我国城市化进程中若干相关问题的协调及配套政策研究，本文主要内容关键词为：进程论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近半个世纪尤其是改革开放以来十几年的发展，我国城镇化水平显著提高，市镇总人口由1949年的5765万人增加到1994年的34301万人，市镇人口占总人口的比重也由1949年的10.6%增加到1994年的28.62%，在1978—1994年的16年中，我国市镇总人口增加了将近1倍，年均增长率为6.2%，城镇化水平也由1978年的17.92%上升到1994年的28.62%，上升了10.7%，大大超过自1951—1978年28年来城镇化发展的进程（这一时期城镇化水平只上升了6.14%，城镇化速度明显加快。但同时，在我国城市化进程中也出现了种种矛盾与问题，主要表现在：①我国城镇设置的条件与标准过于单一，缺乏分门别类的指导；②城市发展模式缺乏渐进性，城市实体地域概念日益模糊，全国没有统一的划分标准和统计指标，城市化进程难以得到准确反映；③政府对城市的发展缺乏有效的调控；④土地市场不完善制约城市房地产业的正常发育，开发区设置过快、过多，城市持续发展后劲不足；⑤大城市核心出现衰退，中小城市过快增长；⑥城市化的发展聚焦于城市规模，忽视了城市内部结构和基础设施的改善，导致城市化的质量极低；⑦城市间产业结构趋同，城镇职能体系不够协调；⑧城市用地标准低，用地结构不合理。除此之外，还有一些与城市化进程密切相关的问题如人口流动、剩余劳动力转移、耕地面积日益减少等也亟待解决。因此，如何处理和协调我国城市化进程中的相关问题，又如何制定有效政策和措施进行调控是一个极其重要的课题。
一、我国城市化进程中若干相关问题的协调
1.城市化进程与人口流动
80年代以来，全国各大城市流动人口急剧增加。据统计，北京市1978年流动人口为30万，1984年为65万，1985年为90万，1987年上升到115万，1988年达到135万，占全市总人口的13.3%，其中暂住人口90万，中转人口41万。同年天津达86万，武汉达80万，这类流动人口一般占常住人口的1／5到1／4。1985年，全国23个百万人口以上的大城市日均流动人口接近1000万人。据调查，1986年广州外来劳工57万，占流动人口总数的64.8%，1988年北京共有农民工100万，其中外地农民工占73.8%，上海流动人口209万，比1984年增长1.8倍。1994年北京、上海、广州的流动人口分别接近300多万人。目前全国流动着的农民工大约有5000—6000万人，其中跨省流动的达2000万人。对城镇外来迁入人口和流动人口缺乏统一规划和宏观调控。
因此，要加强宏观规划，将城市流动人口纳入到国民经济和社会发展计划。为加快建立社会主义市场经济体制，最终要取消多种性质的户口类型，防止大中城市人口膨胀，积极推动小城镇建设，实现农业剩余劳动力和人口平稳有序地向城镇转移，尽快建立城市人口流动计划管理制度；其次，要确立城市人口流动机制，理顺管理体制。要进一步修订和完善人口迁移政策、疏导政策和农转非政策。在人口迁移政策方面，要收缩批准进人的权限；编制进人的年度计划指标，分口下达；协调统一进人政策，要鼓励大城市人口外迁；农业人口向城市转化，必须从政策上严格控制。
2.城市化进程与剩余劳动力转移
我国农业人口多，耕地少，农业剩余劳动力多。估计我国目前拥有剩余劳动力达1.5亿，必须通过多渠道解决这些问题。如“农转非”，发展乡镇企业，农民跨地区流动，大中城市吸收部分劳动力等。其中以发展农村非农产业、小城镇的发展、农业关联产业群为核心，走产业发展带动城镇发展，城镇发展带动农村剩余劳动力转移之路。
农村剩余劳动力的转移要充分发挥大城市的经济带动作用和区域辐射功能。大城市具有技术、信息、产业发展环境好等特点。通过大城市的农村关联产业群启动再转移方式促进农村农业关联产业群的大力发展，促进农村非农产业的兴起和小城镇的繁荣。
