社会救助的目标与我国现阶段社会救助的评估，本文主要内容关键词为：社会救助论文,现阶段论文,目标论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003—3637（2007）04—0158—05
什么是社会救助？在笔者看来，所谓社会救助，是指当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。社会救助包含了政府救助和社会互助两个部分，是现代社会福利制度的重要内容。
从全国情况看，改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助改革和建设方面也取得了很大成就，突出体现为制度建设不断加强、救助范围不断扩大、救助内容不断丰富，目前已经初步形成以居民最低生活保障为基础、以各种专项救助为补充的覆盖城乡居民的社会救助体系，这一体系在我国社会福利框架中的地位大大提高，在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐、维护社会稳定方面作出了巨大贡献，并由此产生了广泛的社会影响。
但是，目前我国社会救助体系还不能说是很完善，社会救助实践中还出现了这样那样的问题，社会救助还存在进一步改革与完善的空间①。由此，进一步深化改革，继续完善我国社会救助体系正在成为广泛关注的话题。本文试图在反思社会救助基本目标的基础上，评估我国现阶段社会救助的突出问题，并提出进一步完善我国社会救助体系的若干路径。
一、社会救助的基本目标
社会救助制度作为社会福利制度的一种，实际上具有多重目标。西方学者在研究过程中指出，社会救助实际上同时具有社会照顾与社会控制的双重目标。前者是指经由给付与服务的提供以满足受助对象的生活需求，后者则是指通过给付与服务的提供以促使受助者或社会成员遵从社会的规范与意识形态。这样的双重目标同样重要，相互联系②。
根据笔者的研究，社会救助确实具有以上双重目标，但是并不局限于此。事实上，社会救助至少具有以下五个方面的基本目标：社会照顾、社会规制、助人自助、社会公正、社会融合。
第一是社会照顾的目标，也就是前面讲的通过社会救助的实施满足救助对象的基本生活需求，缓解其生活资源匮乏的状况。这一点是社会救助的直接目标，显而易见。如果社会成员不存在生活资源匮乏的状况，社会救助就不必出现。社会救助的出现，正是因为社会上有部分成员陷入贫困状态，不能享有基本生活的保障，由此出现了救助需求。
第二是社会规制的目标，也就是前面讲的通过提供社会救助强化社会主流的行为规范与价值观念，敦促救助对象乃至全体社会成员遵从社会的主流行为规范，认同主流的价值观念。笔者在此没有采用“社会控制”一词，是因为“社会规制”一词似乎更为妥当。
现代社会救助之所以具有明确的社会规制目标，主要是由于两个方面的原因：首先，现代社会救助的资金主要来源于公共财政，也就是纳税人的钱，政府在支出纳税人的钱时自然要考虑纳税人的价值主张，由此避免纳税人对政府支出提出批评。换句话说，现代社会救助在本质上是政府运用一部分社会成员的资源去帮助另外一部分有需求的社会成员，这种帮助并不完全是“免费午餐”，至少需要附带一些软性的约束。其次，任何一个社会要维持正常的运行，都必须有一套主导性的价值观念和行为规范。为此，任何社会都要通过各种手段，在社会的各种制度与政策安排中，张扬其主导性价值观念和行为规范，明确告诉社会成员，什么样的观念与行为是社会所倡导的，什么样的观念与行为是社会所反对的。在此意义上，有学者指出：“一个社会所建构与运作的社会福利制度是社会所蕴涵的社会价值的直接结果。”③
国外学者的研究表明，西方社会救助制度在实施过程中明显地有着维护自立自助、家庭责任和适当行为等价值的目标。台湾学者在对台湾社会救助的研究中，也发现了类似的目标，这些目标通过控制受助对象的资格与给付来达成④。通过研究我国的居民最低生活保障制度，笔者同样发现了类似目标。甚至，我国居民最低生活保障制度中所传递的价值倾向更为广泛，除了倡导劳动自救、家庭责任和处罚不良行为外，还倡导社会互助、诚实守信等价值。
