冲突预防与欧盟共同外交安全政策的制度化，本文主要内容关键词为：欧盟论文,外交论文,冲突论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D80 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2007)05-0024-07
2004年，欧盟共同外交安全政策高级代表索拉纳在谈到欧盟发展过程中出现的一个难解之谜时指出：“安全与防务是欧洲最难达成一致的领域；然而继建成共同货币区后，欧盟却在这一领域取得了最迅速、最惊人的进展。5年前，没有人敢预测欧盟将直接负责危机处理，组建军事委员会(Military Committee)、军事参谋部(Military Staff)和军备局(Armaments Agency)，通过面临恐怖袭击的团结条款(solidarity clause)，并拥有对安全威胁及其应对手段的共同规划——一份真正的欧洲安全战略。”[1] (P.5)索拉纳寥寥数语就勾勒出近些年欧盟共同外交安全政策取得的重大突破，及其不断深入的制度化进程。这些突破标志着欧盟正在逐渐摆脱过去“经济巨人、政治侏儒”的形象，向真正的军事安全组织过渡。在新的安全环境下，欧盟明确了自身的冲突预防使命，其冲突预防政策的发展揭示了共同外交安全政策制度化的动力，也从一个侧面破解了索拉纳提出的难解之谜。
一、冲突预防的思路与欧盟的优势
战争与和平是国际关系史的主旋律，而预防冲突则成为安全研究的永恒命题。早在1814年的维也纳和会上，欧洲的政治家就在殚精竭虑地构建一个能够避免冲突爆发，实现永久和平的国际体系。[2] (P.25)冷战后，世界很多热点地区仍存在诸多不稳定因素，随时可能陷入无休止的暴力循环。国际社会在前南冲突、卢旺达的种族屠杀和索马里内战初期，都采取了消极观望的态度，致使这些冲突愈演愈烈，造成了极大的经济损失和人道主义灾难。这些惨痛的教训促使各国学者思考如何采取更主动的战略制止冲突的爆发和升级，将潜在损失减至最小。20世纪90年代以来，冲突预防作为安全研究的重要一环受到专家的广泛关注，涌现出大量相关著述，正迅速成为全球安全和全球治理议程中新的中心议题。[3] (P.339)瑞典国际和平研究所与联合国教科文组织共同编纂的《和平、安全与冲突预防》手册将冲突预防定义为：“预防争端升级为武力冲突，避免过去的冲突复发，预防现有冲突的扩散。”[4] (P.37)联合国前秘书长安南于2001年发表《关于预防武力冲突的报告》，将冲突预防分为操作性和结构性两类。操作性的预防是指为应对迫在眉睫的危机而采取的短期措施；结构性的预防是指为确保危机不爆发或复发而采取的长期措施。[5] (P.8)冲突预防的基本逻辑，就是与其坐视冲突发展到不可收拾的地步，不如尽早关注冲突多发区，通过一些长期的项目消除各种不稳定因素，建立早期预警机制监控当地的形势，在冲突初露端倪时立即采取行动。这种未雨绸缪的预防性措施将有效地控制紧张局势，减少冲突带来的经济损失和人员伤亡。
1993年，《马斯特里赫特条约》生效，正式启动了欧盟共同外交安全政策。从欧盟成立之日起，国际冲突就成为不断困扰欧盟的安全问题。在巴尔干地区爆发的前南冲突和科索沃危机不仅暴露了欧盟在危机处理中的软弱无力，还成为吞噬欧盟资金的无底洞。在前南冲突期间，欧盟仅向波斯尼亚提供的人道主义援助就高达15亿美元。[6] (P.70)从1993到1995年，派驻前南斯拉夫的联合国保护部队每年耗资超过10亿美元，其中大部分由欧盟各国分摊。[7] (P.149)欧盟还承担了巴尔干地区重建的重任，已向该地区投资180亿欧元。[8]欧盟通过巴尔干问题深刻地体会到，倘若不能实行有效的冲突预防政策，就只能在冲突后负责收拾残局，并为此付出巨大的代价。因此，欧盟迅速把冲突预防纳入共同外交安全政策的议程，其冲突预防政策从三方面综合了欧盟的优势。
