对口援疆背景下的民族关系协调机制，本文主要内容关键词为：对口论文,协调机制论文,民族论文,关系论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.1 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2011)04-0021-05
新疆是一个多民族聚居地区，长期以来，地理环境、经济结构、文化认知等因素阻隔了族际深入交往。族际区隔既不适应新型工业化、城镇化和现代农业发展的需要，也不利于各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展。2010年，中央作出了全国对口支援新疆的重大战略决策，是近年来支援地域最广、所涉人口最多、资金投入最大、援助领域最全面的援助，将改善和提高新疆少数民族农牧区的基础设施、社会公共服务能力。援疆项目在发挥改善民生作用的同时，也理应体现出不断发展和完善的具有中国特色的政策制度创新。在项目设计和实施过程中，坚持民族团结、维护社会稳定、巩固和发展社会主义民族关系的原则，建立解决民族利益关系、协调民族分歧、缓和张力的民族关系协调机制。
一、影响新疆民族关系发展的因素
新疆有维吾尔、汉、哈萨克等55个民族，总人口为2130.8万人，其中少数民族人口1294.5万人，占全疆人口的60.8％[1]。各族人民在长期共同生活中结下深厚情谊，这是新疆发展进步的根本保证。长期以来，地理环境、经济结构、文化认知等因素影响了民族关系发生的广度和深度。
1.自然环境造成民族相对聚居，封闭环境增加了民族交往的成本。良好的地理环境可为不同民族交往提供便利。相反，封闭的地理环境状态也会增加民族交往的成本[2]。新疆“三山夹两盆”的自然环境形成了南北疆分隔状态，南疆以沙漠绿洲盆地、北疆以草原盆地为主。在交通不发达的古代和近代，空间移动主要以徒步旅行，或借助畜力等简陋的手段来实现，高山草原、沙漠戈壁阻隔了民族之间的交往，形成了民族聚居分布格局。2008年，新疆维吾尔族人口有965.1万人，70％以上居住在南疆，其中喀什地区、和田地区维吾尔族人口占90％以上，阿克苏占72.92％，在伽师、洛浦、英吉沙、疏附、于田、墨玉等县，占人口的95％以上。汉族总人口为823.9万人，北疆、东疆、南疆的汉族人口分布比例为72.75％、6.24％、21.01％，集中分布于北疆的哈密、乌鲁木齐、昌吉、克拉玛依、石河子、伊犁地区等。哈萨克族148.4万人，主要聚居于伊犁、塔城、阿勒泰三个地区和木垒、巴里坤两个哈萨克族自治县。回、蒙古、锡伯、达斡尔等民族呈现交错分布状态。这种由地理环境形成的“南疆以维吾尔族为主，北疆以汉族和哈萨克族为主”的民族人口聚居格局，造成跨区域民族交往难度较大，各民族成员之间产生明显的陌生感，今天乃至将来都影响着民族关系的发展。
2.少数民族主要从事农牧业，缺乏社会流动，民族交往缺少平台。在新疆，汉族人口中只有36.77％的人口从事农牧业生产，汉族往往与现代经济联系较密切，居住于各个城市和经济中心地区。少数民族从事传统农牧业生产的劳动者占总人口的77.73％，分布于边远农牧地区。维吾尔族劳动力当中有80.5％属于农业劳动者，柯尔克孜族、哈萨克族劳动力分别有84.3％和77.2％是农牧业劳动者[3]。新疆贫困人口有227万人，其中地处塔里木盆地南缘、西南缘的和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州的贫困人口占全疆贫困人口的八成以上。南疆三地州人均GDP仅为全自治区平均水平的31％[4]。南疆人均耕地面积只有2.5亩(克州1.4亩、喀什2.4亩、和田1.5亩)，制约着农业经济发展。