第三是助人自助的目标。社会救助是给有需要的人提供必要帮助的制度，但是，这项制度并不是要把一大批人都养起来。前面提到，国内外的社会救助都倡导自立自助的价值，期望救助对象在外界帮助下能够尽快摆脱贫困，走向自立。如果社会救助的目标仅仅满足于让所有有需求的人得到救助，就像通常所说的实现所谓“应保尽保”，这是远远不够的，因为这样实际上可能“制造”并维持一个贫困阶层。的确，一方面我们确实应该做到“应保尽保”；但另一方面，我们也要努力推动受助对象走出贫困，实现某种意义上的“应退尽退”。
第四是社会公正的目标。维护社会公正，促进社会公正，是现代社会救助制度诞生的基本背景，也是其努力达成的重要目标。我们知道，现代社会救助制度是在社会经济发展过程中出现明显不公正的背景下建立的，我国改革开放以来的社会救助制度改革和建设也是为了应对日益严重的社会不公。实施社会救助的一个重要目标正是为了校正社会不公，促进全体社会成员共享发展成果，保障人民群众的基本权利。如果社会救助不能达成促进社会公正的目标，我们就不能说它是完善的。
第五是社会融合的目标。作为社会福利制度的一种，社会救助制度无疑具有促进社会团结、社会融合，防止社会对立、社会分裂的重要目标。也就是说，社会救助的实施旨在密切社会上的穷人与富人、救助者和被救助者之间，乃至全体社会成员之间的关系，培育相互关爱的理念和社会氛围，促进社会的和谐与融合。社会救助如果不能带动全社会的互帮互助，那么其实施的效果也就是有限的，所达成的目标也是不完全的。
二、我国现阶段社会救助的主要差距
第一，救助对象的需求满足程度有限。
整体上讲，目前社会救助只能给予救助对象很低水平的需求满足，甚至可以说，在一些地区还不能有效满足贫困居民的基本生活需求。我们现行的保障标准在整体上讲还是很低的。
根据民政部和国家统计局发布的相关数据测算，2006年，我国城市居民最低生活保障平均标准为169.6元／月，只占当年城镇居民人均可支配收入（979.79元／月）的18％。从研究的角度看，享受这种水平的救助并没有改变救助对象的贫困地位。因为社会人均收入30％以下的人口一般都被看做贫困人口，甚至有人认为社会平均收入50％以下的人口都是贫困人口。
2006年1—12月份城市居民最低生活保障人均补差额82.9元／月，仅占当年城镇居民人均可支配收入（979.79元／月）的8.46％；2006年农村居民最低生活保障平均补差金额33.2元／月，也仅占当年农村居民人均纯收入（3587元／年）的11.10％。
2006年7—9月，民政部委托有关研究人员就我国城市低保制度实践进行了一次较大规模的调查，调查覆盖全国五大地区、九大城市，包括东北（沈阳、哈尔滨）、华东（南京、上海）、西北（甘肃、西安）、华南（南宁）和华北（北京、天津）等区域，调查对象包括低保对象和基层干部两个部分。根据基层干部调查的结果⑤，除了有较高比例（24.7％）的人认为对有劳动能力的低保对象而言保障标准偏高外，很少有人认为针对其他群体的保障标准偏高。与此同时，有相当比例的人认为现行保障标准是偏低的。特别是对“三无”人员、重残人、70岁以上老人等人群而言，更是如此，分别有高达53.9％、46.6％和45.6％的被访者认为针对他们的保障标准偏低。
由于救助对象的需求满足程度有限，客观上导致了两个结果：一是救助对象不得不通过其他途径获取必须的收入，包括通过隐性就业获取收入，使得救助管理增加困难；二是救助对象逐步陷入低生活水平的贫困循环，也就是陷入“贫困陷阱”。因此，救助对象的需求满足不充分，其后果是很严重的，明显偏离了社会救助的预期目标。
第二，社会救助的实施结果出现不公。
一是没有考虑到救助对象家庭规模和家庭成员类型的不同而导致的需求差异，简单采取了平均施助的做法，事实上没有做到按需救助，从而造成了救助不公。
二是没有充分考虑贫困边缘人群的客观需求，各项社会救助过分集中瞄准贫困人群，从而造成所谓贫困线的“悬崖效应”，救助凭证的“含金量”过高等问题，使得贫困边缘人群与贫困人群之间得到的社会支持明显失衡。
三是没有有效的措施阻止骗保行为，从而使得少数不该享受低保待遇的人享受了低保。
以上种种情况不仅表明现行的社会救助在实施过程中没有完全达到预期的促进社会公正的目标，而且引发了一些社会成员对于现行社会救助制度的负面评价。
第三，社会救助导致某种程度的“福利依赖”。
