关于我国建立存款保险制度的几点思考，本文主要内容关键词为：存款论文,保险制度论文,几点思考论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
存款保险制度是市场经济体系中银行业的一项基础性制度安排，是国家金融安全网的重要组成部分。存款保险制度有显性和隐形两类，两者的根本区别体现了政府和市场在银行业领域相应的职责边界划分。尽管围绕这一职责边界划分及其相关成本收益存在长期广泛的争论（Demirguc-Kunt，Kane，and Laeven，2008a），但建立显性存款保险制度，运用市场手段，由市场参与各方承担银行经营失败造成的风险，避免因单个机构倒闭引发系统性风险，已经成为现代市场经济国家普遍采用的一种方式。自1934年美国建立存款保险制度显性存款保险制度以来，存款保险制度发展快速，到2003年末已有87个国家和地区建立了适合本国特点的显性存款保险制度（Demirguc-Kunt，Kane，and Laeven，2002）。特别是上世纪80年代以来，国际货币基金组织、金融稳定论坛和欧盟等国际组织针对存款保险中的道德风险、逆向选择和委托—代理问题，制定了相应设计指导原则和国际规范（张正平和何广文，2005），推动许多市场转轨经济体认识到银行业的脆弱性和风险的传染性及其对实体经济的冲击和危害，并着手建立适合本国（地区）特点的显性存款保险体系。
但从实践看，存款保险制度鲜有成功的范式，对存款保险制度运转的实证研究也相对有限，对关系存款保险制度运转的重大问题的认识仍然有待检验和深化。目前，关于存款保险制度的实证比较研究主要围绕五个方面的问题：（1）存款保险制度对维护金融机构稳定的影响及其程度；（2）存款保险制度与市场纪律约束；（3）存款保险制度对金融深化和金融发展的影响；（4）存款保险机构在处理金融危机中的角色和作用；（5）建立存款保险制度及其制度设计细节的影响因素和环境。研究表明，问题1-4极大地依赖于问题5（Demirguc-Kunt，Kane，and Laeven，2008b）。也就是说，存款保险制度本身是一味“强力药”，能否有效运转，与一国的制度环境、存款保险制度的初始设计以及推出时机选择有着天然密切的联系。设计不好或者推出时机选择不当，不仅达不到预期目标，反而会影响金融机构的稳定、破坏市场纪律约束，甚至阻碍金融发展。墨西哥和俄罗斯存款保险制度的失败实践更证明了这一点（Harber，2008；Camara and Montes-Negret，2008）。
因此，在我国建立存款保险制度成为不争事实的大背景下，国内很多机构和学者对我国建立存款保险制度的必要性、面临的困难和现实选择做了许多有益的探讨（中国人民银行存款保险课题组，2003；颜海波，2004），但在具体的约束条件、推出时机以及制度设计上仍然存在分歧（孙晓慧，2006）。本文认为，建立存款保险制度，首先要明确“为什么”的问题，因为基本目标反映了决策者对理想状态的价值评判和对现实需要的综合考量，内在地决定了存款保险制度的模式安排和推进路径。因此，本文第二部分着重结合我国现实需要和体制机制约束，探讨建立中国特色的存款保险制度的目标选择。第三部分主要针对目前国内对存款保险制度的职责定位问题上存在激烈争论和重大分歧的情况，探讨在现行体制机制约束下我国应该建立“什么样”的存款保险制度。第四部分主要就存款保险制度设计的几个细节问题进行探讨论证。最后着重探讨存款保险制度的推出时机。
二、我国建立存款保险制度的目标选择