农村手工业是以家庭为单位的小作坊，地毯、小刀等产业分散而形成不了规模；牧区哈萨克族家庭只有少部分搞旅游业。外来企业很少进入少数民族聚居区，固定资产大多投向比较发达的北疆地区，如2007年固定资产的投资比例，北疆、南疆、东疆分别占61.68％、31.06％和7.25％。城镇化水平差距明显，北疆城市人口占全疆城市总人口的65％，而南疆城市人口仅占25％[5]。在少数民族人口占绝大多数的农牧区，区域差距、城乡差距、职业差距都与民族身份直接相关，缺少了城乡社会水平流动(horizontal mobility)机会，如企业招工、参军、外出打工等，也缺乏向上流动(upward mobility)机会，如进入学校、医院、金融、商业等机构，大量少数民族劳动力滞留于农牧区，直接影响到社会流动和民族交往，使民族交往交流失去互动平台。
3.传统知识占主导，现代教育不足，民族间交往缺乏共性与深度。维吾尔族传统绿洲农业生计方式创造了浓郁的地域性民族文化，如吐鲁番文化、喀什文化、和田文化、刀郎文化、叶尔羌文化、伊犁文化等。每一个地区居民都掌握了丰富的乡土知识，如语言、家庭手工艺、庭院经济、民间习俗、音乐舞蹈、民族建筑等，但现代知识技能相对缺乏，如工程技术、种植业、兽医、交通、电子、生物工程、企业营销、文化旅游等专业人才数量较少。2007年，全疆事业单位有少数民族专业技术人才28.4万人，其中工程、农业专业技术人员分别占6.03％和9.12％[6]。一个民族掌握的现代知识越多，与其他民族交往的能力越强。调查显示，在新疆阿图什市，维吾尔族人口占79％，柯尔克孜族占11.9％，汉族占8％，77.3％的人表示本单位同事的民族关系很好或比较好[7]。同属一个单位的人们关系之所以比较好，很大程度上是因为工作性质相同。20世纪80年代，喀什棉纺织厂招收纺织女工，汉族师傅带维吾尔族徒弟，或维吾尔族师傅带汉族徒弟的现象十分普遍。相反，只熟悉地方文化知识而缺少现代知识技能，就业与交往范围会受到限制。例如在阿图什市商贸城内，内地20-25岁的汉族女性出售时尚女装，她们看摊位、进货等活动中常常是以民族为分界的。同样，维吾尔族农民进城后，主要从事与民族文化有关的行业，如餐饮娱乐业、瓜果销售或运输、宰羊、收购二手电器等，如乌鲁木齐的二道桥一带的维吾尔族人。而培养人才的各级学校实行民族分校体制，致使出现民汉学生互不了解、互不交往现象。相关研究证实，新疆族际交流多限于生产、生活、商业等方面，在价值观念、思维方式和现代科学技术等较深的层次上的语言接受和交融程度尚浅[8]。
综上所述，地理环境、产业结构、文化认知等区隔因素互相关联，互相影响，阻隔了族际之间的深入交往，使新疆民族关系处于不稳定状态。突破各种区隔因素，增进各民族交往交流交融，才能使各民族共同繁荣发展，实现社会长治久安。
二、对口援疆突破了新疆民族交往的困境
2010年，19个省市投入资金将超百亿，中央各部委投入更数倍于对口援疆资金，着力解决就业、教育、住房等基本民生问题和支持新疆特色优势产业发展，体现了我国社会主义制度和民族政策的优越性。经济发达地区与民族地区、经济欠发达地区结成相对稳定的帮扶关系，有利于打破历史、环境造成的民族之间的隔阂，增进各民族成员的交流互动。
1.突破地理环境制约，使资金、技术、人才流向少数民族聚居的农牧区。新疆存在发达地区、次发达地区和欠发达地区。这三个地区也分别对应着汉族地区、各民族杂居地区和少数民族聚居区。此次对口援疆把重点放在基层和南疆，调整了结对关系，如北京、上海、广东、江苏及深圳等经济实力强的省市对口支援贫困程度较深的南疆三地州，重点放在“富民安居”工程上，确保完成70万户农民安居工程；以内地一个省来扶持新疆一个区、县，如辽宁省支援塔城地区，吉林省支援布尔津县，黑龙江省支援福海县等，重点放在“富民兴牧”工程上，确保到2020年完成10万户游牧民定居工程。截至2010年8月，已启动的援疆试点项目共有97个，项目总投资28.87亿元，其中对口援助资金约17.87亿元。其中房屋建设37项，援助资金6.48亿元，占总援助资金的36.26％，教育卫生21项，援助资金4.51亿元，占总援助资金25.24％。在已启动的项目中，大部分是棚户区改造、公路、学校、医院、防洪设施等民生工程[9]。