第一，欧盟本身就是冲突预防的成功实践。欧洲一体化进程彻底改变了欧洲历史上战乱频仍的局面。欧盟委员会评论说：“欧盟本身就是一项极其成功的和平计划。在过去半个世纪中，欧盟成为西欧和解与和平发展的基石，既巩固了民主又确保了繁荣。”[9] (P.5)欧盟前对外事务专员彭定康表示：“欧盟能够为构建世界和平稳定做出真正的贡献。这不仅因为它是国际舞台上的主要行为体，也是世界上最大的援助捐赠者。更重要的原因在于欧盟是战争的产物，其设计的初衷就是预防冲突。追求和平是欧盟存在的根本原因之一。”[10]冲突预防的思路恰恰契合了欧盟的发展历程，这也是它对欧盟的魅力所在。
第二，欧盟能够凭借雄厚的经济实力影响冲突地区的国家，从长远角度预防冲突。冲突预防可以说是一种中长期的应对冲突的积极战略，目的就是为了营造更加稳定的国际安全环境。[11] (P.20)欧盟冲突预防政策最成功的例子就是其对中东欧地区的睦邻政策。欧盟通过扩大政策和地区稳定计划推动中东欧各国的平稳转型，基本解决了这一地区的安全隐患。欧盟拥有世界最大的人道主义援助机构——欧盟人道主义援助局，与很多第三世界国家都签署了贸易协定和联系国协定，还在实施法尔计划和塔希斯计划等发展援助计划。这些项目都在有意识地促进当地的经济发展和政治稳定，消除冲突的根源。
第三，冲突预防是欧盟可以胜任的安全使命。大量实证研究已经证明，在冲突孕育期制止冲突升级，比在武力冲突爆发后熄灭战火所需要的外在强制力要小得多。[12]冲突预防强调及早行动，倘若能尽早发现冲突的苗头，外部力量就有可能通过低烈度的经济、外交和军事措施遏制冲突的爆发和升级，避免冲突扩大所带来的灾难性后果。目前欧盟已经具备了初步的早期预警、快速反应和军事能力，可以胜任一些低强度的安全任务。冲突预防将最大限度地发挥欧盟现有的安全能力，解决其面临的安全挑战。
欧盟重要政策文件《加强欧盟在冲突预防中的一致性与有效性》宣称：“欧盟的根本目标就是促进和平稳定，加强世界安全；预防暴力冲突构成其最重要的对外政策挑战之一。”[8]在新的安全环境下，冲突预防为欧盟提供了利用现有的政策工具满足自身安全需求的思路，可以扬长避短地解决欧盟面临的各种安全挑战，对欧盟具有极大的吸引力。
二、从官方文件解析共同外交安全政策的制度化
美国学者迈克尔·史密斯在《欧洲的外交安全政策：合作的制度化》一书中指出：“制度是某一社会群体的‘游戏规则’，或影响某一社会环境中行为的规范。制度化是创建和发展这些规范或共同行为准则的过程。”[13] (P.26)欧盟冲突预防政策的发展就是这样一个不断凝聚成员国共识的过程。1992年6月，欧盟发表共同外交安全政策共同行动的报告，将预防暴力冲突定为欧盟的目标。此后，欧盟通过了一系列具有延续性、逐步深入的官方文件，相关的政策承诺越来越具体明晰。冲突预防已经从意向性的声明发展为欧盟的关键政策。
1999年，瑞典外交部发表《预防暴力冲突》行动计划，呼吁欧盟在共同外交安全政策框架下发展冲突预防能力。[14]科索沃危机凸显了欧盟在安全领域的不足，推进了欧盟的冲突预防政策。科索沃战争期间，欧盟在科隆首脑会议上做出了关于冲突预防的承诺，宣布欧盟应发展军事能力，以完成冲突预防和危机处理任务。[15]欧盟赫尔辛基首脑会议再次强调，欧盟应担负起冲突预防和危机处理的责任。[16]科隆会议和赫尔辛基会议明确了欧盟的冲突预防使命。
2000年6月，欧盟费拉首脑会议继续推进欧盟的冲突预防政策，要求欧盟委员会、秘书长和高级代表向尼斯会议提交加强欧盟冲突预防能力的具体建议。[17]半年后，索拉纳和彭定康提交了《加强欧盟在冲突预防中的一致性与有效性》的报告，主张欧盟应把冲突预防作为对外关系的优先问题：“如果欧盟在对外行动的各个层面都要突出一个重点的话：就是实现从回应的文化向预防的文化的转变。”[8]
