美国政府购买生态服务的经验与启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,生态论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D58 文献标识码：A 文章编号：1008～4088(2015)12～0017～05 美国是世界上将市场机制运用于生态环境治理运作比较成熟的国家之一。20世纪30年代初，受凯恩斯主义经济政策的影响，美国政府就开始实施生态服务购买计划。20世纪80年代初，受新自由主义思潮和观点的影响，西方公共改革运动进一步推动美国政府机构精简，政府购买公共服务的领域随之扩大，政府支出大部分通过公共采购来实现。经过多年的实践，美国已经形成符合市场经济要求、运作规范的生态服务政府购买机制。所谓生态服务政府购买(简称“生态购买”)，是指为了改善生态环境质量，政府将本应由自身承担公益性的生态产品、生态工程和生态管护等事项，通过土地产权交易、经济补助、合同外包、特许经营等方式，交给有资质的企业(农场主)和社会组织来完成，并根据择定者或者中标者所提供的生态产品(服务)的数量和质量，在绩效评价基础上支付费用的制度安排。生态购买作为美国政府生态环境治理政策工具箱里的重要内容，既是对传统命令控制型政策的补充，也是实现生态保护与扶贫开发有机结合的重要手段。美国生态购买机制具有购买依据法制化、购买方式多样化、购买程序规范化和购买价格市场化等特点，其经验值得我们汲取和借鉴。 一、美国政府购买生态服务的基本经验 (一)购买依据法制化。大多数WTO缔约方根据《政府采购协定》(GPA)，发布生态环境类公共服务政府购买的正面清单。例如，欧盟国家购买公共服务类别表中包含“排污物、废物处理：卫生及类似服务”等项目；加拿大政府采购分类服务表包含“从属林业和伐木业的服务，包括森林管理”“污水和垃圾处理、卫生及类似服务”等项目。美国在公共服务政府采购方面则实行类似负面清单制度。[1](P31～35，223～224)根据美国联邦釆购政策局的政策文件，除了19项“政府固有职能”禁止委托民间办理外，其他未列入的均属于可以外包的事项。联邦政府职能部门和各州县地方政府实施生态服务政府购买计划，主要根据自然资源管理法规或者地方性立法。例如，根据美国《国家森林管理法》的规定，每年的国有林养护费用纳入联邦政府和州政府的年度预算，政府采取向社会组织购买森林生态管护服务。基于“拉夫运河事件”的教训，美国国会于1980年批准《环境应对、赔偿和责任综合法》，设立污染场地管理与修复基金(即“超级基金”)，对于那些找不到责任主体的“褐土地”治理，纳入政府购买环境服务的范围。2003年，根据《清洁水法案》，美国环保署为各州制定了新的农业面源污染控制计划和资助方针，包括《面源污染管理计划》《国家口岸计划》《地下水保护计划》《杀虫剂计划》《湿地保护计划》等；同年依照《2002年农业法》，农业部实施了土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的生态保护计划，这些计划都是政府通过向农民购买生态服务方式，引导农民自愿参加各种生态保护补贴项目，实现生态环境保护的目标。[2](P67) (二)购买方式多样化。美国国土面积为937.2615万km[2]，森林覆盖率约占33％。其中国家所有的森林、草地和公园有100万多km[2]，其他国土均属于私人产权的林地、草原和湿地等。美国政府除了依托国家公园、公有林等提供生态公共服务外，还通过土地产权交易、合同外包、经济补偿等方式，通过公私伙伴合作，提供生态公共服务。 1.土地产权交易。土地是生态服务的物质载体。引导私人土地所有者提供生态公共服务，需要购置其土地所有权、使用权或开发权等产权。主要有以下类型：(1)政府收购私人土地所有权。20世纪30年代初资本主义经济大危机期间，有支付能力的消费需求不足，农产品相对过剩导致农产品市场价格大幅度下跌，引发部分农场主破产、土地荒芜等系列恶果。为此，美国联邦和州政府采取公共采购等有效措施积极应对。