社会救助本来是要助人自助的，但是，我国社会救助的实践表明，享受社会救助者最终自主摆脱贫困的人还是非常有限的。很多人实际上是在长期享受社会救助，并且其就业动机日益弱化，在很大程度上自觉不自觉地满足于其低水平的生活状况，形成所谓“福利依赖”。
前述民政部组织的调查表明，各地为了打破“福利依赖”，促进低保对象就业，大多组织了就业培训，受访低保户中75％的人表示接受过政府提供的就业培训。其中，接受过一次培训的占28％，两次培训的占32％，三次培训的占15％。但是，这种培训并没有很大的直接效果，只有33.6％的人认为这些就业培训是有用的⑥。
为什么救助对象的就业动机弱化，有着“福利依赖”的倾向？笔者认为主要有以下三个方面的原因：一是前面提到的救助标准偏低，不能有效满足救助对象的基本生活需求，更不能让救助对象积累必要的资产，以应对就业所带来的成本和风险；二是现行的工资标准偏低，不能形成有效的就业激励；三是就业指导、就业培训和社会参与指导等还不够细致、不够个性化，不能为救助对象根据其实际情况为其制定就业和参与社会竞争的个性化策略。当然，这里就涉及到专业社会工作者的介入问题。此外，我们也不排除确有一些人因为自身的原因无法再参与到社会竞争中去了。
第四，社会救助的社会规制效果不明显。
如前所述，我们注意到我国现行社会救助制度确实有着社会规制的目标。这一目标体现在许多方面，比如说为了鼓励某些有利于社会的行为方式和价值观念，一些地区在核算救助对象家庭收入时，就会做相应的扣除，例如优抚对象的待遇，积极工作、学习而获得的奖金，赡养或抚养费用等等，都得以扣除。同时，对于家庭赡养或抚养责任、个人努力工作的责任、个人诚信以及个人其他的“适当行为”等，在国家和一些地区的社会救助办法中，都可以看到相关规定。
但是，在社会救助实践中，社会救助制度的社会规制目标往往要打折扣。比如说，我们期望救助对象自立自强，但是却出现了“福利依赖”；我们期望救助对象诚实守信，但是却出现了各种欺诈；我们期望家庭成员应当恪尽抚养、赡养之责，但是却有种种推卸责任之表现；我们期望救助对象按照与其地位相称的方式生活，却出现了各种我们不能满意的生活方式，比如说养宠物、吸毒、违反计划生育政策等等；我们期望国家救助与社会互助相结合，结果却只能靠国家救助，“社会”的力量非常分散、非常薄弱。
我们认为，影响社会救助之社会规制效果的因素，既有社会救助制度设计本身的因素，也有制度运行环境的因素，恐怕后者还是更为重要的。
第五，社会救助的社会融合效果不突出。
如前所述，社会救助实际上有着密切救助对象与救助者，乃至全体社会成员之间关系的目标。社会救助所传递的不仅仅是物资与服务，而且有关爱之心、同类之理。在一定程度上，我们救助穷人，就是在救助自己。这不仅是指当下的工具层面，比如说防止穷人的存在构成对自己的威胁，而且包括长远的表意层面，毕竟社会成员的互相关爱与帮助是“社会”存在并得以持续的重要前提，也是我们人之为“人”的重要表现。
但是，在现阶段的社会救助实践中，一方面我们注意到救助对象对于主流社会存在着疏离感，在一些地区和一些人身上，这种感觉甚至很强烈、很持久，来自主流社会的救助并不能使他们融入主流社会中；另一方面，政府的社会救助实践并没有迅速地唤起全社会的互助理念，唤起富裕社会成员的慈悲之心，其最重要的表现就是我们的民间慈善事业还很不发达，民间社会互助的力量还非常薄弱。在一个缺乏社会互助支持的社会，单纯的政府救助，其效果也必然是有限的。
三、进一步完善我国社会救助的若干路径
以上分析表明，相对于社会救助的多重目标而言，我国现阶段的社会救助还有很多方面的差距，进一步完善我国社会救助仍然是任重道远，我们仍然要花大力气做很多工作。在这里，笔者想着重强调以下几个大的方面。
（一）进一步完善社会救助的制度设计
笔者认为，在完善我国社会救助的制度设计方面，有三个关键词很重要，即：全面、细化、整合。我们要进一步补充缺失的制度，细化过粗的制度，整合零碎的制度，以促进社会救助更好、更全面地发挥其功能，达成其目标。
第一，应在进一步完善农村居民最低生活保障制度的基础上，积极促进社会救助的城乡统筹。