2.援助方与受援方建立了对接模式，增进跨地区、跨民族的交流。内地支援方与新疆受援地之间建立了“五大对接”模式[10]。(1)企业对接，实现优势互补。浙江华孚集团、永翔集团和巨鹰集团分别在阿克苏纺织工业城投资兴建了棉纺项目，天达环保公司、博龙科技有限公司的建材项目和环保液态地膜项目，不仅为新疆创造大量就业岗位，也为东部企业升级开辟了空间。(2)医疗教育对接。如上海卫生系统选拔45名医疗骨干到新疆支援1至3年。(3)人才干部对接。如新疆昌吉回族自治州通过“万名干部赴闽培训工程”和“福建省干部和人才援疆计划”，解决当地人才紧缺问题。(4)市场招商对接。如广州博览会为对口支援的新疆疏附县提供免费展位；福建召开的中国国际投资贸易洽谈会为对口支援的昌吉设立展位。(5)文化旅游对接，实现全方位交流。同时，建立面向中亚地区，建立了喀什经济开发区和霍尔果斯经济开发区。
3.注重“硬件”和“软件”建设，加强农牧区经济社会发展的综合实力。在“硬件”建设方面，如交通部重点解决内地与新疆、南北疆的道路。目前，兰新铁路第二双线新疆段全长170公里，将于2013年底通车。喀什至和田铁路(喀和铁路)全长488.27公里的铺轨全部完成。新疆第二条出疆公路通车，将起到连通内地“经济大动脉”的作用。在“软件”建设方面，如教育部支持的新一轮内地高校支援新疆协作计划签署，207所内地高校5年培养3万名少数民族大学生，年招生规模从2010年的2000人逐年扩大到2015年的6800人。科技部制定的《全国科技援疆规划(2011-2020年)》(框架)提出，从现代农牧业发展、高新技术研发及产业聚集园区建设、矿产资源勘查及开发利用、民生科技、可持续发展和生态文明建设等八个方面加强科技援疆任务部署。
三、对口援疆涉及的相关民族关系问题
对口援疆的巨额资金和项目投入毫无疑问将使新疆的基础设施、社会公共服务能力明显改善和提高。一般认为，经济发展了，民族问题就自然解决了。其实不然，民族关系本质上是涉及民族地位、权益、感情的特殊的社会关系，它表现在政治、经济、文化和社会生活各方面。如果巨大的资金、人力投入不能从根本上缩小民族之间的结构性差异与文化差异，那么改善民生就只能是“治标”而非“治本”。因此，对口援疆需要关注民族关系问题。
1.以改善民生项目为切入点，缩小社会结构性差异，奠定民族交往的经济基础。族群相关理论(Relational Theory of Ethnicity)认为，族性和族群认同本身并不产生任何行为动机，族群之间的分离还是合作，都是基于利益追求而产生的互动关系，目的是为了最大限度地争取生存机会[11]。因此，对口援疆的根本在于缩小各民族在社会分层(行业、职业)上的结构性差异。
一是援疆项目建设应发挥少数民族群众的主体作用。目前，南疆90％的大棚、安居房、天然气入户、卫生院等都是内地汉族民工所建，而当地少数民族群众坐享其成，没有学到技术、管理经验，无法与内地企业形成平等合作关系。吸纳当地居民参与工程建设，“手把手”地教会他们技术经验，才有可能形成互动合作的民族关系。
二是发展当地特色产业。边疆地区现代工业产品都具有“内地生产，边疆销售”以及“汉族生产，少数民族消费”的特点。近年来，新疆开始将发达地区的技术、设备、工艺、市场与当地资源、劳动力结合起来，发展本地特色产品。如伊犁农四师的伊帕尔有限公司与上海、广东等香料研究所合作，专门生产熏衣草、精油等品牌化妆品；新疆天盛实业有限公司发展棉花纺织业，都从和田、喀什、阿克苏、吐鲁番等地招收大量少数民族员工，加快少数民族行业职业结构变化。