2001年4月，欧盟委员会发表关于冲突预防的政策文件，继续落实索拉纳和彭定康报告的精神，表示欧盟应该更有效地运用现有的机制和冲突预防工具，加强早期预警能力以及与其他组织的合作。[18]这一文件把危机处理作为短期的冲突预防纳入了政策框架。此前，欧盟一直把危机处理和冲突预防并称为共同外交安全政策的目标。欧盟委员会采纳这一更宽泛的概念，是因为它能更准确地概括出欧盟在安全领域做出的各种努力，发挥其在安全领域的优势。
2001年6月，欧盟哥得堡首脑会议指出，冲突预防是欧盟对外关系的主要目标之一，应该与共同安全防务政策、发展合作和贸易等方面相辅相成。会议通过《欧盟预防暴力冲突计划》，明确了28项包含具体目标和执行措施的冲突预防承诺，并宣布：“按照欧盟的根本价值观，我们在政治上的首要任务就是加强冲突预防行动的一致性和有效性。”[19] (P.1)这一计划对于欧盟达成在安全战略上的共识具有至关重要的意义。
2003年底，欧盟布鲁塞尔首脑会议通过重要安全战略文件《更美好世界中的欧洲安全》。预防成为这份安全战略的核心内容，主要针对五大威胁：恐怖主义、扩散、有组织犯罪、区域冲突和失败国家。欧洲安全战略指出，新的安全威胁都不是纯粹军事性的，也不能单靠军事手段解决，而需要综合运用不同的手段。欧盟应准备好在危机爆发前采取行动，冲突预防和威胁预防永远不会过早。[19] (P.1)
《欧盟宪法条约》明确提出维持和平、预防冲突、加强国际安全的目标。[18] (P.1)其中规定，欧盟将运用军事和民事危机处理能力完成对外使命，展开维和与冲突预防。从欧盟在1992年提出冲突预防的目标，到一系列官方文件陆续出台，冲突预防已经成为欧盟共同外交安全政策的重心。欧盟在这一渐进的发展过程中，逐步深化了相关的政策承诺，推进了共同外交安全政策的制度化。
三、欧盟冲突预防机制在实践中的发展
欧盟在通过政策文件落实冲突预防承诺的同时，也在不断加强相关的制度建设。欧盟委员会在1996年既已组建冲突预防网(Conflict Prevention Network)，并于2000年建立了冲突预防和危机处理单元(Conflict Prevention and Crisis Management Unit)，指导欧盟的冲突预防政策。在短短几年中，欧盟已经在共同外交安全政策框架下建成一整套冲突预防机制，其早期预警、预防外交和军事行动能力均有显著提高，并积累了一些成功的冲突预防经验。
首先，欧盟已建立遍及全球的早期预警网络，随时关注潜在冲突地区的局势并做出评估，为及早行动预防冲突创造了条件。《阿姆斯特丹条约》确定建立政策规划与早期预警单元(Policy Planning and Early Warning Unit)，监控各地形势和潜在危机的发展，形成欧盟第一个冲突预防的机制。2000年初，欧盟军事参谋部与政策规划和早期预警单元共同筹建联合情报中心(Joint Situation Center)。这一中心与联合国、北约和欧安组织都建立了合作关系，随时与欧盟的卫星中心和各成员国交流情报，全天候监控世界形势。欧盟还形成了不断评估冲突多发区的形势的惯例。2001年7月16日，欧盟总理事会对潜在冲突地区做出了第一份评估。此后，总理事会在历届轮值主席就任时都会做出这样的评估。
其次，欧盟任命了共同外交安全政策高级代表，并向潜在冲突地区派出大批外交人员开展预防性外交。欧盟的预防性外交可分为长期的政治对话和短期的调停斡旋。《预防暴力冲突计划》将“系统集中的政治对话”作为欧盟重要的冲突预防工具。欧盟——地中海伙伴关系的基础就是政治对话、经济合作与文化交流，以“推进总体的预防冲突和增强稳定的目标”。欧盟非常重视对冲突地区的调停斡旋，近些年不断派出“三驾马车”奔赴潜在冲突地区，还向中东、巴尔干、中亚和非洲等地派驻特别代表，积极促进各方的和解，推动当地的和平进程。