如纽约州制定的《休依特法案》规定：由政府出资购置破产农场主的土地所有权，在可开垦的土地上安置失业工人，开展大规模退耕还林、封山育林等工作。政府收购私人土地进行生态建设，既缓解了大危机时期的经济社会矛盾，又根据市场供求状况促进农用土地用途的合理转换，改善生态环境。(2)政府购买私人土地开发权。20世纪80年代，为了保护战略性农业资源，美国《农地保护法》(1981)和《食物安全法》(1985)均规定，要控制农用地向非农用地转换。为此，政府创设了可交易的土地开发权制度，实施土地管理方式的制度创新。1968年，开发权转让(TDR)在纽约市颁布的《地标保护法》中首次提及；1978年，美国最高法院确立这项技术的合法性。开发权转让是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，政府通过将土地开发引向更适合土地开发的地区来推动保护具有高农业价值的土地，保护环境敏感区和保护战略地位的开放空间。(3)政府租用私人土地使用权。例如，2003年，农业部实施的《湿地保存计划》中，政府提供永久性出让土地使用权、出让30年土地使用权、签署湿地恢复成本分担协议等多种可供选择方案，在充分尊重农民土地产权的基础上进行生态服务供给的公私伙伴合作。 2.合同外包。地方政府作为区域性公共利益的代表，通过服务外包方式，购买生态环境服务。例如，在Catskill流域治理中，纽约市作为清洁水源的主要需求方，它没有建耗资巨大的水净化处理厂，而是将饮用水源的水环境保护职责外包给社会组织，由专业机构作为独立的第三方负责帮助上游的农场主进行农场污染治理，并且帮助他们改善生产管理与经营。纽约市水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准，通过向用水主体征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金。上游地区农场主通过他们的联合组织“流域农业理事会”与纽约市进行协商谈判和交易。经过5年的项目实施，该流域中绝大多数农场主自愿加入到项目中，流域水质大大超过了联邦水环境质量标准。[3]据推测，纽约市所支付的购买费用包括前期投资和后期管护，远不及建设水净化处理厂的1/8，更重要的是，在实施该生态环境服务付费项目之前10年，纽约市自来水的价格平均每年上涨14％。但该项目实施之后，纽约市自来水价格的上涨不超过通货膨胀率(4％左右)。[4]由于Catskill流域上游生态环境得到有效的保护和流域水资源自然过滤净化功能的作用，纽约成为美国仅有的4个饮用水足够纯净而尚未建设水质净化厂的主要城市之一。 3.经济补偿。政府向生态友好型生产方式提供各种补偿(助)，以鼓励农场主绿色耕作。(1)政策补偿。包括低利率贷款、税收减免、补贴政策、项目支持等形式。例如，纽约市规定流域上游实施为期10年森林管理计划，面积超过50英亩的森林主可以获得减免80％的财产税优惠；田纳西河流域管理局设立经济开发贷款基金，3年间提供的1.1亿美元就创造了达30亿美元的新投资。(2)资金补偿。包括补偿金、捐赠款、补贴、财政转移支付、贴息等方式。例如，1956年《土壤银行计划》规定，政府按照农民退耕还草还林的面积给予一定比例的津贴；1966年《耕地调整计划》规定，鉴于农产品过剩实施土地休耕的农场主，可以获得政府退耕补偿费和部分培育植被的费用；1985年设立的大草地、大湿地、保护达标和土地退耕保护计划(CRP)等4个保育计划规定，在5年内土壤保持局向符合计划主题的农场主提供了资金补偿；纽约市政府在进行流域管理的过程中安排财政转移支付高达15亿美元，成本分担/补助计划就提供高达4000万美元的补助。[5](P227～230)爱荷华州等设立“农业环境质量激励项目”，规定“只有生态农场才能资格领取奖励”。明尼苏州规定，有机农场用于资格认定的费用，州政府补助2/3。(3)实物补偿。例如，纽约市政府将其所购买的土地出售给那些愿意在没有优先权的区域进行开发的私人与企业，要求其必须采用最好的管理措施来补偿；纽约市还向减少森林采伐的木材公司颁发在以前无权采伐的区域进行采伐的许可证。