三是让当地居民成为矿产、旅游资源开发的受益者。以往在阿尔泰山区草原自然资源开发的过程中，牧民事实上成为了“被开发”、“被发展”对象，甚至成为不合理的自然资源开发的“牺牲者”。大多数情况下，相关部门或企业并未就这些资源的开发问题与牧民进行协商，大多数牧民家庭也没有参与到开发中获得收益，当地政府和开发商成为受益者[12]。援疆应改变这种局面，在自然资源开发中使当地居民成为参与者和利益享有者。
2.从“主动式”与“被动式”援助方式向“互动式”交往方式转变，增强民族交流的深度与广度。对口援疆涉及两个问题：一是自上而下的“援助”是否是当地少数民族群众所追求和期盼的东西？二是他们面对并接受这些“现代文明”时，是主动的还是被动的？在各类援助项目中，易做的是基础设施建设和给予先进设备，中等难度的项目是发展现代农业与职业培训，最不容易做的是感情互动交流。以往的援助往往重视“硬件”忽视“软件”。如受援地的县中学、医院、艺术馆的现代设施在首府乌鲁木齐都不多见，却难以发挥效益。从“主动式”与“被动式”援助方式向“互动式”方式转变，关键在于倾听当地居民的心声。自治区党委书记张春贤讲：“我要做一名新疆各族人民的‘儿子娃娃’！”他轻车简从，在街头巷尾察看社情，了解民意，倾听民声，赢得了全疆各族群众的信任[13]。各级干部、人才也要主动降低身份，与当地各族群众形成互动关系，才能防止脱离少数民族群众实际意愿的官僚主义问题出现。援疆工作中语言障碍并不是主要问题，态度和行为决定与当地居民的亲密距离，项目受益人越多，其影响力、效果就会越大，感恩则存系于心。
3.尊重文化差异，使当地少数民族群众感到平等和尊严，加强民族交往的信任感。在全球经济一体化的今天，新疆少数民族群众都明白“知识改变命运”的道理。但是，在我国，现代文明的推进主要是通过内地来实施，这就容易导致“文化的误读”，误把“现代化”当做“汉化”，难以实现少数民族价值观之“现代超越”。当农牧区存在语言、习俗、宗教等文化差异时，“急于求成”的压迫式现代化或移植内地模式只会在少数民族社会内部产生紧张和不协调。靳薇教授认为，对少数民族聚居区进行经济援助是必要的，但也不能把民族问题单纯地经济化，还要对受援地区的民族和他们的文化有足够的尊重和理解[14]。援疆过程是加深对少数民族传统文化理解的过程：一是尊重少数民族与环境相适应的生产方式与技能。如维吾尔族创造了适宜沙漠绿洲生态环境的灌溉农业坎儿井文化。如果我们不尊重这一适应当地生态环境的灌溉系统，盲目照搬内地的一套，大量使用机井，就会使地下水位严重下降，造成坎儿井干涸，难以保证庄稼得到及时的浇水灌溉，从而造成农作物收成减产，进一步还会破坏当地的生态环境。二是尊重当地风俗习惯。新疆的历史遗迹往往与宗教习俗有关，清真寺、陵墓等都被视为圣地。随着旅游开发，一些内地游客不了解当地习俗，随意进入墓地、踩踏墓地，伤害了当地群众的感情；内地工人在涝坝(水渠)冲澡或把建材堆放在清真寺门前，这些都是少数民族群众忌讳的事，因而容易产生矛盾，甚至引发严重冲突事件。三是增加少数民族语科技书籍的数量，提高其质量。目前，少数民族语言的科技书籍数量少、质量不高，新疆最大的南门新华书店和友好路图书城的民族语言书籍仅有汉文书籍的1/5，且民文科技书籍不能够与地方性文化知识(如新疆地名、人名、环境、物产等)和民族审美观结合，少数民族群众接受起来有困难。四是最大限度地减少现代化的负面效应。农牧区处于半封闭状态，宗教与伦理道德是人们日常生活的价值标准，与现代社会存在较大差距，任何现代社会的负面效应，如生态破坏、通货膨胀、过度消费、享乐主义、腐败行为等，都会妨碍少数民族群众对现代文化的接受。
