（西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710000）
摘要：行政执法是保障公民合法权利的制度工具，在现代社会治理中扮演着至关重要的角色。但在现实运行中，由于多种因素的共同作用，执法人员的执法活动屡屡被公众所诟病，行政执法并未充分发挥保障公民合法权利的机能。本文正是以我国执法中存在的问题为切入点，探索扭转行政执法困境的可行路径，力图使每一个人民在执法活动中感受到公平正义。
关键词：行政执法；行政程序；执法主体；执法实效
一、问题的提出
一般而言，行政执法指“国家在行使公共管理职能的过程中，法律规定的国家行政机关与法律、法规授权的组织依照法律规定的程序适用行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会目的的行政行为。”很明显，行政执法的制度价值在于“保障公民权利，维护公共利益”。事与愿违，理想与现实间总有一道不可逾越的鸿沟，执法活动在实际工作中总会造成大大小小的阻碍。“2014年4月19日，温州苍南县灵溪镇发生了一起城管与民众冲突的恶性事件。据报道，城管执法时将一名拍照的民众打倒后，随后引发群众围堵城管执法车辆。冲突过程中5名城管工作人员被打伤，其中两人休克、伤情危重。”诸如此类的执法冲突事件还有很多，行政执法非但没有发挥维护社会稳定的积极作用，反而激化了行政机关与相对人之间的矛盾。在这样的背景下，我们不得不思考行政执法究竟出了什么问题，如何才能使执法机关的执法活动为社会公众所接受，真正发挥其“保障公民权利、维护公共利益”的积极作用。
二、我国行政执法面临的困局
行政执法作为与人民联系最为紧密的行政活动，已经渗透到社会生活的各个领域。但是，行政执法的运行并不能让人乐观。据统计，在引发行政信访的事由中，行政执法坐上了第一把交椅，因行政执法引发的信访冲突一次又一次的映入我们的眼帘之中。在笔者看来，行政执法存在的问题主要是以下几点：
（一）行政法律法规尚不健全
首先，行政法规在名称上具有极大的随意性，现行法律也未对其进行细致具体的规定，现实中可操作性不强；其次，执法人员的部分执法行为缺乏法律依据，相对人易对执法人员的执法行为产生质疑，执法人员面临“无法可依”的窘境。最后，由于法律规范中对不同部门间事、权、责划分不明晰，导致“多层级、多头执法问题普遍存在，多个部门同时直接进行管理和干预，执法中地方保护主义现象严重，行政机关相互间缺少相应行政程序机制化解由此产生的纠纷，严重影响了执法效果。”
（二）行政执法欠缺程序约束机制
首先，由于行政程序法律规范的欠缺，行政机关在开展执法活动时没有统一的标准，执法人员与相对人之间对法律法规的理解易产生较大分歧，继而引发执法冲突；其次，由于立法机关本身的局限性，我国的行政法律规范中充斥着大量“自由裁量”性质的词语，行政机关在进行具体执法活动时拥有较大的自由裁量空间。由于自由裁量权是一种带有主观意志的权力，滥用自由裁量权的情形总是无法避免，“选择性执法”、“人情执法”、“利益执法”等违背“合理行政”原则的行为屡次出现在行政执法活动中。这样既不利于保障行政活动公平正义价值的实现，也不利于保障依法行政基本原则的正确实施。我们应当进一步细化规定执法活动的具体情形，加强对行政执法过程的监督约束。
（三）执法观念亟需更新
在我国，政府之于人民的定位是服务者并非统治者，政府应秉持“民本位”思想为人民提供公共服务。但现实并非如此，执法人员在执法活动中往往将自己居于高位，采取暴力、强硬的执法方式促使相对人就范，这在一定层面上反映了执法人员仍然抱有“官本位”的思想。殊不知，此种“不文明执法”方式往往会引发更大的冲突。中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中也要求严重杜绝“不文明执法”现象的出现，综合采用多种执法方式达到行政目标。我们执法的目的在于维护社会稳定，而暴力执法加剧了社会的不稳定性，我们应转变这种腐朽落后的执法观念，探索更加符合法治社会、法治政府、法治国家建设的执法方式。
（四）执法人员素质偏低