其三，有效的冲突预防最终还是要以军事能力为依托。欧盟赫尔辛基峰会要求欧盟应该能够在60天之内部署6万人的快速部队，执行欧盟的彼得斯堡任务(Petersburg Tasks)，[20]包括其中最艰巨的缔造和平的工作。欧盟已建成政治和安全委员会、军事委员会和军事参谋部三大军事机构。政治和安全委员会负责从战略高度协调欧盟的安全行动，可以说是冲突预防的核心机构。军事委员会成为欧盟各国加强军事磋商与合作的论坛。军事参谋部着重发展欧盟的快速反应能力。2003年5月，欧盟宣布，其快速反应部队已经具备行动能力。欧盟已经多次向冲突地区派出了快速反应部队。
索拉纳精辟地指出：“你若不喜欢预防性战争，就必须采纳预防性的政策。”[22]时至今日，欧盟冲突预防的行动范围已经从巴尔干扩大到亚洲和非洲等地区，欧盟对科索沃和黑山采取了冲突预防措施，领导了在马其顿共和国的协和行动，避免整个巴尔干地区再度陷入战火之中。欧盟在福尔加纳山谷和刚果也展开冲突预防，避免了暴力冲突在中亚和非洲进一步扩大。[21] (P.84-85)这些成功的冲突预防实践彻底改变了欧盟在安全领域被动反应、软弱无力的状况，扩大了其在国际事务中的影响力。
四、欧盟冲突预防制度化的动力
欧盟共同外交安全政策是将欧盟安全合作制度化的尝试。共同外交安全政策建立以来，一直因为涉及敏感的安全议题而成为欧洲一体化不被看好的领域。尽管如此，欧盟在冲突预防的制度化方面仍然取得了突破性进展。欧盟冲突预防制度化的动力主要包括以下三点：
第一，欧盟冲突预防的制度化与各成员国的大力推动密不可分。许多成员国都在积极推进欧盟的冲突预防政策。法国倡导了《中东欧稳定条约》，德国推动了《东南欧稳定条约》，英国主张欧盟应帮助非洲国家发展冲突预防能力，西班牙和意大利则致力于深化欧盟与地中海地区的政治对话。[7] (P.154)欧盟的几届轮值主席国对其冲突预防政策的发展更是功不可没。荷兰在轮值主席任内十分重视欧盟的冲突预防政策，促使欧盟各国于1997年10月达成关于在非洲的冲突预防和解决的共同立场。2001年1月，瑞典就任轮值主席后，立即宣布冲突预防是欧盟对外关系的优先内容，将其作为欧盟总理事会第一次会议的主要议题，促成了《欧盟预防暴力冲突计划》的顺利通过。由于这些成员国的不懈努力，欧盟对冲突预防政策的思考和讨论逐步深入，凝聚了成员国的共识。
第二，欧盟冲突预防的制度化始终是在对实践的反思中得到深化的。特别是在欧盟遭遇重大挫折的时候，各成员国更能坚定发展共同外交安全政策的信念，在安全领域取得迅速进展。20世纪90年代的巴尔干问题就是欧盟冲突预防政策发展的催化剂。彭定康指出：“很多年以来，共同外交安全政策的发展都无法企及我们在经济和政治领域取得的成功。我们说了很多，通过了痛苦的宣言。然而我们只是在巴尔干危机中，才开始直接介入冲突预防和危机处理。”[22]在科索沃危机前，欧盟共同外交安全政策对冲突预防的讨论极其有限，即使涉及这一议题，也不过是轻描淡写。此后，欧盟迅速明确了自身的冲突预防使命，冲突预防成为欧盟安全文献中不断出现的主题。伊拉克战争后，欧盟又通过了以预防为核心的欧洲安全战略。欧盟关于冲突预防的政策文件的不断出台，均反映了冲突预防政策在反思中发展的趋势。