目前，全球已建立显性存款保险制度的国家都通过专门立法明确存款保险安排的基本目标。大多数欧盟国家包括东欧转轨经济国家在《存款保险方案指令》的指导下，将“保护小额存款人利益”作为首要目标；美国则强调维护公众对银行业的信心，而日本则明确“保护存款人利益，维护银行业稳定”。尽管各国存款保险制度的目标表述不尽相同，但从存款保险制度安排的内在逻辑看，为问题机构和破产机构的存款人提供最低限额的利益保护，防范因单个问题机构的风险蔓延引发“传染效应”造成系统性危机，是存款保险制度的立足点和首要解决的核心问题，也是最具政策操作性的目标。从国际实践看，对于存款保险制度基本目标的选择，需要考虑条件约束和现实需要。我国必须从以下三个方面综合考虑：
（一）必须与建立问题机构的市场退出机制相结合
长期以来，我国实行财政全额担保的隐性存款保险制度。对于问题机构的处置和破产机构的市场退出，主要采取传统的行政手段，按照“一事一策”的方法进行临时性的个案安排，资金来源不明确，渠道相对单一，融资能力有限，直接导致市场退出工作周期长，效率低下，造成了部分高危机构“只停业不整顿”，“退而不出”、“关而不闭”、“撤而不销”，形成了巨大的历史遗留风险群，威胁着金融安全稳定。这种制度安排，实际上是政府信用承担了银行经营失败的风险，是将市场退出的大部分成本以行政命令的方式，转移到难以左右这些机构设立和终止的地方政府，造成了市场退出的参与主体权责利的高度不统一，引发了严重的道德风险。实践证明，存款保险机制是建立市场退出机制的前提，没有完善的存款保险机制，就没有问题机构的高效处置和破产机构的平稳有序退出；市场退出机制是存款保险制度的基础，没有有效的市场退出机制，存款保险制度就找不到在问题机构处置和破产机构退出过程中的角色定位，发挥不出应有的作用。建立存款保险制度，就是要明确界定政府和市场在问题机构处置过程中的角色分工，厘清相应的职责边界，将政府无限担保转变为市场有限担保，构建由股东、超出保险限额范围的存款人、存款保险机构以及其他银行共同分担问题机构处置和倒闭机构市场退出的成本，特殊情况下政府参与注资或者救助的格局。
（二）必须与提高货币政策独立性改善宏观调控相结合
由于缺乏市场化的退出机制，对问题机构的救助和破产机构存款兑付的资金缺口，往往采取由中央或地方政府向人民银行借入再贷款先行垫付的方式予以解决。这无异于中央银行向财政融资，一方面增加了财政负担，另一方面，更是增加了货币供应量，损害了中央银行货币政策的独立性。当前，尽管我国银行业资产质量和经营效益有了较大幅度的改善，但随着市场化进程和改革开放步伐的加快，银行业竞争将日益激烈，优胜劣汰将成为市场的自然选择。如果沿用这一方式对问题机构和破产机构进行处置，其救助频率、范围将大大提高，救助成本必然随之大幅上升，再贷款极有可能演变为货币政策独立性的主要掣肘因素。特别是在当前我国外汇储备持续增长改变基础货币投放结构的情况下，对流动性风险和清偿性风险不加区分的再贷款，将进一步地削弱了货币政策独立性，进而影响到开放经济条件下政府宏观经济调控的独立性和自主性。因此，存款保险制度的出台，必须要结合明确界定中央银行的职责，对银行的资金需求加以区分，对清偿性需求，坚决不予救助；对流动性需求，也应该主要通过公开市场操作、再贴现等市场化手段予以满足。
（三）必须与构建完善的金融安全网相结合
显性存款保险制度、审慎银行监管制度和央行最后贷款人制度构成了金融安全网的三大基石。目前，随着我国以风险为本的审慎银行监管框架基本确立，银行监管的专业化水平和有效性不断提高，中央银行最后贷款人机制和功能也在逐步完善，在整体规划的前提下建立市场化显性存款保险制度，成为协调有序地推进金融安全网建设的重要内容和关键一环。同时，任何一项新体制的确立都不能脱离现行体制这一历史起点，现行的银行业运行机制是几十年的历史累积结果，确立新体制不是对它的否定，而是扬弃后的继承。因此，存款保险制度的建立也必须针对我国小额储户众多、中小银行业金融机构众多、储蓄率高的实际，综合考虑银行监管制度和最后贷款人方面的现实和发展需要，审慎评估建立存款保险制度的成本收益，确保三者相互配合、相互协作，真正发挥在维护金融安全稳定方面的合力。