我们所倡导的发展农村非农产业、发展农业关联产业群和城市化是一个密切相关的过程。非农产业、农业关联产业群的发展促进了农村经济向中小城市的集中和农业剩余劳动力的转移，而农村劳动力向城市农业产业关联群的转移也推动了中小城市的兴起。于是就形成了大城市的发展带动农村非农产业、农业关联产业群的发展，农村非农产业、农业关联产业群的发展促进中小城镇的兴起，中小城镇的兴起促使农村剩余劳动力的转移，农村劳动力转移反过来促进中小城市乃至大城市的发展这样一个农村剩余劳动力转移的良性循环之路。
根据最近对28个县（市）农村劳动力跨区域流动的调查研究表明：在流动劳动力中，进入发达地区的约占58%，进入中部地区的约占30%，进入西部地区的约占12%，若按城乡分，进入大城市占33.5%，中等城市占9.3%，县市以下小城镇和农村占56.9%。这种空间分布表明，农村劳动力的流动，不仅与城市的发展有关，而且与区域的发展程度有关。因此，在对待目前我国的“民工流”问题上，除继续发展现有经济条件好的城市与区域外，还要着力培养一些新的经济增长点和新的经济增长地带，以加速我国剩余劳动力转移的进程。
3.城市化进程与耕地之间的矛盾协调
改革开放以来，城市化浪潮正在涌起，目前我国城市化水平约为30%，离发达国家80%的水平还相差很远，但是在达到30%的同时，城市化的进程将会迅速加快。人多地少是我国的一个基本国情，是我国城市化过程中必须考虑的一个问题，使得城市化进程与耕地减少的矛盾日益突出。1986年至1994年期间，我国耕地共减少38110万亩。
首先我国大中城市化“扩散式”外延发展和小城镇的盲目发展，导致耕地日益减少。根据统计，1952年我国劳动力人均耕地9.3亩，1977年降到5.1亩。1985年农业劳动力增至3.7亿，耕地减少14亿亩，劳动力人均占有耕地5亩左右。同时，我国城市由1978年的161座发展到目前的622座，全国有建制镇1.25万个，乡政府驻地集镇4.25万个，共计5.5万个。目前我国人均耕地仅有1.2亩，1952年到1977年间，全国共减少耕地43600万亩；1979年到1983年年均减少耕地309万亩，近年来，我国每年减少耕地450万亩（表1）。根据农业部预测，到本世纪末全国耕地面积还将减少2.2亿亩，其中城乡建设占用耕地1亿亩。据我国200万人口以上的十大城市的统计，近几年中占用耕地108.7万亩。据调查，湖南省总面积21.17万平方公里，占全国总面积的2.2%，其中耕地面积由1957年的5802万亩减少到目前的4887.65万亩，全省人均耕地降到0.78亩，低于全国人均1.3亩的平均水平。福建省的耕地由建国初期的2175万亩降为1828万亩，全省人均耕地面积仅有0.58亩。耕地的锐减，造成粮食短缺状况日益加剧。其次，宏观调控不利造成耕地不断减少。政府控制土地一级市场的能力薄弱，有的地方政府“多支笔”批地，多个部门管地，人为造成土地的流失。第三，“房地产热”、“开发区热”占用了大量的耕地。近几年“房地产热”，使得我国耕地减少的势头回升。据了解，仅1993年，全国清理的2800多个多种多样的开发区中，有78%的属于乱设，涉及耕地面积多达1143万亩。
表3 我国历年人口与耕地状况
鉴于此，今后一是要划定基本农田保护区，二是国家加大对耕地宏观调控力度，加强城镇基建用地的计划与管理，加强小城镇的规划与管理，处理好小城镇建设与占用耕地的矛盾。三是要尽快制定相应的法规，合理使用与保护土地资源。四是要尽快建立土地价格征收土地使用税，变土地无偿使用为有偿使用。
二、推进我国城市化进程的若干配套政策
1.国家要加强宏观调控，尽快采取相关配套政策
1）要加强宏观调控，使城市化进程与社会经济发展阶段相适应。
