效审计所需的调查证明材料。三是统计分析证据。在综合基础证据和调查证据的基础上取得统计分析证据。除了上述证据外，审计人员还要充分了解被审计单位的内部和外部环境。
在采集绩效审计证据时，必须注意以下几点：一是必须强调职业谨慎原则，确保审计证据能满足充分性、有效性和相关性的要求；二是搜集到的审计证据应得到专业权威部门和被审计单位的认证；三是在整个审计过程中，审计人员要与被审计单位的管理人员保持经常性的接触，以便于取得、讨论和证明审计证据和问题。
４．审计成果的形成
绩效审计报告是绩效审计成果的最主要表现形式。在目的上，绩效审计报告强调实现审计成果效能的最大化，努力提高成果使用者的满意度，力求从根本上促进被审单位的整改提高，推动有关制度规定的制订，乃至对全局性的政策方针的制定落实产生重要影响。
在内容上，绩效审计报告突出对被审计单位经济活动的经济和社会效益的综合分析，揭露经济活动中存在的问题，着力从体制、机制和管理的层面上深入挖掘问题成因，提出整改措施，落实具体责任，及时向政府及有关部门反映情况，督促被审计单位和部门加强整改。需要注意的是，绩效审计强调最大限度地满足成果使用者的需要。因此，当被审计单位与审计机关在审计报告中反映的问题存在争议，或者报告中反映的问题和事项直接关系被审计单位经济利益时，审计机关应充分地征求被审计单位的意见，以在基本事实的认定和存在问题的定性上形成共识，达成一致，从而有效维护被审计单位的合法权益。在向政府或被审计单位的管理部门提交审计报告时，可以将被审计单位负责人对审计报告的结论提出的意见或解释，作为“单位意见”一并提交，使报告内容更加客观公正，使问题得到更加全面准确的反映，使成果使用者更全面的了解各方面看法，从而根据审计结论做出正确的决策。
在格式上，根据目前我国绩效审计项目实施的不同情况，大致可采取以下三种格式：一是在包含绩效评价内容的传统审计中，绩效审计的结果作为审计报告的一个重要组成部分表述；二是在以绩效评价为重点的传统审计中，绩效审计的结果可以作为审计报告的附件单独表述；三是在独立的绩效审计项目中，则应采取单独的绩效审计报告格式。在前两种审计中仍需出具常规审计报告和审计决定书，而在单纯的绩效审计项目中则不一定出具审计决定书。
在对外公开上，绩效审计报告要适应逐步实现审计结果公告制的需要，在不泄漏国家机密和被审计单位商业秘密的前提下，逐步向社会公众公开，接受社会各界和舆论的监督。在使用对象上，绩效审计报告除了满足社会公众了解、掌握政府及有关部门经济活动的效率、效益和效果情况及政策方针的制定执行情况的需要外，更要重点为政府及有关部门服务，以便于政府领导及时了解审计项目的具体情况，督促被审计单位落实审计建议，加强提高整改，从而推动各项政策法规的贯彻落实，从整体上推进体制改革的进程。
（五）绩效审计的评价
从西方国家绩效审计发展历程来看，绩效审计的评价指标体系的建立完善也不是一朝一夕之功，也经历了一个相当漫长曲折的历史过程，这一过程是与绩效审计的发展相伴始终的，而且这一体系还将会随着经济社会的发展而进一步完善。因此，从长期来看，绩效审计评价指标体系的建立是完全必要而且势在必行的，但这一体系的建立完善依赖于长期的绩效审计探索和实践。在当前我国不具备形成一套完善的评价指标体系情况下，绩效审计应以刘家义副审计长提出的“现行的法律法规、人们共同认知或约定的标准”，如现行的法律规章制度、国家的大政方针、各个机构和行业的专业标准和规定、人们所普遍认知或约定的标准以及审计人员的职业判断等作为绩效审计评价的尺度，积极广泛地开展绩效审计探索和实践，在不断的摸索和尝试中筛选、确定、创立符合实际需要的评价指标，逐步形成较为科学合理、系统完善的绩效审计指标体系。
就现阶段而言，在绩效审计评价时应把握以下原则：
１．目标原则：绩效审计主要评价被审计单位对目标的实现情况。
２．沟通原则：绩效评价最好能由被审计单位依照规定的标准和方法自行评价，然后再由审计机关和被审计单位进行沟通。从而使审计组不会忽略或抹煞被审计单位的贡献，并及时发现疏漏，同时有助于被审计单位查摆整改。
３．客观原则：绩效评价依赖于审计人员超然独立的立场和精湛熟练的业务能力来完成。
４．比较原则：数字是评定绩效的最佳衡量工具，但通常要选择项目预算等可比较的基准数字资料。
５．责任原则：评价时应首先确定责任的归属，辨明责任是否再被审计单位权责范围之内，是否为当事人可控制事项，剔除主管部门无法改变的外在影响。
６．谨慎原则：对超越审计职责范围的事项、证据不足、评价依据或标准不明确的事项、审计过程中未涉及的事项不作评价。
７．总体把握原则：先针对存在的问题围绕审计目标进行分阶段评价，再进行综合评价，不能进行总体评价的就不评价。
８．效果优先原则：效果追求为先，再强化效率问题。审计人员在全面评价效果遇到困难时，通过识别关键的无效率现象，可以预测出绩效问题。或者不对整体绩效情况发表意见，仅仅对检查的事项是否符合标准或者预算表明意见。
（六）绩效审计的内部机制
开展绩效审计项目需要投入更多的人力物力，国家审计机关必须加强对现有审计资源的整合。要加强审计机关内部各职能处室和上下级审计机关之间的联动协作；充分运用社会审计和内部审计的力量，发挥他们在真实合法性审计方面的优势；重视绩效审计专家队伍建设。同时，各级审计机关要逐步扩大绩效审计在考核评比中所占的比重，充分发挥项目考核“指挥棒”在推动绩效审计实践方面的积极作用，鼓励审计人员积极开展绩效审计的探索和实践。
（七）绩效审计的推进方式
在绩效审计的起步阶段，要从简单的、基础的项目做起，遵循由浅入深，由点到面的基本方针。所谓由浅入深，一要从财务收支审计发现的不真实、不合法的普遍性、倾向性问题入手，以查处虚假会计信息和违法违规行为，杜绝国有资产和政府资金流失浪费问题为切入点开展绩效审计工作，解决好绩效审计与财务收支审计之间的关系；二要从专项审计调查入手，审计调查可大可小、可繁可简，尤其有利于发现和揭露带有共性的问题，易于向绩效审计转型。所谓由点到面，就是从政府专项资金审计、投资审计、经济责任审计等领域逐个突破，然后向纵深拓展，向面上铺开，最终覆盖大部分审计领域。
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