综上所述，我国选择存款保险制度的基本目标可以表述为：为存款人提供最低限额的利益保护，以此增强公众对银行业的信心，维护金融安全稳定。
三、我国未来存款保险体系的职责定位
从世界范围看，存款保险机构的职责定位受到本国存款保险计划目标、金融体制、法律制度等多方面因素的制约，呈现出多样化的特点（加西亚，2003；Demirguc-Kunt，Kane，and Laeven，2008b）。概括起来，主要有两种模式：（1）狭义模式，又称“付款箱”模式。在该模式下，存款保险机构仅在银行倒闭后，根据有关货币或监管当局的指令对存款人予以赔付。这一模式以英国为代表，并为芬兰、希腊、爱尔兰、卢森堡、荷兰、葡萄牙、瑞典等欧洲国家以及中国香港所效仿。（2）广义模式。除了履行“付款箱”职责之外，还拥有部分监管职责。按照职责权限的大小，进一步分为成本最小化模式和风险最小化模式（潘文娣，2008）。成本最小化模式：着重加强存款赔付请求的审核，对银行已经形成的损失与风险进行管理和处置，介入倒闭银行处置以最大化债权回收，其监管职责一般仅限于银行关闭或破产之后，韩国是典型代表；风险最小化模式：不仅对已形成的风险损失进行管理，而且对健康的投保机构及其风险进行监管，预先防范风险和及时化解风险。美国是这一模式的典型代表。
（一）模式比较及发展趋势
从三种模式比较看，由于“付款箱”模式下存款保险机构仅负责消极的事后埋单，可能产生“监管纵容”并延迟退市时机、引发道德风险问题，为多数国家所诟病。2007年9月北岩银行（Northern Rock）挤提事件反映出英国监管纵容和“付款箱”模式的致命缺陷。2005年我国新疆格尔木市8家农村信用社撤销也在一定程度上反映了利用央行再贷款关闭金融机构的弊端（方会磊、于宁，2008）。在风险最小化模式下，由于存款保险机构与监管机构职责重叠，存在大量的委托—代理问题，一方面可能机构之间相互推诿，造成处置效率低下，弱化机构处置过程中的可问责性（accoutability）；另一方面，多头监管、政出多门，将加大协调难度、协作成本，加重银行负担。而成本最小化模式则在承认银行倒闭是市场竞争必然的基础上，在事后赋予或者授权存款保险机构处置职责，着重减少因银行经营失败的外部性而引发的成本，实现了防范道德风险和减少委托代理问题的有机结合。
从发展趋势看，作为存款保险制度始祖，从1934年“临危受命”到2007年次贷危机爆发之前，美国联邦存款保险体系的职责经历了单一到多元的过程，这也是美国为应对危机所做的改革尝试和努力。一个有趣的事件是，英国在北岩事件后重点反思了其存款保险制度存在的缺陷，并组织专门的考察团赴美国取经，提出了重建其存款保险体系的建议（张建华，2008），而美国因次贷危机引发金融海啸之后，财政部长保尔森提交了金融监管改革方案，提出强化美联储职能、整合金融监管权等一系列措施，极力主张监管权单一化行使。尽管这一方案离成为正式法案为时尚早，但至少说明，统一有效的监管权配置是维护金融稳定的基础，也是存款保险制度设计中必须慎重考虑的一个关键问题。
（二）我国未来存款保险体系的职责定位
1.居民储蓄结构的约束。我国是高居民储蓄国家，并且尤以小额储户居多①，和发达国家相比，未来我国存款保险制度面对的是更多、更为分散、更容易产生恐慌心理和“羊群效应”的小额储户，一旦发生银行倒闭，存款保险机构面临的赔付任务和维稳任务更重、压力更大。事前赋予监管权，不仅不利于存款保险机构集中精力研究和解决好银行清偿性风险处置机制、市场退出程序等基础性、战略性的问题，相反会因行使检查管理权而陷入日常事务、利益纠葛。而事后赋予存款保险机构处置职责，有助于保护存款人利益，减少银行倒闭带来的经济成本和社会成本。