城市化与社会经济协调发展是城市化的一个重要问题。世界上不少国家农村人口盲目流入城市，导致城市失业、粮食紧缺、交通拥挤、住宅紧张、生态环境恶化等社会经济问题。长期以来，由于国家决策部门对城镇发展的客观规律还缺乏认识，以及国家政治经济形势的影响，在某些时期城市发展还存在一定的盲目性。如“二五”前期城镇无计划发展，大量乡村人口进入城镇，超越了当时国力的承受能力，以致在60年代前期进行城镇调整，压缩了城镇人口。而在文革期间，由于人为的压抑以及国家经济不景气，城镇发展长期处于停滞状态。80年代以来，我国城市发展进入了蓬勃发展的时期，为适应国家经济发展，1984年国家颁布了允许农民进镇落户的政策。从全国范围来看，国家对城市发展的宏观调控仍然不得力，缺乏对城市发展的研究和长远规划，因而在前几年曾出现了城镇发展“过热”的倾向，某些地方在执行“农民进城落户”的政策时，对城镇接受能力考虑不足。而且在小城市和建制镇的发展数量方面也过多了一些，一些城镇坚持标准不够，在城镇经济实力软弱、人口规模较小、市政基础设施较差的情况下也设了市，以致城市的吸引和辐射功能较弱，难以发挥中心城市的作用。可以看出，在处理城市化与社会经济发展的关系上，过冷或过热，超前或滞后的问题都出现过，而不论是非城市化或超城市化的倾向，都不利于社会经济和城市化的进程。因此，协调好城市化与社会经济发展之间的关系，是国家发展的一个重大问题。
2）要尽快制定城乡协同发展计划。
城市与乡村是一个不可分割的整体，在调整城市化过程中，为摆脱城市畸形发展所造成的困境，应重视城乡的协同发展，鼓励工业向乡村和边远地区扩散，以吸引乡村人口。首先要加强市带县的统一规划、统一管理，实行城乡经济统一领导，逐步形成以城市为中心，以农村为基础，以小城镇为纽带的横向经济网络。
3）要掌握城市化进程的发展规律，使城市规划与国民经济总体规划相衔接。
国家通过建设、推进城市化，必须使重点建设项目与地区的、城市的区域规划与城市规划相衔接。在政策上要调节大中城市和小城市、小城镇之间产业上的分工协作。
2.加强规划与合理布局，制定合理的区域性城市体系发展规划
我国地域辽阔，自然、经济和社会条件差别悬殊，必须根据不同地区的自然条件、经济水平、人口分布等差异，在科学论证的基础上，因地制宜地制定各具特色的区域性城镇体系发展规划，逐步建立起合理的城镇结构和城镇布局。从现实看，当前首要的是制定各个主要经济区和各个省区的城镇体系发展规划，并且确定不同的发展目标、发展重点和政策措施，保证规划真正落到实处。一是城市体系发展规划的制定既不能限于现状，也不能完全脱离实际，没有任何根据地超阶段追求城市体系结构功能的完整，应当在充分预见未来区域经济发展的可能水平和交通通讯条件的变化趋势的基础上，有依据地确定本区域的城镇规模结构和空间布局；二是各个省区的城市体系发展规划既要同全国的城市体系发展规划相互衔接，又要同邻省区的城市体系发展规划相互衔接，以避免在各个区域形成“小而全”的封闭式的城市体系，在更宏观的角度上产生新的城市体系的结构偏差和布局失衡。
过去，我国城市管理体制和城市规划“条条”分割、“块块”分割，重生产、轻配套，违反了市场经济发展规律。因此，加强城市规划，合理布局已成为我国城市经济必革的一个重大而急待解决的问题。目前，我国有600多个设市城市，每个城市的规模、性质、特点、作用各不相同，经济发展水平参差不齐，存在的问题各不相同。因此，要根据各个城市的情况，在五个方面加强规划：一是要确定每个城市的性质、作用，制定城市发展纲要；二是要搞好城市五大基础设施系统规划，包括城市给排水系统、城市道路交通系统规划、城市邮电通讯电讯系统，城市环境保护和美化系统、城市防灾系统等；三是要搞好城市行业规划，包括工业、农业、商业、物资、科技、教育、卫生、治安等；四是要搞好城市周围卫星城市、卫星城镇、卫星县区的经济发展规划，以及城市间的交通运输网络、经济协作规划；五是要搞好城市整体规划，在动态中不断求平衡，发挥城市更大的辐射力和吸引力。
切实加强城市合理布局的可行性研究工作。我国的经济结构正在转变为以大城市、中城市为中心，大城市联系中等城市、中等城市联系小城市、小城市联系农村乡镇企业的网络式结构。因此，当前应在四个方面进行合理布局：一是要形成合理的城市群体；二是各地区、各省城市的合理配置格局；三是不同类型、不同特点城市的比例；四是同类城市的合理布局。
3.我国人口城市化和劳动力非农化进程必须同产业结构调整相一致