我们欣喜地看到，2007年中国政府要在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，使得社会救助的城乡统筹朝前迈进了一大步。但是，在农村居民最低生活保障制度的建立过程中，还有许多问题需要解决，许多环节需要完善。整体上看，我认为农村低保在保障标准上应当适度，在资格审查上宜严不宜松，在申请、发放程序上宜简不宜繁，在资金分担上宜分不宜统，在制度模式上宜异不宜同。虽然我们要致力于城乡协调，缩小城乡差别，但是，农村低保制度的完善以及与城市低保制度的接轨应是一个自然的长期的过程，目前还不能急于求成。笔者认为，在获得制度性保障的机会方面做到城乡居民一视同仁，这就是现阶段一个很大的进步。
第二，坚持积极的救助取向，进一步注重救助对象的能力建设。
笔者始终认为，社会救助不能使救助对象边缘化、耻辱化，不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者享有必要的尊严，能够借助外力摆脱贫困，也就是实现“助人自助”。为此，我们需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助。
积极取向的社会救助制度设计主要体现为以下四点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者之间的良性互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100％的收入税而失去增加收入的动机；四是提升社会救助的专业化水准，这在下面还要讲到。
第三，使社会救助更有针对性，进一步推广社会救助的分类分层管理。
首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异，改革平均施助的方式，推广分类施助和差异施助。研究表明，不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如说，有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭，与那些没有这类成员的家庭相比，可能就需要更多数量和更多种类的生活资源；而人口多的家庭由于规模效应的影响，可以共享很多资源，所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此，如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金，就会使得救助的针对性较差，也可以说是效率不高、不公平。事实上，一些地区已经在尝试分类施助和差异施助，我们认为应该在进行规范的基础上进一步加以推广。
其次，应当适当区分基本生活救助和其他专项救助，这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助，尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的低收入边缘人群不能享受急需的专项救助。
第四，大力发展社会互助，促进政府救助与社会互助的平衡。
如前所述，社会救助内在地包含了政府救助和社会互助两个部分。单纯的政府救助，其效果必然是有限的。然而，我们在实际工作中发现，如果没有政府的介入，社会救助几乎就是不能实现的。这与西方一些国家的情况有很大不同，说明我们国家“社会”的发育还不是很健全，公民的互助意愿还有待增强，互助机制还有待完善，互助水平还有待提高。
在这方面，加强慈善教育，培育社会共同体意识，进一步加大发展慈善公益事业的力度是一个重要方向。可以说，一个社会中慈善公益事业发展的程度不仅标志着这个社会的文明程度，而且明显影响着社会救助的实际效果。因为，政府救助除了在提供资金方面具有明显的优势外，其他方面都有一定的局限。没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象多方面的实际需要，很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。
第五，积极推动社会救助制度的有机整合，构建完善的社会救助体系。