执法人员作为执法活动的执行者，其素质高低直接决定了执法实效的好坏。但是，在我们的执法队伍中，存在着大量非正式成员。他们大多受教育程度偏低，没有经过专业的岗位培训，对专业技能及相关法律法规了解甚少，不能达到上岗要求。在现实执法中，他们往往不能理解法律所蕴含的实质要求，从而导致不公正的执法效果。同时，部分执法人员为了一己私利，经常在执法活动中扭曲法律法规的现实规定，不认真履行自身行政职责，造成执法活动时不必要的冲突，严重损害了行政机关在社会公众面前的形象。
三、探索扭转行政执法困局的路径
（一）细化立法规定，减少认知差距
“行政立法是完善行政法治机制的基石，行政立法对完善中国特色社会主义法律体系，推进依法治国，建设社会主义法治国家等有着长远的意义。”由于立法机关自身带有的局限性及法律的滞后性，授权行政机关立法自然成为历史的选择。首先，我们应当在法律规范中明晰不同部门间关于事、权、责的划分，杜绝“多头执法、多层执法”现象的出现；同时，针对部分执法活动缺乏法律依据的现状，我们应当在征求各方面意见后，根据不同情况在法律规范中加以规定促使执法活动正当化。最后，由于立法机关关于行政执法的规定过于笼统。我们应当在行政立法中不断细化具体情形，增加法律法规的可预测性，减少执法主体与相对人之间关于法律理解的偏差，减少执法冲突的产生。
（二）加强对执法过程的制约与监督
在我国，一直有“重实体、轻程序”的传统，我们总是过度关注“结果公正”。殊不知，“过程不公”往往会带来更大的“非正义”。在现代社会，人们不再唯结果公正是从，公众对“过程公正”的重视丝毫不逊于结果公正，行政决定的作出应当基于公正的行政程序。在笔者看来，对执法过程的规范应从以下几个角度进行。
首先，“阳光是人治的天敌”，我们应进一步加大对行政过程的公开力度，明确行政决定作出的裁量基准，更易使公众接受行政决定的结果；第二，应重视相对人在行政决定过程中的程序参与，行政决定的作出应符合“正当程序”原则的要求；第三，自由裁量是一把双刃剑，我们应当规范行政自由裁量权的行使，不断细化自由裁量的具体情形、明确裁量基准，使自由裁量制度工具的使用符合“合理行政”原则的要求。最后，我们应当大力建设舆论监督机制，披露不合法与不合理的执法行为，倒逼行政机关采用更加科学合理的方式进行执法活动，减少执法冲突的产生。
（三）转变行政执法思维
随着社会民主化发展，刚性执法方式已越来越不适用于经济发展的需要。从刚性执法的实效来看，其往往造成执法—抗法的恶化局面。如今，我们应当探索一种更加人性化的执法方式来扭转行政机关与相对人之间的双败局面。首先，我们应当扭转执法人员在执法过程中所秉持的“官本位”思想，打造“以人为本”的执法理念；其次，探索建立执法沟通协调机制，聚焦双方的争议要点，促使双方争议得到及时有效的解决；最后，在具体的执法过程中可采取“人性化执法方式”，如“以劳代罚”。行政执法的价值内构并非对其进行处罚，而是让其认识到自身行为的危害性，采取“以劳代罚”的方式可以让其从内心认识到违法行为的危害性，相比于一味地“处罚”更易于让相对人接受。
（四）提高执法人员素质，提高人员准入门槛
首先，在执法人员的录用过程中，应将执法人员的专业素质与思想道德素质置于同等重要的地位。只有严格把守人员准入，才能最大程度上提高执法队伍的整体素质；此外，行政机关应当定时对执法人员进行伦理教育与专业知识技能的培训，引导执法人员自觉树立“执法为民”的理念，自觉为人民谋利益；最后，应当探索建立执法实效奖惩机制，通过综合多项考核指标提高执法实效。
结语
当下，中国正处于利益格局调整的社会转型期，各种社会关系错综复杂。行政执法作为行政权力运行的重要制度工具，发挥着维护社会稳定的重要作用。为了建设法治社会、法治政府，我们应进一步规范行政执法行为，让行政执法在法治化轨道上运行，促使其真正发挥保障公民权利、维护社会稳定的重要作用。
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作者简介：陈方成（1995-），男，河南周口人，研究生在读，西北政法大学行政法学院，研究方向：行政法学。
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论文作者:陈方成
论文发表刊物:《知识-力量》2019年9月35期
论文发表时间:2019/8/8
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