四、对口援疆过程中的民族关系协调机制
许多专家、干部指出，援疆不仅是资金问题，更重要的是人的问题和制度问题[15]。当代世界许多国家创造设计了带有族际政治民主的制度机制，取得了良好的社会效果。所有这些制度机制都可以归结为一个目标，那就是在承认平等的基础上，构建和谐的族际关系[16]。对口援疆工作要以把握民族关系发展现状为前提，通过机制设计来保证利益的公正分配、协调民族分歧、缓和张力的民族关系协调机制。
1.利益关系协调机制。对口支援边疆是在国家统一领导和协调下，经济发达地区与民族地区、经济欠发达地区结成相对稳定的帮扶关系，是国家促进少数民族地区加快发展的重要途径。对口援疆的评价指标应反映出满足少数民族利益需求和缩小民族间社会结构性差异的要求。一是资源开发与当地居民的优先受惠权。新疆原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5％，涉及新疆11个地州市、33个县市，每年可使新疆财政增收40亿—50亿元，有利于改善当地居民生活条件，让轮台、库车、策勒等地居民使用上廉价的天然气能源。二是项目实施要有少数民族参与人数、技能掌握、素质提高和发展空间等相关指标，把发展现代农牧业、引进大企业大集团等重大项目与少数民族就业、职业升迁、增加收入捆绑在一起，调动当地居民参与资源保护和合理开发利用的积极性。三是城镇化建设与转移劳动力数量相结合。如打造一批工业强镇、商业重镇、文化旅游名镇，吸纳少数民族剩余劳动力，增强民族间平等互惠的经济交往。四是制订公开录用人才的制度，充分发挥少数民族高层次人才熟悉当地风土人情的优势和建设家乡的热情，更多地选拔、聘用少数民族中高级人才，进而增进民族关系的融洽。
2.协商民主决策机制。边疆少数民族传统社会的合作形式是自发合作，而现代社会更多地依赖指导合作，这就需要为少数民族群众创造参与公共事务的制度渠道。少数民族群众参与援疆项目是形成民族之间、民族与国家之间互信的感情基础，也是自愿选择合作共存的途径。一是形成决策的民主程序。要让当地居民参与援疆项目的决策，倾听基层民众代表，特别是少数民族干部、群众代表、宗教人士的意见，体现当地居民的意愿，使参与过程成为认同的直接实践过程。二是诉求表达途径。通过专题调查会、论证会、听证会、满意度测评网、信息反馈等各种机制，及时采纳当地群众建议和诉求，为当地群众解决实际困难；援疆工作队要充分发挥好“上情下达”和“下情上达”联系上层社会和下层社会的作用，增强行政效能。三是定期公布援助内容、实施方案。援疆项目完成后，要有当地民众代表参与评估验收。
3.文化权益保障机制。作为少数民族文化内核的少数民族价值观是以宗教信仰为基础，以家族伦理为核心，以传统生活艺术为载体而形成和发展起来的，是传统文化的深刻凝结，因而具有传统属性。现代文化是科学和理性、民主与法制、个体自由与参与，两者之间存在巨大的差距[17]。在生产力不发达、族群边界清晰、传统文化与现代化差距明显的条件下，现代文化交流要充分考虑社会现实和少数民族群众的接受能力，保证少数民族群众在不被强迫、同化的前提下，主动地接受现代文化，实现民族文化、民族价值观的现代超越。一是贯彻落实好民族区域自治法中有关少数民族语言、风俗习惯、宗教信仰等法律法规，减少少数民族社会体系内部的张力和紧张关系。二是优化文化环境，创造语言多样性、文化多样性的文化生态环境，为少数民族群众提供优秀的科技、医药、教育等方面的书籍。三是以经济发展促进文化需求，通过就业培训教育，使少数民族群众主动接受先进工具、技艺、管理方式。
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