2.高度集中的市场格局。国际经验表明，存款保险的职责的宽泛程度与银行业集中度呈较强的负相关关系。我国银行市场脱胎于“大一统”的格局，呈现出与经济结构相应的“二元结构”，即农村信用社垄断广大农村地区金融市场，大银行在城市地区呈现出寡头垄断格局，金融供给不足、服务单一、高度集中的局面在短时期内不会改变。这决定了我国存款保险体系的职责不宜宽泛。
3.专业化的银行监管体制。2003年银行监管职能从人民银行分离后，中国银监会根据《银行业监督管理法》授权，履行对银行和储蓄机构的监管职能。应该说，经过近几年的发展，我国的银行监管体制正在向专业化一步一步迈进，但与巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》的要求还有较大的差距。在这种情况下，赋予存款保险机构监管权，将严重损害银监会执法的严肃性和监管权威性，给正在逐步成熟的监管体制带来巨大冲击，给刚从“技术破产”雷区中走出来的中国银行业带来难以估量的损失。同时，如果职责边界不清，多头监管、政出多门，将造成监管资源浪费和体制摩擦，还会因为委托—代理层次过多带来效率损失和协调困难，引发新的道德风险，影响银行业改革、发展和稳定。
四、关于我国存款保险体系几个关键要素的设计
从存款保险的本质属性和维护稳定的内在要求看，我国应当建立“强制投保+风险调整费率”为主要特征的存款保险制度。强制投保有助于消除逆向选择问题，而以风险调整为基础的费率结构考虑了机构之间风险、资质水平的差异，有助于实现存款保险制度的公平性。
（一）存款保险体系的会员资格
存款保险制度安排的根本在于在问题机构与正常机构之间建立防火墙，切断风险传播蔓延，防止因银行挤兑恐慌而产生“共振”，引发系统性危机。存款保险赖以安身立命的“大数定律”决定了存款保险制度必须涵盖所有吸收公众存款的金融机构，对所有存款人予以平等保护。而现实中，则存在三种截然不同的模式：一是强制保险模式，即要求所有的银行必须参加存款保险计划；二是自愿保险模式，银行可以选择参加。三是两种模式相结合，对某些机构实行强制保险，对其他机构实行自愿保险。全世界有40个国家和地区实行强制保险，8个实行自愿参加保险，但都在积极考虑向强制保险转变。从现实情况看，我国应建立采取强制保险模式，建立“大一统”的存款保险体系。主要因为：大银行由于存在“大而不倒”的强势，如果排除了小银行的参与，存款保险制度便会丧失其存在的意义；而小型问题银行机构的处置有赖于大银行的共同参与，没有大银行的参与，小银行“穷人俱乐部”式的存款保险就缺乏基本保障，典型的例子是美国储贷协会保险公司的破产。从国际趋势看，目前大多数国家都建立了“大一统”的存款保险机构，而且正在经历由复合走向单一。同时，对所有吸收公众存款的机构强制参加存款保险，一方面体现了对公众财产保护的一致性，有利于促进各类银行的平等竞争。另一方面，在当前居民风险意识不断提高的情况下，差别化、多层次的存款保险制度安排，必将对经济金融稳定产生消极影响，其后果难以预料和控制。
（二）存款保险费率厘定
存款保险费率的厘定有两个关键问题：一是费率厘定权配置；二是费率结构设计。IMF调查表明，40个国家和地区的费率厘定权集中于存款保险机构，12个国家和地区集中于中央银行，58个国家和地区法定费率为0.0%～2.0%之间，实行单一费率制，24个国家和地区根据银行风险调整费率，实行风险调整费率制。鉴于目前我国各类存款性银行机构的资产质量参差不齐，不同银行机构之间潜在风险差别较大，存款保险机构应有权依据法律规定对不同风险等级的投保银行确立不同的存款保险费率档次，从而有效激励投保金融机构积极改善自身的资产质量，降低保费成本，提高经营效益。目前，我国可以由法律授权存款保险机构根据商业银行监管评级，适当差别化。