我国现行社会救助制度是在不同时期、由不同部门，为了因应不同的社会需求而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，不成体系，这是可以理解的。但是，这种状况妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能，与完善中国社会救助体系不相称，与切实保障民生，促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。
一个完善的社会救助制度体系，应该是一个有机整合的体系。我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。
此外，我们认为社会救助制度的整合应坚持以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。
（二）进一步提升社会救助工作的专业化水准，把社会救助工作做实、做好
我们认为，现代社会救助实际上是一项有着一定技术含量的、比较复杂的专业性工作，相应地，也要求社会救助从业人员具有较高的专业水准。社会救助是一件好事，但是，要把好事做好，单靠制度不行，单靠工作热情也不行，还要注意让从业人员掌握专业知识、专业方法。
传统上，人们总是认为社会救助工作很简单，就是“查查账，发发钱”的事情。实际上，社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。前面提到，社会救助实际上有着多重目标，它并不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础、一个前提，在此基础上通过各种配套救助、社会工作与社会服务，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。与此同时，在社会救助的过程中，涉及救助对象拥有资源的评估、救助对象的需求测定、救助标准的测定、救助程序的合理设计、个性化的社会服务与社会工作、救助效果的科学评估、救助标准的动态调整、救助制度的评估修正等等重要环节，这些环节都是具有较高知识、技术含量的。
（三）进一步保障社会救助资金的投入
前面提到，我国社会救助的整体水平还是偏低的，社会救助对救助对象的需求满足程度还是很有限的。但是，如果我们要适当提高救助标准，就需要增加资金投入。特别是，由于我国贫富差距比较大，中低收入阶层的规模偏大，导致我国贫困人口规模对贫困标准非常敏感，贫困标准的略微提高，就会带来大幅度的贫困人口增加。由此，提高救助标准涉及的资金增量就会更大。所以，我们要考虑进一步保障社会救助资金投入问题。事实上，社会救助的各个方面都需要资金保障。没有资金的不断增加，前面讲到的我国社会救助的重大进展就是无法取得的；同样，没有持续的资金保障，我国社会救助走向更加完善也是不可企及的。
进一步加强社会救助的资金保障主要涉及四个问题：一是如何在各级政府之间合理分担资金。我们注意到，城市最低生活保障在中央财政没有投入之前的落实情况很差，后来中央财政加大投入力度，直至中央财政支出逐步占到城市低保支出的一半以上，城市低保才逐步完善。目前要在全国推行的农村低保，仍然强调地方人民政府负责，笔者很担心会重复城市低保之路。事实上，社会救助资金单靠任何一级政府负担是不行的，必须建立更有约束力的制度安排，确保各级财政都有必要的投入。目前来看，薄弱环节主要是省级财政，一些地区的省级财政投入非常有限。二是如何确保社会救助的工作经费。社会救助工作要做细、做好，没有必要的工作经费支持是不可能的。目前应当在更加科学的调查研究基础上，合理确定工作经费的规模和比例，并在社会救助专项资金中，明确列支工作经费。三是如何稳定社会救助资金的来源。在现有各种税收中，个人收入所得税应当明确作为社会救助资金的重要来源。个人收入所得税用于社会救助名正言顺，而且也能为纳税者所赞成。另外，民政部门发行的福利彩票，也应该主要用于福利支出，财政部门不能过多收缴。在用于社会福利支出时，也应将相当部分用于社会救助。四是如何加强资金监管，进一步保证救助资金专款专用，安全运行。特别是注意监督假配套、列而不支、资金挪用等问题。
（四）进一步优化社会救助的社会环境
第一，应进一步调整和转变观念，正确认识社会救助。
首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代中国社会，很多人的贫困并不简单是由于个人原因造成的，更多地是由于社会原因，政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。