(4)智力补偿。主要有提供技术咨询或指导，培养技术人才、专业人才和管理人才等。如TVA提供的“优质服务计划”和建设的肥料研究中心。 (三)购买程序规范化。美国政府购买生态服务的运作过程，遵循“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的总体要求，其规范化的运作程序通常包括4个环节：一是依照法律制定战略规划和实施方案。联邦政府职能部门和地方政府根据相关法规，针对区域性、阶段性生态建设的重点环节，制定各种专项计划，包括保护性退耕计划、森林生态保护计划、土壤治理计划、水土保持计划等。这些计划均明确政府购买生态服务的公共价值和预期目标、购买方式、购买价格和实施期限等内容。二是选择合作伙伴签订购买合同。政府向社会发布基准的、可供选择的生态购买方案后，农场主根据农作物的市场行情确定是否参与退耕或水土保持项目。首先，农场主根据土地肥力及经营状况等向政府反馈休耕的土地面积和可接受的租金率；其次，政府根据环境效益指数和土壤特点两个要素，确定与当地自然经济条件基本相符的租金率；最后，递交竞标结果，由主管部门进行评审。三是实行网络型治理。美国政府购买生态服务项目通常是以合同制分阶段实施的，实施期限通常在5年至20年之间，这期间不仅包含政府与农户之间自上而下、上传下达的治理，还要包括不同的社会组织之间、社区和社区之间的沟通和交流，形成公开、公平的监督机制。四是生态服务政府购买的绩效评估。美国政府公共服务购买通常包括两个方面的考量：(1)成本节约。公共服务购买并非盲目追求低成本，联邦政府规定了一个成本节约的门槛比率：只有人事方面的预期节约超过10％才能进行政府购买。(2)绩效评价。根据政府与农场主约定的合同，进行结果考核。例如，在自愿性休耕计划中，农业部制定了一个环境受益指数，用以评估休耕土地的环境受益情况，包括下列标准：表面水质的改进、地下水水质的改进、土壤生产力的持续性等。[6]在此基础上根据生态购买的合同类型以及完成情况，给予支付相应的补偿。 (四)购买价格市场化。美国政府强调运用市场调节机制在生态环境保护领域的运用。正如美国前总统布什曾指出的：“只要有可能，我们相信应该运用市场机制，我们的政策应该与经济增长和所有国家的自由市场原则相适应。”[7](P103)目前美国已基本形成了包括公共支付(政府购买)、限额交易计划、私人直接补偿、生态产品认证等四大体系的生态环境付费体系。推动生态环境服务付费的基本理念是，希望使高危生态系统保持原样的一方通过现金转移、技术援助等方式，对因维持系统原样而产生机会成本的一方进行补偿。政府实施的各种生态保护计划，均运用经济激励手段来引导农民自愿性参与，以实现生态环境保护，尤其是在购买价格的形成过程中引入了价格机制和竞争机制，通过采取公开竞标的方式向农场主招标，使生态环境服务价值被价格机制捕捉到，并据此价格向农场主支付费用。[4]这种竞标机制隐含了责任主体自愿和市场交易竞争的原则，租金率是由政府和农场主之间基于供求状况反复博弈所确定的。例如，1965年，《土地退耕保护计划(CRP)》授权州政府可以购买为期10年的种植权，价格主要是参照农民要求的退耕保护土地价格。[8]对开放作为休息场所的退耕土地，还有额外津贴。1985年，依据《土壤保护计划》，对占全美耕地24％的“易发生水土流失土地”实行10～15年休耕，实施休耕还林、还草的农场主将从政府那里获得补助金，且补助金额明显高于从事耕作收益。如果补助达不到农业经营收益，农场主有权上诉，执行部门遭受惩罚。多年的实践经验表明：市场机制、竞争机制和激励机制的有机结合以及完善的法律法规政策体系是生态环境服务付费顺利实行的重要保障。 二、美国政府购买生态服务经验对我国的启示 尽管中美两国的经济发展阶段、政治和文化等存在差异，但是，生态购买作为市场经济国家政府实施生态环境保护的重要政策工具，具有较强的适应性和有效性。我们要立足于现实国情，积极借鉴美国的经验，探索具有中国特色的生态服务政府购买机制。 (一)建立政府购买生态服务的制度体系。