我国人口城市化和劳动力非农化面临的一个重要矛盾是：高水平的产业结构同低层次的城市化水平两者形成了强烈的反差。我国的工业化过程对传统农业的改造和农业剩余劳动力转移的作用不是很大，以致出现了双高局面，即高工业化水平（产值份额）和高农村人口比重，这种状况要求我国未来应按照比较优势原则（劳动力供给无限），大力发展劳动密集型产业，以劳动力非农化和人口城镇化来推动社会经济的发展。
人口城市化的压力与城市产业结构高级化的严重冲突。从人口城市化方面考虑，需要尽可能地发展劳动密集型产业，而与世界先进国家相比，又要求我们尽可能地发展技术、资金密集型产业。综合地看，只能两者兼顾，有必要对城市体系进行功能分解。大中城市，特别大城市的发展重点，应放在技术、资金密集型产业上，更多地发展高新技术产业。现有大中城市不应以吸收农村人口为主要任务。面对着大量农村人口要求非农化的强大压力，小城镇应当成为现阶段城市化的重点，重点发展劳动密集型产业，吸收大量农村人口。大、中、小城市通过这样的功能分工，既解决了人口城市化的社会问题，又确保了相当一部分城市不至于陷于规模扩张之中，实现城市化与产业结构升级相统一。
4.推进我国城市化的进程要以农业现代化为基础
城市化与农业的发展是相互促进的。世界城市化的历程表明，许多国家是以牺牲农业为代价的，城市化往往伴随着大量土地被兼并，耕地荒芜，农村破产，这在城市化初期阶段尤为突出，甚至某些发达国家一直到城市化水平较高时才抓农业（如法国）。我国在某些时期，也出现过城市化与农业不相协调的倾向。
农业的发展和供给能力的增加是推进我国城市化进程的首要前提，我国是人口众多，耕地资源相对紧缺的大国，又不可能主要借助别国输入农产品来维持城市化进程，而必须在本国农业发展的基础上来推进城市化的正常发展：（1）加强对农业的投入，采取多渠道集资解决农业发展资金问题，加快农业现代化的步伐。（2）发展农业规模经营。农业发展要鼓励土地向种田能手集中，通过发展农业规模经营和农业现代化来提高农业劳动生产率，从而推进城市化和非农化。在农村现行土地制度下，不利于农村城市化的发展，必须进行地产制度的改革，逐步将承包土地推向市场，促进土地的合理流动，让土地从兼业农民流向种田能手，使农业逐步走上规模经营的道路。第三，改革农产品流通体制，使农产品供应真正商品化。必须对农产品生产实行等价交换，提高农业的比较利益。
5.推进我国城市化进程必须规范乡镇企业的发展
当前，我国农村工业化和农村城市化的发展面临着两个重要选择，即城市工业的适度扩散和乡镇企业的相对集中。实际上，乡镇企业的相对集中正是要建立起与城市经济具有密切联系的农村工业基地，二者相互依存，互为条件。目前，乡镇企业正以相当快的速度向前发展，但是，布局的过度分散导致了许多严重的问题，一是土地占用量大，激化了人多地少的尖锐矛盾；二是物资运输，其产品销售、信息传递等很不经济，增大了企业经营成本；三是供水供电、交通通讯等基础设施大量重复建设，在宏观上造成了社会投资的很大浪费；四是污染源点多面广，不利于以集中方式综合治理；五是企业之间经济联系和技术交流比较困难，难以进行提高总体经济的分工协作。从根本上看，乡镇企业布局分散化是短期战略的必然产物，在发展过程中付出了牺牲规模效益的巨大代价，必须采取有效措施尽快解决。当前急迫任务是尽快分级分区域制定科学合理的乡镇空间布局规划，打破行政区划界限，选择基础条件较好的小城镇作为农村小区域经济增长中心进行重点建设，促进乡镇企业的逐步集聚，从而在农村建立起一大批结构合理、功能互补、规模适度的工业小区。对此，需要抓三个关键环节：（1）根本改变国家对小城镇发展放任不管的做法，通过有选择有重点地给予必要直接投资和多渠道社会集资相结合的方式，使之能够对城市工业和乡镇企业产生双向的投资吸引力。（2）制定必要的地方法律法规，对新建企业布点实行有效的法律约束，严格限制布局分散化现象继续蔓延。（3）以有差别的利率、税收和土地费等经济手段，强化对现有乡镇企业布局调整的诱导效应，有效地提高乡镇企业的集中化程度。
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