其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。与此同时，完善社会救助也还具有扩大内需、促进经济增长的功能。
再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区别现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。
第二，应关注社会初次分配的公平性，减轻社会救助制度的压力。
我们应当注意，造成目前社会分配严重失调、贫富差距过大、需要救助的对象较多的原因，既有再分配方面政府职能不足的一面，更有通过市场竞争实现初次分配的不公平的一面。
比如说，由于公民的劳动就业权利没有得到充分保障，失去了通过就业实现自我保障的机会；比如说，在就业竞争中，劳动者的基本权利得不到有效的尊重和保障，通过就业获得的实际收入比应得收入要低，从而导致自我保障的能力较弱；比如说，由于缺乏全国统一的基本医疗和教育方面的公共服务，从而不能有效地保障社会成员在竞争起点上的公平，由此造成了不平等竞争，使得一些社会成员无法公平地通过市场机制获得自己的利益；再比如说，由于公权介入市场，权钱交易现象严重以及垄断利益的作用，导致市场竞争的失序和不公正，也妨碍了很多人通过市场竞争获取利益，等等。我们应当充分地认识到：作为实现初次分配之重要机制的市场，目前还有很多不完善的地方，甚至有向“坏”的市场经济发展的迹象。这样一种状况明显加大了社会救助制度所承受的压力。
为此，我们在完善社会救助的同时，要高度重视完善初次分配的市场机制，维护市场竞争的公平和公正，以便更好地发挥市场机制的初次分配功能，使市场经济朝着“好”的方向发展，使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。今后，在发展社会主义市场经济的过程中，应当把维护公平放到更加突出的位置，应综合运用多种手段，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力使全体人民共享经济发展的成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。
第三，在完善社会救助中促进社会建设，在推动社会建设中完善社会救助。
社会救助，就其保障公民基本权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会认同和融合、防止社会分裂、维护社会稳定等重要作用而言，无疑是社会建设的重要手段和重要内容。因此，加强社会建设理应包括完善社会救助，社会救助的完善是对社会建设的直接促进。
但是，在另一方面，社会建设并不是简单地等同于社会救助，它还包括了更为广泛的其他内容，其中很多方面又直接影响着社会救助体系能否良性运行。比如说，社会事业的发展、民间组织的成长、社会共同体意识与社会互助意识的培育、社会信任状况的改善、公众参与的促进、法制建设的加强，等等。如果社会建设的这些方面做得好，社会救助就有了良好的社会环境，其运行成本可以受到节制，社会救助对象的需求更容易得到满足，救助对象也更有可能参与社会、融入社会。相反，如果这些方面做得不好，社会救助制度也就不能发挥最佳作用，甚至出现种种问题。
一项制度的绩效总是与该制度实施、运转的社会环境密切相关的。在此意义上讲，构建完善的社会救助体系就不仅是一项局部的、部门的工作，而且是一项全局性的、整体性的社会建设工作。由此，我们又应当注意到：必须在大力推动社会建设中完善社会救助体系。整体而言就是：在完善社会救助中促进社会建设，在推动社会建设中完善社会救助。
注释：
① 洪大用．转型时期中国社会救助[M].辽宁教育出版社，2004.
②③④ 参见孙健忠．台湾地区社会救助政策发展之研究[M].时英出版社，1996,159;台湾社会救助制度实施与建构之研究[M].时英出版社，2002,107,108,108—109.
⑤⑥ 李迎生，肖一帆．转型中的城市低保制度，“中国社会发展政策高层论坛（2007）”论文，中国人民大学社会与人口学院主办，2007—2—28。