第三，欧洲的非政府组织在欧盟冲突预防的制度化中起到了推波助澜的作用。欧洲很多颇具影响力的非政府组织都是欧盟冲突预防政策的积极倡导者，包括安全世界组织(Saferworld)、国际警信协会(International Alert)、国际乐施会(Oxfam)、世界发展运动组织(World Development Movement)以及荷兰国际合作与和持续发展国家委员会(Dutch National Committee for International Cooperation and Development)。[23] (P.217)这些非政府组织都具有很强的冲突预防能力，其中有些组织具有很强的政策分析和调停能力，有些组织在冲突酝酿期就能确认冲突根源，并采取相应的对策。由于这些非政府组织的策划和筹款，欧洲召开了多次关于冲突预防的研讨会，成立了许多相关的工作组。1997年2月，在阿姆斯特丹举办的欧洲冲突预防会议就是在非政府组织的筹划下召开的。在非政府组织的大力推动下，冲突预防成为备受学者和决策者关注的议题，形成了融洽的讨论气氛，促进了欧盟冲突预防政策的发展。
总之，欧盟冲突预防政策制度化的动力，包括成员国的大力推动、在实践中的不断反思以及非政府组织的推波助澜。欧盟在冲突预防领域中取得的重要进展说明，安全领域的合作虽然困难，然而通过不懈的努力，完全可以形成融洽的合作氛围，加强共同外交安全政策的制度化。
五、欧盟冲突预防制度化的前景
欧洲之父让·莫内颇有预见性地指出：“没有人，一切皆无可能；没有制度，一切皆不能持久。”[13] (P.1)欧盟从两方面推进了冲突预防的制度化，一是通过一系列政策文件逐步深化相关的政策承诺，二是迅速建立一整套冲突预防机制，全方位地提升了自身的安全能力。共同外交安全政策的制度化虽然不能消除欧盟各国在安全领域的分歧，却为欧盟发挥更大的国际影响力创造了新的契机。未来欧盟仍需从三方面继续推进冲突预防政策。
第一，欧盟应该继续发挥在长期冲突预防中的优势。欧盟委员会前主席德洛斯表示：“由于许多冲突和紧张形势都植根于政治、经济和社会不稳定，欧盟比其他国际组织更适合处理相关的问题。”[24] (P.11)索拉纳和彭定康进一步阐释说：“欧盟是唯一能够采取全面行动的组织，行动范围包括贸易、经济改革、基础设施建设、人道主义援助、人权和民主化、司法和警察行动以及危机处理和军事安全。”[26] (P.2)欧盟已经有效地利用各种政策工具推进了很多地区的局势稳定。欧盟在未来的冲突预防中仍需继续整合这些政策工具，以游刃有余地应对各种安全挑战。
第二，欧盟应该加强在短期冲突预防中的决断能力。冲突地区局势的发展瞬息万变，要在冲突前期成功地制止其升级，就必须把握时机采取断然措施。在冲突一触即发的时候，冲突预防的努力“必须以积极和持续的外交接触为依托，倘若政治形势恶化，则需要向这些国家和地区传递清晰的信息。”[8]欧盟共同外交安全政策仍然是政府间主义的行动框架，任何进展都取决于成员国的共识。索拉纳强调说：“欧盟的冲突预防政策关键取决于坚定的政治意志，以及协调一致的行动能力。”[10]在欧盟扩大到27个成员国后，加强欧盟的决断能力显得尤为重要。
第三，欧盟应该继续发展与各国和国际组织在冲突预防中的合作。欧洲安全专家阿克曼指出：“有效的冲突预防需要不断加强预防性政策和战略的制度化，这不仅需要各国和国际组织积极实施冲突预防政策，还需要它们之间的密切协作。”[3] (P.344)欧盟一贯在国际舞台上倡导多边主义，要更有效地推进冲突预防政策，应该在区域层面加强与北约、欧安组织和非政府组织的合作，在全球层面加强与联合国以及美国、中国、日本和俄罗斯等战略伙伴的合作，共同维系更加稳定的国际秩序。
总之，欧盟通过发展冲突预防政策，深化了共同外交安全政策的制度化进程。欧盟在未来的冲突预防中面临的最大挑战，就是如何将共同外交安全政策在制度层面的突破转变为共同行动的能力。欧盟唯有加强行动的一致性和有效性，才能进一步提升自身在国际舞台上的地位，为维护世界和平稳定做出更大的贡献。