（三）存款保险基金初始融资
存款保机构的初始资金来源渠道主要有私人融资、政府支持或者混合三种。目前，66个国家和地区的存款保险制度有部分或全部私有累积基金，当中有55个国家和地区已得到或可能得到政府的资金支持，5个拒绝提供支持，仅1个国家由政府全额提供。鉴于我国银行业风险还比较严重而且集中，存款保险基金的初始来源渠道要宽，不能仅局限于投保金融机构缴纳的存款保险费，以降低建立存款保险对银行财务状况的影响。可考虑参照证券投资者保护基金的做法，采用中央财政注资加人民银行再贷款和投保金融机构缴纳的存款保险费的“三家抬”的办法。同时，存款保险机构应仅在中央设立机构，不宜在地方层层设立分支机构，有利于减少存款保险机构管理费用和运作效率，防止因层层设立机构加大运作成本和因管理链条太长、协调层次过多带来的效率损失。
五、我国存款保险制度的推出时机选择
IMF强调，适应市场竞争的高素质的银行体系是建立存款保险制度的前提条件。只有在本国银行系统或大多数银行已经解除了清偿性风险的基础上，才能成功推出存款保险制度，如果无视本国银行体系存在清偿性风险的实际，实施以限额承保为主要特征的存款保险制度，无异于引入“银行挤兑”。一方面，储户尤其是超出承保限额的大储户，意识到多数银行存在清偿性风险，必然会将存款转移到相对安全的其他银行，产生因储户“预期自我实现（expectationself-fulfilling）”的银行挤兑和存款“大搬家”，这无异于“釜底抽薪”，成为加速该银行机构走向衰亡、助长某些机构过分扩张的催化剂；另一方面，单个或局部的银行挤兑会产生“共振效应”，引发大规模的风险蔓延，造成系统性银行危机。一旦出现这种情况，存款保险制度自身面临“推出即被关闭”的可能。
从我国现实情况看，目前，占银行业资产较大比例的大中型银行资本充足率显著提高，不良资产余额和比例不断下降，公司治理结构逐步完善，抗风险能力和稳健发展水平明显提升，为建立存款保险制度创造了一定的积极条件。但就整个银行体系素质而言，还存在相当的差距，主要表现在为数众多的小型银行，特别是农村合作金融机构改革尚处于艰难的爬坡和攻坚阶段，不仅面临巨大的流动性风险，还潜藏着较大的清偿性风险，需要有关各方付出艰苦的努力加以消化。仅以农村合作金融机构为例，2007年末，全国农村合作金融机构尚有6000亿元的历史包袱，其中，贷款损失约4000亿元，历年亏损挂账900亿元，非信贷资产损失1000亿元，风险十分严重，化解任务相当繁重。据测算，如果单纯靠农村合作金融机构自我消化和自身努力来化解历史包袱，大致要花15到20年的时间（银监会，2008）。
因此，“十一五”期间，应将主要精力集中于全面化解小型银行历史遗留风险，提高银行业整体素质和竞争力，力求绝大多数银行实现稳健运行和可持续发展。同时，要参照国际良好的存款保险实践，继续做好存款保险制度调研、有关技术指标测算和政策宣传解释等工作，在主客观条件成熟的前提下，争取在“十一五”末全面推出。
注释：
①2005年中国人民银行抽样调查显示，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下的账户数分别占全部调查存款账户的96.18%、98.32%、99.32%和99.7%，其存款金额分别占全部调查存款账户金额的20.54%、29.47%、37.61%和46.08%。