美国生态购买的经验表明，建立权责明确的自然资源产权制度、公开规范的市场交易制度和高效运行的监管制度，是保障生态购买市场健康运行的制度基础。当前我国自然资源产权模糊不清，产权权能不完整，政府行政权侵犯集体农民土地、林地产权现象屡见不鲜，在生态环境保护中集体土地所有权缺乏有效的经济实现形式。因此，要深入贯彻中央《生态文明体制改革方案》文件精神，完善自然资源产权制度，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决当前自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题，真正通过市场交易让生态保护贡献者和利益损失者获得合理的补偿。 (二)推进行政化生态补偿向市场化生态购买转变。美国政府实施的各种生态保护计划，是综合考虑生态保护计划实施所产生的环境效益和农场主机会成本损失等诸多因素确定补偿标准，可见，政府购买生态服务实质就是政府主导、市场运作的生态补偿机制。新世纪以来，中央政府实施了退耕还林还草政策、生态公益林补助政策、天然林保护工程等生态环境保护领域的政府生态补偿政策。上述政策实施过程是政府行政主导实施的，没有完全尊重甚至违背农户意愿。政府向农民支付的经济补助只参照农民原来种植作物的机会成本，没有顾及发展机会成本损失的补偿，现行的政府主导型生态补偿，只是生态服务贡献地区农民经济利益损失的部分补助，补偿方式是定向性、行政化、强制性的制度安排，这与基于市场化、自愿性、合同制的政府购买生态服务方式相去甚远。2014年9月，我国实行的第3轮退耕还林还草政策，从前两轮以行政强制为主导的运作模式向尊重农民意愿的准市场化生态服务购买方式演进。从政策操作方式看，由原来“采取自上而下，层层分解任务，统一制定政策，政府推行”的方式，改为“自下而上、上下结合”的方式实施，采取农民自愿、合同管理、自主种植、成本补助等措施[9]，标志着生态公共服务供给朝着市场化方向进一步发展。加快由行政化的生态补偿向市场化的生态购买转变，逐步提高政府购买生态服务的补偿标准，这是生态公共服务供给市场化的现实路径。 (三)逐步扩大政府购买生态服务范围。生态公共服务可以细分为公益性生态产品、生态工程和生态管护等三大类型。通常生态工程项目是通过竞争性招标实现外包；国有公益林管护和生态产品购买具有较强的区域指向性，主要采取定向协商实现服务外包。美国对于具有重要生态保护功能的私人湿地、森林、耕地、草原等管护性事务，均纳入政府生态购买的范围。随着我国生态文明建设的深入发展和政府公共财政实力的不断增强，按照生态公共服务分层供给的原则，中央和地方政府要进一步扩大生态服务购买的范围，明确不同层级政府间的权责边界。包括：以购买服务为主完善国有和集体公益林管护机制；将因公益性设施建设而新划定的生态区位林纳入政府赎买范围；开展重点区域商品林限伐补偿政策等。近年来，贵州、内蒙古、福建等省区已在重要生态区位开展政府赎买商品林试点工作，政府“赎买”不仅要考虑林地的产权及土地价值，而且配套解决农户在林地被收购后的生存发展问题。 (四)注重政府购买生态服务的绩效评价。根据1993年《联邦政府绩效和结果法》，美国政府须对实行公共服务职能是否适合外包以及服务外包绩效进行客观评估，主要运用“成本—效益”分析的评估方法，要求在保障同等生态环境效益的前提下，服务外包成本必须低于政府直接供给成本，其核心目的是节约开支、放松规制和提高政府效率。当前我国生态公共服务供给主要是以行政手段为主、经济补助为辅等政府直接供给方式。政府规划了大量的国家自然保护区、国家公园、国有和集体公益林区，并对集体商品林实施限伐。要借鉴国际经验，培育专业化的生态环保服务公司，形成竞争性的市场，使政府能够从公平、规范的市场竞争中获取优势价格，开展生态公共服务外包。同时，要进一步加强政府直接供给与服务外包市场供给的成本及效益的绩效评价，稳步推动政府向社会购买服务，从而提高生态公共服务供给的效率。标签：纽约论文; 美国政府论文; 生态补偿论文; 生态环境论文; 公共服务设施论文; 政府服务论文; 土地政策论文; 价格保护论文;